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規(guī)劃許可行政糾紛中相鄰權(quán)人的合法權(quán)益

2025年第05期    作者:張文慧 羅燦    閱讀 522 次

規(guī)劃許可糾紛是城市規(guī)劃領(lǐng)域常見的法律糾紛類型之一，由于規(guī)劃許可法律關(guān)系中牽涉到行政機關(guān)、建設(shè)單位和相鄰權(quán)人等多重主體，其救濟途徑包括民事訴訟和行政訴訟兩種方式，融合了民事權(quán)利保護和行政行為合法性兩種司法邏輯。盡管兩種方式各有利弊，但在建設(shè)工程初期，利害關(guān)系人可通過啟動行政訴訟的方式，請求法院撤銷建設(shè)工程所依附的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，從而在早期阻止違法建設(shè)，較大程度地保護自身權(quán)益。因此，規(guī)劃許可行政糾紛逐漸成為行政訴訟中的重要案件類型。

一、規(guī)劃許可行政糾紛中的相鄰權(quán)人

行政規(guī)劃是行政主體為實現(xiàn)特定行政目標(biāo)而對未來一定時期內(nèi)擬采取的方法、步驟和措施依法作出的具有約束力的設(shè)計與規(guī)劃。行政規(guī)劃的種類繁多，效力各異。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門通常會先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，對于重要地塊還會編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。地塊經(jīng)過劃撥或出讓后，進行建設(shè)工程施工，其間涉及建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證及建設(shè)工程施工許可證等。

原《物權(quán)法》第七章明確規(guī)定了相鄰關(guān)系，列舉了用水、排水、通行、通風(fēng)、采光和日照等傳統(tǒng)相鄰權(quán)類型。然而，傳統(tǒng)相鄰權(quán)已無法滿足現(xiàn)代社會的需求。房屋的概念早已不局限于居住場所，其上承載著越來越多包括但不限于教育資源、文化資源等居住需求。這樣的居住需求亦不僅限于房屋本身，更多時候還延展到了周邊環(huán)境。房地產(chǎn)開發(fā)商的營銷戰(zhàn)略也日益?zhèn)戎赜谛麄髦苓呍O(shè)施或待建設(shè)施，一旦待建設(shè)施未建或未按照相關(guān)規(guī)劃建設(shè)，必然會引發(fā)相關(guān)規(guī)劃許可訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》《行政許可法》及相關(guān)司法解釋，被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)的屬于與行政行為有利害關(guān)系，相鄰權(quán)人即成立適格原告。所謂的利害關(guān)系主要包含合法權(quán)益和因果關(guān)系兩個因素，那么，規(guī)劃許可行政糾紛中相鄰權(quán)人的合法權(quán)益具體為何？與原《物權(quán)法》中的傳統(tǒng)相鄰權(quán)有何差別？

二、相鄰權(quán)益包括房屋財產(chǎn)價值和居住權(quán)益

相鄰權(quán)人發(fā)起的規(guī)劃許可行政糾紛的審查重點在于被訴行政行為許可建設(shè)的建筑項目是否符合規(guī)劃許可的相關(guān)指標(biāo)、是否侵犯了相鄰權(quán)人的相鄰權(quán)益。所謂相鄰權(quán)益，即規(guī)劃許可行政糾紛在《行政訴訟法》中合法權(quán)益的具體化，亦在司法實踐中被廣泛運用。相較于物權(quán)法上的相鄰權(quán)，相鄰權(quán)益較為寬泛。除傳統(tǒng)的通風(fēng)、采光、日照等傳統(tǒng)類型化相鄰權(quán)外，相鄰權(quán)益還包含基于建筑項目所附的行政許可行為而產(chǎn)生的其他合法權(quán)益，具體包括相鄰權(quán)人對房屋享有的財產(chǎn)價值和居住權(quán)益兩個方面。

所謂房屋財產(chǎn)價值，具體體現(xiàn)為房屋的流轉(zhuǎn)價值和使用價值。第一，建設(shè)項目的違規(guī)建造對相鄰權(quán)人持有房屋財產(chǎn)價值的負(fù)面影響體現(xiàn)在房屋買入和賣出兩個環(huán)節(jié)的增值價值的減損上。從買入端來看，建設(shè)項目的規(guī)劃和建設(shè)無論是對于賣方擬定房屋出售價格還是買方評估房屋使用價值都產(chǎn)生重要影響，最終體現(xiàn)在房屋成交價格上；從賣出端來看，若建設(shè)項目未按照相關(guān)規(guī)劃建設(shè)，無疑可能成為原告所在小區(qū)房屋未來出售過程中的負(fù)面評價因素，最終表現(xiàn)為出售端的售價較低。這種買入端與賣出端的財產(chǎn)增值空間的縮減即是對相鄰權(quán)人持有房屋流轉(zhuǎn)價值的極大損害。第二，建設(shè)項目的違規(guī)建造對相鄰權(quán)人持有房屋使用價值的損害一方面體現(xiàn)為相鄰權(quán)人對周邊設(shè)施的預(yù)期利用無法實現(xiàn)，另一方面也會增加相鄰權(quán)人開展相關(guān)活動的經(jīng)濟成本。這種預(yù)期落空和因居住需求而必然產(chǎn)生的消費之間所產(chǎn)生的額外經(jīng)濟支出即是對相鄰權(quán)人持有房屋使用價值的極大損害。

所謂居住權(quán)益，主要包括居住環(huán)境和居住品質(zhì)兩個方面。建設(shè)項目的違規(guī)建設(shè)可能會降低居民的居住品質(zhì)。同時，相關(guān)違規(guī)建筑可能會對相鄰權(quán)人的居住環(huán)境帶來一定的負(fù)面影響，包括但不限于衛(wèi)生、噪音，甚至觀感影響。這些負(fù)面因素大大損害了相鄰權(quán)人對持有房屋的居住權(quán)益。

三、基于法定利害關(guān)系人身份的程序權(quán)益

行政行為合法的標(biāo)準(zhǔn)包括證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確以及符合法定程序三個方面。行政行為違反法定程序是判決撤銷的法定事由。具體而言，在規(guī)劃行政許可實施過程中，相鄰權(quán)人作為利害關(guān)系人享有一定的程序權(quán)益以維護自己的相鄰權(quán)益。

首先主要體現(xiàn)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，具體包括：（1）查詢權(quán)。相鄰權(quán)人有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。（2）修改控制性詳細(xì)規(guī)劃時的表達意見權(quán)。修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案。（3）修改修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)工程設(shè)計方案總平面圖的參與聽證權(quán)。經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見。（4）依法獲得補償權(quán)。因修改修建性詳細(xì)規(guī)劃或建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。

同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于行政許可的范疇，因此還需符合《行政許可法》中關(guān)于利害關(guān)系人程序權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，具體包括：（1）知情權(quán)。行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。（2）行政許可審查期間的陳述、申辯和表達意見權(quán)。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。（3）作出行政許可決定前的要求聽證權(quán)。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。（4）違法準(zhǔn)予行政許可情況下的請求撤銷權(quán)。

《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為相鄰權(quán)人在規(guī)劃許可的審查、修改、運行階段設(shè)置了程序權(quán)益，確保其在前端、中端和后端均能維護自身權(quán)益。

結(jié)語

綜上，相鄰權(quán)人基于由房屋財產(chǎn)價值和居住權(quán)益共同構(gòu)成的相鄰權(quán)益，以及基于法定利害關(guān)系人身份所享有的程序權(quán)益，逐漸在規(guī)劃許可行政糾紛中占據(jù)原告位置，推動行政規(guī)劃的司法審查。城市讓生活更美好，愿這份美好能夠通過完善的法律框架和廣泛的社會參與得以實現(xiàn)。

張文慧

上海元笙行律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)行政法專業(yè)委員會委員，上海市浦東新區(qū)公諧調(diào)解中心調(diào)解員

業(yè)務(wù)方向：行政爭議解決、勞動爭議解決、遺產(chǎn)管理事務(wù)

羅燦

北京金誠同達（上海）律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：房地產(chǎn)與建設(shè)工程、商事爭議解決、破產(chǎn)清算