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深化公共資源管理改革
來源：瞭望 日期：2011-12-05 閱讀：4,141次
設立獨立、透明、專業化的公共資源管理部門迫在眉睫 當前，我國公共資源領域的改革推進似有不可逆擋之勢。 公共資源領域改革的基本模式是設立“一委一辦一中心”：公共資源交易管理委員會是一級黨委政府的公共資源交易重大協調議事機構；公共資源交易管理辦公室是公共資源交易的管理、監督、指導和協調機構；公共資源交易中心是工程建設招標投標、政府采購、醫療器械藥品招標采購、土地使用權出讓、產權交易（國有企業、房屋產權、農村集體資本產權、礦產權等）、人力資源、技術產權等方面公共資源項目的具體交易執行場所。 這項改革，順應和符合“加快形成統一開放競爭有序現代市場體系”、“完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制”的要求。對于建立全國統一公共資源交易大市場、有效界定和轉變政府職能、實現資源交易透明化、健全公共市場經濟體系和有效預防腐敗，都將起到積極作用。 目前的改革是不是最好的模式，還有待研究和進一步觀察。但應該說，這是當前較為適合的改革模式。首先，改革初衷是從綜合監督的角度出發，借鑒綜合行政審批服務的改革成效，打破各部門分散交易的格局，將所有公共資源配置交易式的項目攏到一個盤子，統一交易規則，使交易透明化和陽光化。更為重要的是，建立統一的公共資源交易平臺不嚴重損害和侵犯相關部門的職能利益，符合各方意愿。改革阻力小，容易推進。 既然是改革，就必然要面對一些困難甚至是棘手的問題。在推進過程中有三點值得注意： 其一，公共資源交易管理問題。理想的管理模式是將各部門相關交易職能歸類集中管理，成立新的機構。如財政的政府采購職能，發改的招標投標職能，等等，這牽涉到法律及部門利益，復雜且阻力大。 在做到管理與執行業務相分離，又不介入具體業務操作的基礎上，管理職能不與部門職能重疊或虛置，區分好各部門職能的臨界點。也可以對各具體公共資源業務的規律性或共性的業務進行提升，總結衍生出一些新的管理職能。如過程管理、電子平臺建設管理、供應商市場誠信管理、采購人行為管理等，并且更加注重宏觀政策性和整體環境治理及塑造。在改革初期，設置較高的管理職能格局和層次，有利于協調指導甚至“管理”各部門推進改革，也利于從更宏觀上整體推進改革思路。 其二，強化或弱化政府采購問題。社會影響重大、唇齒相依的招標投標與政府采購兩個條例在法律頒布10年后、在發布修改意見2年后才原則優先通過招標投標條例草案，這是較為罕見的。這表明政府采購與招標投標的矛盾與沖突長期存在。條例出臺解決的是招標投標和政府采購的根本利益和細化問題，而不希望產生新的利益沖突點或者有違公共利益。 理論上強大的政府采購，往往受到現實強大的招標投標的強烈沖擊。二者的沖突集中反映在代理模式上，是需要政府主導的集中采購還是純市場化的招標代理的現實選擇問題。就政府集中采購機構來說，各方面對其職責界定不清晰，“采管分離”也使其歸屬不一，集中采購機構面臨著業務量銳減或者被兼并、被撤銷的境地。事實上，它也從來沒得到《政府采購法》賦予的集中采購權的職能地位，也不可能發揮規模采購的根本作用。它需要尋找出路和歸宿。在二者的問題短期無法解決的情況下，政府采購與招標投標都將進入公共資源平臺交易。政府主導型的采購活動與招標投標的純市場化行為如何融合，是否會削弱政府采購和集中采購的功能作用？值得思考。 其三，與國際慣例接軌問題。政府采購屬于國際慣例，特別是中國在不久的將來可能加入WTO《政府采購協議》，中國政府采購需要在法律、制度、機制、救濟渠道等方面和國際接軌。這必然涉及到公共資源交易、政府采購操作、管理職能的法律界定和劃分。面臨國際統一的公共采購市場局面，任何國外組織或投標供應商就政府采購問題進行質疑或投訴都涉及到法律規制和國際形象問題。 因此，公共資源領域改革必須綜合治理，整體推進。不過，從遠期來看，公共資源交易發展將面臨其歸類行業的職業化、法律化和國際化的挑戰。而政府采購的職業化、國際化和法律化沖擊更甚。單從政府采購職業化看，政府采購師、招標師、合同官、拍賣師等已經出現，符合國際發展方向，采購將和法律、會計、信息技術等專業一樣，在公務員分類改革中向公共服務型專業技術類公務員靠攏。分工更專業更精細意味行業更單一，獨立性呼吁會更強。當然，現在的整合是在過去基礎上的發展，有它的歷史意義和價值。現在的整合不代表未來不會分離，未來的專業化分離也不是否定現在的整合，它是新的歷史條件下的現實選擇。□文/黃冬如（中國經濟體制改革研究會理事、財政部財政科學研究所博士后）
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