日本一区二区不卡视频,高清成人免费视频,日日碰日日摸,国产精品夜间视频香蕉,免费观看在线黄色网,国产成人97精品免费看片,综合色在线视频

淺析人民調解制度專業化發展趨勢

2019年第04期    作者:文│秦志剛    閱讀 11,078 次

摘要：建國以來，人民調解制度的發展歷史大致經歷了三次起伏變化，其變化的原因主要源于國家政策支持力度、社會人員結構的變化，“新熟人社會”和“陌生人社會”的出現，以及專業化行業化糾紛不斷增多。這些新情況促使糾紛解決方式集中于法院和仲裁的裁決，最終導致人民調解制度未能更好地發揮其定紛止爭、社會治理、穩定教化等作用。本文作者基于此，提出政府應當搭建調解平臺、培養專業化人才、推動調解立法等觀點。希望我國的人民調解制度抓住第三次發展契機，實現轉型升級，發揮人民調解制度應有的功能。

 

關鍵詞：人民調解  專業化  轉型升級

一、人民調解制度發展的興衰變化

人民調解是指“在村委會、居委會和企事業單位設立的人民調解委員會的主持下，依據法律、政策、習慣和社會公德對民間糾紛雙方當事人進行勸說，促使雙方當事人互諒互讓，達成調解協議，自治性地解決糾紛的活動”。然而隨著城市化進程持續推進、社會多元化發展、新型社會關系——“陌生人社會”出現、國民法律意識提高、以互聯網為基礎的新科技發明等新的社會力量和因素的出現，必然導致社會矛盾糾紛也發生轉變。正如有學者所說“在社會急劇轉型的當代中國，利益愈加多元，糾紛也愈加復雜”。糾紛解決方式一般分為四種：協商和解、第三方調解、訴訟仲裁、信訪上訪。人民調解制度極具東方“以和為貴”、“無訟思想”“崇禮尚德”等特色，長期以來，被許多國家所借鑒。改革開放以來，人民調解制度發生了巨大變化，這種變化主要可以從調解案件數量、人民調解員數量，人民調解機構三個維度的變化上直觀反映出來。

本文主要以改革開放至今國家統計局的三組數據為依據，透過數據的具體變化，我們可以看出，人民調解制度的變遷大致可分為三個階段：改革開放后的復蘇期、“重訴訟輕調解”的滑坡期以及再次復興的新時期。

（一）從1984年開始到1992年左右

該階段人民調解制度呈現繁榮復蘇現象，無論從調解員的人數，調解委員會的數量還是調解的案件數量上均可體現。粉碎“四人幫”后，我國開始了法制重建，進入立法“大發展”時期。百廢待興的時代，崇法尚德思想更反映人民群眾的愿望，因此人民調解制度也獲得了巨大的發展。

從調解案件的數量分析，自1984年到1992年，調解數量保持增長的趨勢。這一增長趨勢一方面反映出調解制度的興盛；同時也反映出整個社會糾紛數量的增長，根據國家統計局公布數據顯示，自1984年我國的民事案件持續增長，見圖三。

（二）從1993年到2004年左右

該階段人民調解制度呈現衰落態勢。在該階段，雖然社會民事糾紛數量快速增長，但調解糾紛數量卻不斷減少。這正是“多米諾骨牌效應”，調解數量的減少使得居委會和村委會更不愿意增加人員和機構的配置，政府也不愿多培訓專業人員和多撥發資金薪酬。由此調解的效率降低、法律效力降低，當事人對調解的信任也降低。多種因素共同導致人民調解制度的衰落。

（三）從2005年至今

該階段是人民調解制度的復興時期。2005年左右，人民調解制度出現重大轉折，調解制度開始轉型升級。本文圖表顯示，人民調解委員會和人民調解員的數量雖然保持平穩，但整個社會糾紛量和調解案件數卻在急劇增長。

總之，自改革開放以來，人民調解制度經歷了“一個發展起伏的過程，呈現出繁榮、衰落、再復興的走勢曲折的發展過程”。人民調解制度的復興，是由專業化矛盾糾紛增多，反向推動人民調解制度的轉型的結果。同時為進一步推進人民調解制度的發展，需要我們主動尋求轉型以適應糾紛變遷。

二、人民調解制度近階段變化的內在因素

2005年以后，人民調解制度革新的內容體現在組織結構、模式載體等方面。以前人民調解制度變遷是國家、社會組織與社會團體共同選擇的結果，具有很強的針對性與導向性。但本次調解制度的振興發展，有了新的變化，它是人民調解在社會糾紛持續變遷的背景下， 主動尋求轉型以適應糾紛變遷。因此本次振興的原因主要表現在：政府推動、社會人員結構的變革、國民法治意識提升以及“功利主義”的滲透。

（一）政府的推動

人民調解制度堅持以自治為基礎，具有靈活性、便利性、非營利性、社區化等特點。在糾紛解決中注重共同體秩序、人際關系和心理疏導，為解決基層矛盾、社區基本問題以及社會維穩等發揮不可替代的作用。比如“楓橋經驗”，將矛盾就地化解，建設平安文明社區。隨著市場經濟的迅猛發展，糾紛呈多元化發展趨勢，由純粹的道德糾紛向更專業性、復雜性的法律糾紛轉變。許多當事人不愿通過協商和解的方式解決，希望通過專業的第三方介入定紛止爭，比如直接訴訟法院或指仲裁機構，如此一來，便增加了當事人成本以及法院和仲裁的訴累。于是國家希望賦予調解新的生命力，將矛盾化解在萌芽狀態中。2011年全國人民代表大會通過《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》），賦予人民調解有利的法律地位，增強人民調解的法律效力，同時國家增加對調解機構和調解員的經費補貼以及獎勵機制，給人民調解足夠的發展空間。并引導各機構、各機關選拔調解人員、搭建調解平臺、配置調解資金，使人民調解的案件數量在短期內飛速增長。但是政府支持只是人民調解發展的外部推動力，并非其轉型的內在動因，真正促使人民調解發生本質變化的是糾紛主體和糾紛內容的變化。

（二）糾紛主體的變化

費孝通先生在《鄉土中國》中這樣描述人與人之間的關系：“親密社群的團結性就依賴于相互之間都拖欠著未了的人情”與“在熟人中，我們‘眉目傳情’，我們‘指石為證’，我們可以拋開比較間接的象征材料，而求更直接的會意”。當熟人成為糾紛主體的時候，彼此之間的矛盾都可以用道德、倫理、習俗和慣例化解。熟人之間的糾紛，最終和解或調解成為解決糾紛的主要方式。然而市場經濟的迅速發展，人口流動頻繁。陌生人間的交流、合作、貿易成為市場經濟的常態。人口從農村到城市、從小城市到大城市，從這個城市到另一個城市之間轉移。當陌生人成為糾紛主體的時候，利益成為他們唯一的連接點，利益最大化成為解決糾紛的導向。同時選擇追求利益的手段也不會降低他們的信用成本，因此追求公平的訴訟或者仲裁會成為首選。另外，城市化并不一定意味著全盤陌生化，人們會在陌生人中尋找共同的新群體，他們彼此之間有一個或者多個共同的組織，比如車友會、老鄉會、校友會、商會等各種社團組織。在這些組織中會有一個或者多個組織者，彼此建立關系，考察人品性格。于是就會產生 “新熟人社會”。

城市化乃是時代趨勢，糾紛主體由熟人轉向陌生人，在較長的時間內將會是一種常態。當事人選擇糾紛解決方式，必然倒逼人民調解制度的轉型，發揮人民調解在程序的效率性、靈活性和低成本性方面的優勢，結果將越發接近實體法律規范。

（三）糾紛向著更加專業化方向發展

圖四和圖五反映出，自1984年至2014年，四類不同案件以人民調解結案的數量變化。數據顯示從1984年開始，具有專業性的房產、宅基地以及損害賠償糾紛案件，以調解方式結案的不斷減少，調解的作用被弱化。但是自從2005年以后，各類案件調解數量都在逐年上漲，專業性糾紛也成為人民調解熱點。調解案件向更為專業化方向轉變已然成為趨勢。對于圖中的數據變化，本文作者認為主要源于以下兩方面的原因。

1.專業性糾紛增多。人民調解案件增多主要有以下幾方面的原因：首先，城市化進程打破“熟人社會”的秩序，“陌生人社會”隨之出現。這不僅導致糾紛解決方式轉向法院或仲裁，同時還導致糾紛的性質由原來的鄰里糾紛、“面子”引起的糾紛轉向合同、醫療、房產以及知識產權等專業性更強的糾紛。其次，法律意識提升。在大城市中，高等教育的普及，文化水平和道德素質普遍提高，尤其是法律意識、維權意識以及“功利主義”的發展。

2.專業化調解能力較弱不能滿足快速增長的專業性案件的調解需求。日本學者棚瀨孝雄指出：“高度法制化的現代社會明顯存在一種社會心理， 許多糾紛不能都由審判處理卻又期待著審判式處理。”即一方面把發現法律上正確的解決作為調解應該貫徹的第一目標， 另一方面又希望 “降低發現正確解決所需要的成本”。訴訟之所以成為社會期待的糾紛解決方式，不僅是因為它的威嚴和公平，更重要是取決于專業的法官。如果人民調解案件也可以有同樣專業的人員參與，再加之人民調解獨有的高效性、靈活性等，人民調解將獲得巨大的發展。

三、新時代下人民調解如何轉型

人民調解制度從誕生之日起，就不僅是一種單純的糾紛解決制度，而是一種必要的基層治理機制。可以說，人民調解追求的“初心”是自治、法治和德治相結合的治理效果 ，具有融通國家法律與地方民間規范，維系地方社區共同體和文化精神傳承等方面的特殊意義。專業化人民調解的案件雖然不斷增長，但人民調解制度仍處于轉型期和發展期。筆者認為可以從以下幾點進行思考，促使調解發揮真正“基層治理和糾紛解決制度”的優勢。

（一）國家推動建設，加大政府支持力度

人民調解機構不同于法院和其他矛盾的解決機構，它不僅是糾紛解決組織，而且是治理社區、傳承與發展社會優良道德、構建和諧社會的一線工作站。人民調解在化解社會矛盾糾紛、緩和沖突關系、對接國家治理機關、維護社區穩定、教育和幫扶社區矯正人員等方面發揮著巨大作用。因而在推動人民調解轉型中，國家必須作為堅實的推動力量，從以下幾方面入手。

1.搭建專業化調解平臺，增強調解公信力。居委會和村委會的調解組織承接了絕大多數的調解案件。但居委會或村委會調解人員有限，而且多是兼職；調解員工作繁重，以調解日常生活糾紛為主，雖然調解經驗豐富，但專業性不足，也無法從根本上滿足日趨增多的專業性糾紛案件。這就導致缺乏吸引糾紛主體的權威性和公正性。因此，一方面要保證居委和村委的調解人員數量，提高調解員專業水平，另一方面要搭建更多的專業性人民調解平臺，比如南京市鼓樓區醫患糾紛人民調解委員、環保糾紛人民調解委員會、道路交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會等，分擔居委和村委的調解壓力，專業性的調解委員會更讓當事人信服，增加人民調解委員會的公信力。

2.完善報酬補貼和獎勵機制。《人民調解法》規定人民調解委員會調解民間糾紛，不得收取任何費用；居委會和村委會對人民調解員提供必要的經費；當地政府鼓勵支持人民調解工作，并提供必要的經費保障。首先居委會和村委會的調解員，均為其內部成員兼職，沒有調解補貼。其次政府保障獎勵缺少獎勵機制，經費也很難到位。從圖一和圖二可以看出，人民調解員的數量逐年降低，其中缺少相應的報酬和獎勵，也是人民調解員離職的重要原因。調解員是人民調解制度核心，更是推動人民調解轉型的內部堅實力量。保障人民調解員工資待遇和完善獎勵機制，讓人民調解員既要有成就感，也要有獲得感。保障其基本的物質條件，留住并發展更多優秀的人民調解員。

3.保障人民調解協議的司法效力。《人民調解法》第三十三條規定：“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”《人民調解工作若干規定》也對人民調解協議的效力作出規定。人民調解協議經申請得到法院確認后，具有強制執行性。由此可知，人民調解協議屬于合同性質，但又區別于一般的民事合同。它是以當事人之間存在糾紛為前提，通過對爭執的民事法律關系重新進行規制而消解了糾紛，進而形成人民調解協議。司法確認是人民調解最后的保障，但司法確認程序存在不足。例如當人民調解協議存在部分無效且缺少審查監督時，如何確認其效力。因此要完善立法，也要提升調解員法律水平，保障人民調解協議的效力。

（二）提升人民調解員專業化水平和調解技能

人民調解委員會和人民調解員是我國人民調解制度的重要組成部分。人民調解委員會中調解員的優化配置將是人民調解制度轉型的關鍵。近年來學者對調解員的選拔討論較多，比如“人民調解員文化程度整體過低是人民調解衰落的原因之一 ”以及“人民調解員解決糾紛的能力更多的是取決于其威望和調解技能，與其學歷水平之間并不呈現正相關”。調解員必須具有化解社會矛盾、宣傳道德法制和推及正確的價值觀等能力。因此選拔調解員必須以經驗和實際能力為基礎，而不可一味地以提高學歷層次作為門檻，埋沒更多優秀的調解員。同時，選拔人民調解員應當滿足兩個條件：道德水平和法律專業水平。道德水平方面，應該選用公認的德高望重之人，保持公平公正、不偏不倚，依據法律、政策、習慣和社會公德對糾紛當事人進行勸說，促使雙方當事人達成調解協議；法律專業水平方面，專業的法律素養是糾紛專業化背景下，調解員必須具備的一項能力。專業的調解員可以是律師，也可以是退休的法官、檢察官、仲裁員等。律師參與人民調解工作，并充分發揮律師專業強、人數多、時間自由等優勢，必然使調解協議更具有權威性和專業性。

提升人民調解員的調解水平，加強對調解員專業性、行業性知識培訓，尤其是調解技巧的培訓。人民調解員的調解技能整體過低是調解制度衰落的重要原因。調解員要不斷學習總結“心理疏導”“換位思考”“案例引導”“熱案冷處理”等有效調解技巧，并加強培訓，律師等專業調解員的調解技巧培訓是解決新型糾紛的關鍵，律師調解必然會成為趨勢。

（三）強化人民調解制度的優勢

與訴訟相比，人民調解制度具有靈活性、高效性、免費性以及調解氛圍親和性等獨特的優勢。尤其是從現代社會珍惜時間和平衡利益追求效益最大化的角度看，訴訟的成本太高，不僅是金錢成本，更是時間、精力、人情等成本。如果打一場官司讓當事人覺得“不值得”，他們就不會選擇訴訟。而且中國人自古以來就“厭訟”，追求“無訟”。在訴訟中，人們也逐漸發現，訴訟并不等于正義，不訴訟不一定不能實現正義。只是在現有的情況下，人民調解制度無法滿足實體法正義的要求，唯有退而求其次，選擇訴訟。其實人民更愿意通過非訴訟的方式，也就是通過調解方式，來實現實體法的目的，最終實現相對的公平正義。因此強化和明確人民調解制度的優越性，更好地發揮調解制度，解決矛盾糾紛，是當前應該努力實現的一個目標。

 

秦志剛

上海華夏匯鴻律師事務所律師。

業務方向：商事糾紛、房地產、婚姻家事。