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深化公共資源管理改革

來源：瞭望     日期：2011-12-05         閱讀：4,689次

設(shè)立獨(dú)立、透明、專業(yè)化的公共資源管理部門迫在眉睫

當(dāng)前，我國公共資源領(lǐng)域的改革推進(jìn)似有不可逆擋之勢(shì)。

公共資源領(lǐng)域改革的基本模式是設(shè)立“一委一辦一中心”：公共資源交易管理委員會(huì)是一級(jí)黨委政府的公共資源交易重大協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)；公共資源交易管理辦公室是公共資源交易的管理、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；公共資源交易中心是工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、醫(yī)療器械藥品招標(biāo)采購、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易（國有企業(yè)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體資本產(chǎn)權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)等）、人力資源、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等方面公共資源項(xiàng)目的具體交易執(zhí)行場(chǎng)所。

這項(xiàng)改革，順應(yīng)和符合“加快形成統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序現(xiàn)代市場(chǎng)體系”、“完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”的要求。對(duì)于建立全國統(tǒng)一公共資源交易大市場(chǎng)、有效界定和轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)資源交易透明化、健全公共市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和有效預(yù)防腐敗，都將起到積極作用。

目前的改革是不是最好的模式，還有待研究和進(jìn)一步觀察。但應(yīng)該說，這是當(dāng)前較為適合的改革模式。首先，改革初衷是從綜合監(jiān)督的角度出發(fā)，借鑒綜合行政審批服務(wù)的改革成效，打破各部門分散交易的格局，將所有公共資源配置交易式的項(xiàng)目攏到一個(gè)盤子，統(tǒng)一交易規(guī)則，使交易透明化和陽光化。更為重要的是，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)不嚴(yán)重?fù)p害和侵犯相關(guān)部門的職能利益，符合各方意愿。改革阻力小，容易推進(jìn)。

既然是改革，就必然要面對(duì)一些困難甚至是棘手的問題。在推進(jìn)過程中有三點(diǎn)值得注意：

其一，公共資源交易管理問題。理想的管理模式是將各部門相關(guān)交易職能歸類集中管理，成立新的機(jī)構(gòu)。如財(cái)政的政府采購職能，發(fā)改的招標(biāo)投標(biāo)職能，等等，這牽涉到法律及部門利益，復(fù)雜且阻力大。

在做到管理與執(zhí)行業(yè)務(wù)相分離，又不介入具體業(yè)務(wù)操作的基礎(chǔ)上，管理職能不與部門職能重疊或虛置，區(qū)分好各部門職能的臨界點(diǎn)。也可以對(duì)各具體公共資源業(yè)務(wù)的規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升，總結(jié)衍生出一些新的管理職能。如過程管理、電子平臺(tái)建設(shè)管理、供應(yīng)商市場(chǎng)誠信管理、采購人行為管理等，并且更加注重宏觀政策性和整體環(huán)境治理及塑造。在改革初期，設(shè)置較高的管理職能格局和層次，有利于協(xié)調(diào)指導(dǎo)甚至“管理”各部門推進(jìn)改革，也利于從更宏觀上整體推進(jìn)改革思路。

其二，強(qiáng)化或弱化政府采購問題。社會(huì)影響重大、唇齒相依的招標(biāo)投標(biāo)與政府采購兩個(gè)條例在法律頒布10年后、在發(fā)布修改意見2年后才原則優(yōu)先通過招標(biāo)投標(biāo)條例草案，這是較為罕見的。這表明政府采購與招標(biāo)投標(biāo)的矛盾與沖突長(zhǎng)期存在。條例出臺(tái)解決的是招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的根本利益和細(xì)化問題，而不希望產(chǎn)生新的利益沖突點(diǎn)或者有違公共利益。

理論上強(qiáng)大的政府采購，往往受到現(xiàn)實(shí)強(qiáng)大的招標(biāo)投標(biāo)的強(qiáng)烈沖擊。二者的沖突集中反映在代理模式上，是需要政府主導(dǎo)的集中采購還是純市場(chǎng)化的招標(biāo)代理的現(xiàn)實(shí)選擇問題。就政府集中采購機(jī)構(gòu)來說，各方面對(duì)其職責(zé)界定不清晰，“采管分離”也使其歸屬不一，集中采購機(jī)構(gòu)面臨著業(yè)務(wù)量銳減或者被兼并、被撤銷的境地。事實(shí)上，它也從來沒得到《政府采購法》賦予的集中采購權(quán)的職能地位，也不可能發(fā)揮規(guī)模采購的根本作用。它需要尋找出路和歸宿。在二者的問題短期無法解決的情況下，政府采購與招標(biāo)投標(biāo)都將進(jìn)入公共資源平臺(tái)交易。政府主導(dǎo)型的采購活動(dòng)與招標(biāo)投標(biāo)的純市場(chǎng)化行為如何融合，是否會(huì)削弱政府采購和集中采購的功能作用？值得思考。

其三，與國際慣例接軌問題。政府采購屬于國際慣例，特別是中國在不久的將來可能加入WTO《政府采購協(xié)議》，中國政府采購需要在法律、制度、機(jī)制、救濟(jì)渠道等方面和國際接軌。這必然涉及到公共資源交易、政府采購操作、管理職能的法律界定和劃分。面臨國際統(tǒng)一的公共采購市場(chǎng)局面，任何國外組織或投標(biāo)供應(yīng)商就政府采購問題進(jìn)行質(zhì)疑或投訴都涉及到法律規(guī)制和國際形象問題。

因此，公共資源領(lǐng)域改革必須綜合治理，整體推進(jìn)。不過，從遠(yuǎn)期來看，公共資源交易發(fā)展將面臨其歸類行業(yè)的職業(yè)化、法律化和國際化的挑戰(zhàn)。而政府采購的職業(yè)化、國際化和法律化沖擊更甚。單從政府采購職業(yè)化看，政府采購師、招標(biāo)師、合同官、拍賣師等已經(jīng)出現(xiàn)，符合國際發(fā)展方向，采購將和法律、會(huì)計(jì)、信息技術(shù)等專業(yè)一樣，在公務(wù)員分類改革中向公共服務(wù)型專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員靠攏。分工更專業(yè)更精細(xì)意味行業(yè)更單一，獨(dú)立性呼吁會(huì)更強(qiáng)。當(dāng)然，現(xiàn)在的整合是在過去基礎(chǔ)上的發(fā)展，有它的歷史意義和價(jià)值。現(xiàn)在的整合不代表未來不會(huì)分離，未來的專業(yè)化分離也不是否定現(xiàn)在的整合，它是新的歷史條件下的現(xiàn)實(shí)選擇。□文/黃冬如（中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后）