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論《民營經濟促進法》的制度落實和機制保障

2025年第04期    作者:宋瑞秋    閱讀 347 次

民營經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。黨的二十屆三中全會明確提出要“制定民營經濟促進法”，經過全國人大常委會多次審議并向公眾征求意見，備受關注的《民營經濟促進法》于2025年5月20日起正式施行?！睹駹I經濟促進法》作為我國第一部專門服務于民營經濟發展的基本法律，具有重要的里程碑意義。

從民營經濟組織的關切和需求看，平等地獲得市場機會和金融資源、獲得法律的平等保護是民營經濟組織發展過程中的痛點、難點。本文將剖析民營經濟制度在公平競爭、獲取金融資源和法律平等保護方面的進一步完善路徑。

一、民營經濟組織公平參與市場競爭

（一）進一步促使民營經濟組織獲得公平的市場準入機會

在市場準入方面，我國實施負面清單制度，并且已積累不少經驗，負面清單制度總體上趨于成熟。負面清單是指以清單方式明確列出在境內限制投資經營的領域，各級政府機關對清單內領域依法采取禁止進入、設置準入條件等相應管理措施。對于負面清單以外的領域，采取“法無禁止即自由”的原則，各類市場主體包括民營經濟組織皆可依法平等進入。

國家發改委、商務部、市場監管總局于2025年4月發布的最新版《市場準入負面清單》明確，對非公有資本進行限制的行業主要是文化傳媒行業，其他行業形式上并未對民營經濟采取區別對待措施。但根據國家發改委不定期發布的違背《市場準入負面清單》的通報案例，實踐中，對民營企業采取區別對待措施的情況仍然時有發生。比如，福建省平潭綜合實驗區通過印發“實施意見”的方式，違規要求風能開發企業中，國有企業持股比例不得低于20%；廣州市要求市屬國企在采購活動中優先選用市屬國企作為供應商。此外，違規要求市場參與者必須具備其他不合理條件的情況屢見不鮮，常見的不合理條件有在本地設立分支機構、開立銀行賬戶，甚至投資建設廠房等。有的地區在建設工程、旅館業等領域違規設置審批前置條件，給企業市場準入帶來負擔。多個地區在共享單車行業授予特定企業特許經營權，阻礙其他市場經營主體依法有序進入，被國家發改委通報處理。部分違反《市場準入負面清單》的情形雖然表面上不區分國有企業與民營經濟，但是在民營經濟規模較大的行業割裂全國市場，形成地方保護、準入障礙，阻礙民營經濟組織平等地參與市場競爭。

《民營經濟促進法》第十條規定，國家實行全國統一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，包括民營經濟組織在內的各類經濟組織可以依法平等進入。下一步，應依法保障落實負面清單制度，堅決制止在負面清單范圍以外違規設置各類針對企業所有制、企業規模、企業注冊地址等的準入許可和程序條件的行為。

（二）進一步促使民營經濟組織獲得公平的市場競爭機會

2016年，國務院印發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求在全國范圍內建立公平競爭審查制度。近兩年，我國先后頒布《公平競爭審查條例》《公平競爭審查條例實施辦法》，標志著公平競爭審查制度全面落地實施。《公平競爭審查條例》第八條和《公平競爭審查條例實施辦法》第九條、第十二條明確規定，應對政策措施是否存在限制市場準入和退出的內容進行審查，不得在全國負面清單以外另行制定清單、設立準入許可或者附加準入條件。此外，公平競爭審查制度還要求各類政策中不應含有限制商品和市場經濟要素自由流動，對個別特定經營者給予稅收優惠、財政補貼等各類優待的內容。

《民營經濟促進法》第十一條規定，各級人民政府及其有關部門落實公平競爭審查制度，保障民營經濟組織公平參與市場競爭。下一步，應依法保障落實公平競爭審查制度，繼續清理不符合規定的限制市場準入、限制要素自由流動、對部分經營者提供更優惠待遇等歧視性做法。

（三）進一步促進招投標過程中公平對待民營經濟組織

《招標投標法》第十八條規定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人。筆者在部分招標采購網站中檢索發現，實踐中，仍有一些招標人在招標文件中規定無合理理由的企業規模、企業所處地區等準入門檻，在交易項目特點和實際需要以外設立資質和業績條件，甚至有不少招標文件直接規定國有企業優先。

《民營經濟促進法》第十四條規定，除法律另有規定外，招標投標、政府采購等公共資源交易不得有限制或者排斥民營經濟組織的行為。目前，針對政府采購，《政府采購法實施條例》《政府采購促進中小企業發展管理辦法》等法律法規已經明確規定，不得在供應商的所有制形式、股權結構等方面采取歧視性措施或差別待遇。下一步，建議對非政府采購模式下的招投標活動實行所有制歧視的情形進行摸排，逐步禁止一切招投標過程中的所有制歧視行為。

二、民營經濟組織公平獲取金融資源

公平的準入和競爭政策能夠使民營經濟組織公平參與市場交易和取得商業機會。同時，民營經濟組織要真正具備參與市場交易的能力，也離不開公平地取得維系企業發展的各類資源?！睹駹I經濟促進法》第十二條、第十三條明確，民營經濟組織可以平等使用資金、技術、土地等各類生產要素和公共服務資源，在資金政策和土地供應等方面應平等對待民營經濟組織。在當前階段，民營經濟組織能否公平地取得金融資源最受關注，《民營經濟促進法》共有七個條款規定了國家保障民營經濟組織公平獲得金融資源的措施。

民營企業融資難、融資貴是我國民營經濟發展過程中的一大難題。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確指出，要“完善民營企業融資支持政策制度，破解融資難、融資貴問題”。首先，金融機構對民營經濟組織存在經營風險較大、業務及還款來源不穩定的固有印象，民營中小企業的貸款不良率也高于其他企業。因此，為了彌補風險損失，金融機構可能要求民營經濟組織支付更高的利率、提供更多的擔保措施。其次，相比于大中型國有企業，單個中小民營經濟組織的貸款金額較低，金融機構需要同時維護與多個借款人的關系才能拿到與貸款給大中型國有企業相當的利息報酬，其固定成本較高，難以形成規模效應。再次，金融機構內部控制制度對其工作人員形成了制度化限制，將貸款不良率作為考核指標會進一步強化工作人員的風險厭惡心理，從而更傾向于放貸給風險較低的大中型國有企業。

在實踐中，部分地區和部分銀行已經將向中小企業、民營企業提供的借款筆數、借款金額作為銀行及其工作人員的考核指標之一。筆者認為，這是有意義的制度探索，可以暫時解決一些民營經濟組織的融資難題。而最根本的解決途徑是消除對民營企業存在風險的刻板印象，通過數據互聯互通打通企業和金融機構之間的信息差，讓金融機構能夠以非歧視的方式衡量企業的違約風險，真正做到平等對待民營經濟組織和國有企業。

三、民營經濟組織應獲得法律的平等保護

（一）進一步強化針對民營經濟組織的賬款政策

大中型企業針對中小型民營經濟組織實行的賬款政策是近年來比較熱門的話題。部分大中型企業借助自身的市場優勢地位，對中小民營供應商采取超長的回款期限，大規模采用期限較長的商業承兌匯票、應收賬款電子憑證拖延實際付款周期，中小民營供應商如希望提前獲取現金支付，還需要貼息補償。這種做法提高了中小民營供應商的財務成本，對中小民營供應商的資金流動性和正常運營產生了不利影響。還有的大中型企業廣泛采用“背靠背”條款，以收到第三方向其支付的款項作為向中小民營供應商付款的前提，實質上將自身的客戶回款風險轉嫁給供應商承擔。2020年9月起生效的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱《條例》）第六條對付款期限、方式、條件等作了規定，但并未設定剛性標準。

近兩年來，國家層面出臺多項舉措，保障中小企業獲得回款。最高人民法院通過批復的形式明確大型企業對中小企業設置的“背靠背”條款無效，從而降低了中小民營企業獲得回款的風險。國務院于2025年3月發布全面修訂后的《條例》，強化了向中小企業支付款項的制度剛性。比如，增加規定大型企業對中小企業的賬期原則上不能超過60天，合同另有約定的，應當符合行業規范、交易習慣，不能約定“背靠背”條款；將應收賬款電子憑證納入非現金支付方式范疇，并明確不得強制中小企業接受非現金支付方式，不得利用非現金支付方式變相延長付款期限。

《民營經濟促進法》第六十八條規定，大型企業向中小民營經濟組織采購貨物、工程、服務等，應當合理約定付款期限并及時支付賬款，不得以收到第三方付款作為向中小民營經濟組織支付賬款的條件。在《條例》修訂、《民營經濟促進法》實施以來，多個大型企業公開發布公告，承諾將對供應商的支付賬期壓縮至60日以內，表明《民營經濟促進法》在解決中小企業賬款拖欠問題上發揮了作用。下一步，建議繼續對大型企業賬期問題進行摸排，對于大型企業采用非現金支付方式的，以供應商可實際收到全部現金的時間點作為回款周期進行管理。發揮《民營經濟促進法》和《條例》的剛性約束作用，促使違規企業進行有效整改。

（二）制定和實施對民營經濟組織平等的刑事政策

2024年3月1日起施行的《刑法修正案（十二）》將原來只適用于國有企業的非法經營同類營業罪，為親友非法牟利罪，徇私舞弊低價折股、出售公司、企業資產罪等罪名同時適用于民營企業管理人員；增加了民營企業內部人員故意背信損害企業利益的相關罪名，反映出國家高度重視民營企業內部腐敗案件，落實對國企民企平等對待的要求。

實際上，在《刑法修正案（十二）》中，相關罪名在民營企業和國有企業之間仍然存在差異。比如，非法經營同類營業罪在入罪標準上對民營企業額外要求“致使公司、企業利益遭受重大損失”。除了《刑法修正案（十二）》已經予以處理的罪名外，簽訂、履行合同失職被騙罪，國有公司、企業、事業單位人員失職罪，國有公司、企業、事業單位人員濫用職權罪等罪名仍僅限于國有主體，不適用于民營經濟組織。

在《刑法》層面對民營企業實行平等保護是非常有必要的，但也應當注意民營企業自身的特殊情況。實踐中，民營企業家常常缺乏區分企業財產和自身財產的意識，如果濫用針對民營企業的《刑法》條款追責，民營企業家反而成為首當其沖的被追責人。比如非法經營同類營業罪，有不少中小民營企業家會考慮設立多個公司“戶頭”經營實質同類的業務，目的是獲取更多稅收優惠或者方便企業內部管理，他們很容易認為這些“戶頭”都歸屬于自己。在實務中，《刑法》中的職務侵占罪等罪名已經成為威脅民營企業家的“達摩克利斯之劍”，并且時而淪為干預經濟糾紛的工具。筆者認為，一方面，應對相關罪名的適用情形予以明確，并通過普法教育等方式，加強民營企業家的合規遵從；另一方面，執法機關在適用《刑法》新增的罪名對民營企業家追責時，應堅決防止把經濟糾紛當作犯罪處理，做到慎之又慎。

（三）治理“遠洋捕撈”現象，依法依規辦理刑事案件

民營企業家涉刑、被羈押會導致民營經濟組織陷入無人管理的狀態，嚴重打擊民營經濟組織的正常業務。“遠洋捕撈”是近些年嚴重侵害民營企業家和民營經濟組織權利的現象，成為違規異地執法、趨利性執法的代名詞，主要指違法違規異地抓捕民營企業家，查封、扣押、凍結外地企業和個人財產的行為。比如，浙江省湖州市就發現外地公安人員在湖州境內濫用職權、抓捕民營企業家。今年以來，公安部向各地下發《公安機關跨省涉企犯罪案件管轄規定》，最高人民法院也發布《關于堅持嚴格公正司法規范涉企案件審判執行工作的通知》，對“遠洋捕撈”現象進行治理。

《民營經濟促進法》第六十四條規定，要規范異地執法行為，建立健全異地執法協助制度。建議繼續加強異地辦案管理，對于社會影響較大、涉案金額較大、牽涉因素較多的案件，由上級機關根據法律規定實行指定管轄。斬斷利益鏈條，切斷地方財政和辦案機關與所辦案件之間的利益關系，破解逐利執法問題。對于涉互聯網、被害人分布區域較廣、作案地點難以認定的案件，要采取統一標準；確需異地執法的，應強化案件屬地相關部門的職權，切實保護民營企業家的人身權利。

四、糾正所有制歧視是落實《民營經濟促進法》的根本路徑

所有制歧視是指相關政府機關和市場主體在觀念和印象上形成的對民營經濟的不信任，這種不信任是在長期的政治和生活實踐中產生的。前述市場準入、公平競爭、招投標以及企業融資過程中的不平等現象或多或少是由所有制歧視引發的。比如，民營企業和國有企業在市場準入方面存在少量差異，主要原因是政府擔心民營經濟組織存在更高的違法風險，因此需要將國家核心命脈行業掌握在國有企業手中。但是這種市場準入的差異必須經過嚴格審核，避免不當擴大。再比如，金融機構對民營企業融資的不平等對待往往來自金融機構及其工作人員存在的民營企業風險承受能力較低、國有企業有國家信用兜底的固有印象，從而要求更高的利率風險補償、抵押擔保以及更繁瑣的審批程序。

糾正所有制歧視需要從國有企業改革和民營經濟發展兩個角度著力。一是國有企業改革，促進國有企業的市場化運營和管理，加速出清問題國有企業。對于國有企業的債務問題，依照《企業破產法》等相關法律規定處理，既能避免國有企業風險傳導擴散，又能打破國有企業神話。對于國有企業的違法違規行為，要和民營企業一視同仁、同等查處。二是從促進民營經濟發展的角度，除了本文論述的措施以外，更重要的是建立政府和民營經濟之間“親”“清”的和諧關系，強化支持和服務理念。改變政府和金融機構從業人員的觀念，通過剛性制度和軟性宣導，保護民營經濟組織健康發展，優化營商環境。

結語

為了進一步落實《民營經濟促進法》，在制度和機制層面還需要繼續健全配套法律制度和促進相關制度的進一步落實，探索糾正所有制歧視的有效途徑。因此，需要做好相關制度的“立”“改”“廢”“釋”工作，加強對一線政策制定者、審批及執法人員、民營企業家的教育普及，讓《民營經濟促進法》全面落地。

宋瑞秋

北京市金杜律師事務所上海分所合伙人，上海交通大學安泰經濟與管理學院EMBA兼職講師

業務方向：跨境并購、私募股權投資/風險投資、公司治理