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律師吁請廢除勞教等強制措施
來源：財新網 日期：2012-01-04 閱讀：4,222次
《行政強制法》頒布后，收容教養、收容教育、勞動教養、收容審查這四種行政強制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執行中存在涉嫌侵犯人權的情形，均應當修改或廢止
2012年1月1日，《中華人民共和國行政強制法》正式實施。在這新年的第一天，兩名北京律師向全國人大常委會提交公民建議書，請求廢除或修改包括收容教養、收容教育、勞動教養、收容審查等在內的四項涉及限制公民人身自由的行政強制措施。
提交建議書的寇國明和張磊兩位律師分別來自北京市中洲律師事務所和北京市同翎正函律師事務所。
他們在建議書中表示，《行政強制法》的實施，對規范和保障行政機關的行政強制權和保護公民權利具有重要的意義。
依據相關法律，涉及限制公民人身自由的強制措施只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式設定。兩位律師認為，《行政強制法》頒布后，收容教養、收容教育、勞動教養、收容審查這四種適用時間較長、對公民影響最大的限制人身自由的行政強制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執行中存在涉嫌侵犯人權的情形，均應當修改或廢止。
建議書提議：修改收容教養、收容教育措施，代之以科學人道的不良行為矯正法律或制度；徹底廢除勞動教養和收容審查兩項措施。
建議書認為，上述四種限制人身自由的行政強制措施，均是特定歷史環境下的產物，與法治精神不符，與憲法規定的依法治國和保障人權背道而馳，而民間和學界呼聲日隆，已經到了不得不修改或廢止的時候。
據了解，為保障《行政強制法》的順利實施，此前全國人大法工委、國務院法制辦已發文要求國務院、各地、各有關部門做好法規、規章和規范性文件的清理工作。但上述四種涉及限制人身自由的行政強制措施，由全國人大及其常委會和國務院設立，其修改和廢除的權限在全國人大及其常委會。■
附
請求廢除或修改收容教養、收容教育、勞動教養、收容審查等四項涉及限制公民人身自由的行政強制措施的公民建議書
致：全國人民代表大會常務委員會
2012年1月1日，也就是今天，《中華人民共和國行政強制法》正式實施。《中華人民共和國行政強制法》的頒布和實施，對于規范和保障行政機關的行政強制權和保護公民權利，具有重要的意義。作為從事法律職業的普通公民，在對國家法制的進步表示由衷欣喜的同時，我們對立法中和現實中涉及限制公民人身自由的行政強制措施尤為關注。因為，人身自由屬于基本人權，若涉及限制公民人身自由的行政強制措施設置不當或被濫用，將直接侵犯公民人權，勢必造成嚴重后果。
限制人身自由的行政強制措施，根據立法和學理的定義，是行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制的行為。《中華人民共和國立法法》第八條和第九條規定，對限制公民人身自由的強制措施的事項只能制定法律。《中華人民共和國行政強制法》第九條和第十條規定，限制公民人身自由的強制措施只能由法律設定。由此可見，涉及限制公民人身自由的強制措施只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式設定。
鑒此，在《中華人民共和國行政強制法》頒布后，我們結合法律的規定，對收容教養、收容教育、勞動教養、收容審查這四種適用時間較長、適用范圍較廣、對公民影響最大且現行有效的限制人身自由的行政強制措施進行了粗淺的研究，結合媒體披露的事實和我們工作和生活中所了解的情況，認為上述限制人身自由的行政強制措施在立法上存在違背法治原則問題，在執行中存在涉嫌侵犯人權的情形，均應當修改或廢止。
在《中華人民共和國行政強制法》正式實施之際，我們依照《中華人民共和國立法法》第九十條（“公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見”）和《中華人民共和國行政強制法》第十五條（“行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價，并對不適當的行政強制及時予以修改或者廢止……公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關和實施機關就行政強制的設定和實施提出意見和建議。有關機關應當認真研究論證，并以適當方式予以反饋”）所規定的程序，以公民的名義正式向全國人民代表大會常務委員會提出如下修改或廢止的意見，請立法機關認真考慮研究：
一、對收容教養進行修改，以對未成年人的關愛和保護為原則，制定未成年人不良行為矯正法律。
現行的收容教養又稱少年收容教養，是指對未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，在必要的時候由政府依法收容教養的一種行政強制措施。收容教養在我國已經存在幾十年，在2011年9月著名歌唱家李雙江之子因打人涉嫌尋釁滋事被北京警方收容教養1年而備受關注。
現行收容教養設立的法律依據是全國人大頒布的《中華人民共和國刑法》和全國大人常委會頒布的《未成年人犯罪預防法》，設立機關是全國人大和全國人大常委會。目前收容教養存在的問題主要有：
（一）收容教養缺乏具體法律規定，實踐中執法隨意性大，被收容教養的未成年人及其親屬權益難以得到保障。
《中華人民共和國刑法》和《未成年人犯罪預防法》雖規定可設立收容教養制度，但卻未對收容條件、程序、期限、教養措施、被收容人的權利義務和權利救濟程序作出具體規定，國務院也未制定執行收容教養制度的行政法規，實踐中僅有公安機關內部文件作為依據。而根據我們所能查到公安部文件，收容教養的最長期限竟達四年。是否收容，收容期限都由公安機關自主決定，未經司法審查，沒有評估機制，隨意性過大。
（二）現行收容教養不符合《行政強制法》行政強制措施的臨時性限制的性質和“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”的限制目的，違背法治精神。
（三）現行收容教養不符合保護未成年人的原則，異化為對未成年人的處罰。
這些被收容教養的是有不良行為的未成年人，他們不是犯罪分子，而是全社會更應該特殊保護的孩子，他們需要的是愛和教育。矯正不是處罰，收容教養的場所原先設在監獄，后來變為勞動教養場所，這種脫離家庭和社區聯系的所謂強制措施，不符合未成年人保護的原則，也未必有良好的矯正效果。對人身自由的限制程度比對待實行“社區矯正”成年犯罪人還要嚴厲，已經異化為變相刑事處罰。收容教養期限最長達四年，這也與合行政強制的暫時性限制的性質不符，違背法治精神。
我們建議設立機關盡快對目前收容教養進行重新評價和審查，修改現行做法，回歸未成年人保護的目的或重建人科學、人道的未成年人行為矯正法律制度。
二、對收容教育進行修改， 代之以科學、人道的不良行為矯正制度，同時完善相對人的權利保護。
根據相關規定，收容教育是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。收容教育的目的是使賣淫、嫖娼人員改掉惡習，期限一般為六個月至二年。因賣淫、嫖娼被公安機關處理后又賣淫、嫖娼的，實行勞動教養，并由公安機關處五千元以5000元以下罰款。
收容教育設立的法律依據是1991年公布施行的《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，故收容教育的設立機關也是全國人大常委會。對賣淫嫖娼人員的收容教育制度，大概是由解放后的妓女改造制度發展而來，這種制度在特定歷史時期有其合理性和可行性，但在社會發展，公民權利和法治意識進步的今天，收容教育存在諸多問題亟待解決：
（一）收容教育期限較長，嚴厲程度不亞于刑罰，且未經司法審查程序，不符法治精神和人權保護原則。
收容教育期限較長，期限長達六個月至二年，不符合行政強制措施暫時性限制的性質。收容教育內容包括強制勞動，也不符合設立強制措施的“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”的立法目的。
收容審查名義上是行政強制措施，已異化為嚴厲程度相當甚至超過刑罰的處罰，如此嚴厲的收容審查，卻由公安機關單方決定，未經司法審查，難以保護被收容人員的基本權利，不符合憲法規定的保護人權原則和法治精神。
（二）集中收容教育難以達到使被收容人員改掉惡習的目的。
我們建議修改目前的收容教育制度，制定針對成年人的不良行為矯正法律，實行類似“社區矯正”等自由、靈活的矯正方式，并引入司法審查和行為評估機制，保障被收容教育人員的合法權益，促進社會和諧。
三、立即廢除勞動教養，代之以科學、人道的不良行為矯正制度，同時完善相對人的權利保護。
根據官方規定，勞動教養是對不予追究刑事責任的有輕微違法行為且屢教不改者或者無業人員或違紀人員的進行強制勞動和政治教育的一種強制性教育改造措施，性質上屬于行政強制措施，勞動教養期限一般為一至三年，必要時得延長一年。
勞動教養的法律依據主要是全國人民代表大會常務委員會在1957年批準的《國務院關于勞動教養問題的決定》和1979年批準的《國務院關于勞動教養的補充規定》，設立機關即全國人大常委會。勞動教養目前存在的問題很多，主要有：
（一）勞動教養人員違法程度和性質低于犯罪，對人身自由限制的嚴厲程序和期限無異于刑罰，且教養程序未經司法審查，違背憲法的法治和人權保護原則。
（二）勞動教養最長期限長達四年，內容包括強制勞動，不符合行政強制措施暫時性限制的性質。勞動教養內容包括強制勞動，也不符合設立強制措施的“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”的立法目的。
（三）實踐中，勞動教養已經異化為打壓正當維權人士或持異質思維人士的工具，譬如普遍存在的對信訪人員的實行勞動教養的案例。
勞動教養的設立在五十多年前的特定歷史條件下也許有其合理性，但是建設社會主義法治國家的今天，勞動教養的存在已經完全失去正當性和合法性，建議設立機關像2003年廢止收容遣送制度一樣，立即廢止勞動教養制度。
對于有輕微違法行為且屢教不改者，建議立法機關制定針對成年人的不良行為矯正法代之。 不良行為矯正制度應用科學、人道的矯正方式，不應脫離家庭和社區，并引入司法審查和行為評估機制，保障相對人的權利。
四、徹底廢除收容審查措施。
收容審查措施根據資料顯示是自一九六一年經黨中央、國務院批準各地公安機關對輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子采取的強制性行政審查措施。1980年國務院將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養，但收容審查和勞動教養作為兩種不同行政強制措施卻一直同時存在，近年來雖少見公開案例，但在是實際生活中和制度層面一直存在。
收容審查的主要依據是1980年發布實施的《國務院關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》，并無沒有法律層級的依據。設立機關是國務院。收容審查目前存在的主要問題是：
（一）收容審查作為一種行政強制措施，卻沒有法律層面的依據，違反了《立法法》和《行政強制法》的規定。
（二）收容審查權主要由公安機關行使，但對收容審查條件、程序、期限沒有明確的規定，容易侵犯公民權益。
收容審查制度的合理內容早已納入《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》，實踐中目前已較少使用，存在已無必要，但僵而不死，繼續存在容易給濫用公權者以借口。所以，建議由全國人大常委會根據《立法法》的規定直接予以撤銷或敦促國務院自行廢止設立收容審查的文件。
綜上，收容教養、收容教育、勞動教養和收容審查四種限制人身自由的行政強制措施，均是在經濟社會和法治不發達的特定歷史環境下的產物，運行日久、積弊極深，幾十年都未作實質性改進。近年來法治進步、公民權利意識增強，國家也更加重視人權保障，但上述四種強制措施已與當下時代格格不入，與憲法規定的依法治國和保障人權背道而馳，民間和學界呼聲日隆，可謂已經到了不得不修改或廢止的時候。
我們注意到，在《行政強制法》頒布后，全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室已發文要求國務院各地各有關部門做好法規、規章和規范性文件的清理工作，為《行政強制法》的貫徹實施打下良好基礎。但上述四種涉及限制人身自由的行政強制措施是由全國人大及其常委會和國務院設立的，修改和廢除的權限在全國人大及其常委會，而且實施時間較長，影響較大，修改或廢除的難度和阻力也更大。
為此，我們在《行政強制法》實施之際不揣淺陋，為盡公民本分，特撰此建議書投書立法機關，提出修改廢止意見和立法建議，希望引起立法機關的注意和重視，對涉及限制人身自由的強制措施予以重新評價和審查，如此，則國民幸甚、法治幸甚！
公民：寇明國（律師）張磊（律師）
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