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共享單車不能任性 各方依規才能騎行更遠

2017年第07期    作者:社會公共服務業務研究委員會    閱讀 10,127 次

共享單車如雨后春筍

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閔行區政府為解決市民出行難的問題，通過購買服務的方式于2009年率先推出有樁公共自行車服務項目。2015年“摩拜”、“ofo”等企業推行無樁停放、隨借隨還、全市互通的共享單車。

根據上海市自行車行業協會掌握的數據，截至2017年5月，本市范圍內投放的共享單車約70萬輛，注冊用戶約900萬人。

然而，隨著運營企業車輛投放數量的激增，共享單車使用和停放的問題凸顯出來，一時間共享單車成為熱議的公共話題，其中不乏值得關注的法律問題。

市律協社會公共服務業務研究委員會關注到這一社會熱點問題，并組織委員進行專題研究，舉辦“共享單車相關法律問題”研討會，赴上海市自行車行業協會進行共享單車專題調研，并就《上海市規范發展共享自行車指導意見（試行）》向上海市交通委提供書面意見與建議。

舉辦“共享單車

相關法律問題”專題研討會

2017年4月21日上午，社會公共服務業務研究委員會在市律協主辦了共享單車相關法律問題研討會，特邀市質量技術監督局政策法規處朱梓明處長、上海市自行車協會薛量、共享單車運營商“摩拜”和“ofo”代表和部分媒體代表出席研討會，與會律師共計五十余位。

朱梓明處長指出，在“互聯網+”的時代，各類智能手機的普及給共享單車提供了迅速發展的基礎。共享自行車是互聯網時代的新鮮事物，符合綠色出行、低碳出行的環保理念，對解決“最后一公里”問題和大城市出行具有積極意義。

朱處長認為，共享單車問題是一個“發展中的問題”。共享單車在特定裝置涉及（例如GPS，鎖具等部件）的要求應當更高，需要團體行業標準對其進行特殊的規制。應充分利用團體標準、行業自律、信用管理、明晰法律責任等措施進行引導和管理，增多服務供給，提高服務質量，提升管理水平，持續改進，造福市民，讓共享單車行業健康、有序發展。

上海市自行車協會薛量介紹了《共享自行車團體標準(征求意見稿)》。團體標準首要關注的是“安全”，最明顯體現在對車輛的強制報廢制度中，采用“一刀切”的嚴格標準。同時，上海市自行車行業協會也鼓勵各家運營商和生產商積極研發新技術，運用“電子圍欄”等科技手段改善單車亂停放的問題。未來，行業協會還將在現有投保規定的基礎上，與保險公司進一步溝通協商確立適用共享單車的統一保險信息平臺。

會議氣氛熱烈，在隨后的交流環節，律師們競相發言，就共享單車企業的準入門檻、事故發生時的侵權責任承擔、押金如何監管等法律問題展開研討。

北京安博（上海）律師事務所張暕逸律師認為普通企業準入門檻要求太低，共享單車運營商收取押金，為公眾提供準公共服務，其服務質量和運營能力關乎廣大公眾的利益和整個城市的形象。鑒于這些原因，應當適當提高共享單車運營商的準入門檻。

上海國根律師事務所解則坤律師從侵權責任切入，結合律師實務案例，給大家分析了運營商需要注意的安全保障義務。解律師認為，共享單車投入之前，企業對車輛的質量必須嚴格把關。投入之后，應當及時對車輛的自然損耗和人為損害進行實時監控和及時響應，維修和召回制度必須健全。在新用戶注冊時，需將安全須知和用戶協議進行特別的提示，或者在用戶掃碼開鎖時顯示安全提示，用戶確認后才能開鎖。

上海翰鴻律師事務所合伙人王徐苗律師認為，共享單車的押金與傳統的押金概念有區別，可能涉及金融方面的資金池和錯配的問題，應當不僅單從法律方面考量，更應該從金融監管方面進行考量。上海恒建律師事務所張雯律師則認為，鑒于共享單車押金的特殊性，宜采用類似預付款消費企業繳納保證金的模式，這樣可以在企業經營不善退場的情況下，最大限度地保護消費者的利益。

最后，委員會主任馬永健律師提出，共享單車運營企業提供公共服務、占用公共資源，應該服“公家”管；凡是涉及百姓民生、關系公序良俗的事項，政府有管理職責。呼吁主管部門以《共享自行車服務規范(征求意見稿)》行業標準為基礎，出臺本市共享單車管理規范，推廣誠信記錄評價規則，規范市民使用行為。

就共享單車相關問題赴市自行車行業協會進行專項調研

5月16日，社會公共服務業務研究委員會赴上海市自行車行業協會調研，會同“享騎”、“西游電單”兩家電助力單車運營企業代表，探討公共自行車行業發展中存在的法律問題。

委員會主任馬永健、副主任張磊以及委員呂璇璇、項晨、王徐苗等律師參與了調研，上海市自行車行業協會秘書長郭建榮、協會總工程師徐道行、上海享騎電動車運營總監錢赟和西游電單CEO卞勇出席了此次調研。

此次調研圍繞共享電動自行車的發展問題、共享自行車用戶押金監管問題、制定統一用戶協議規范的問題、自行車行業協會的引導作用如何加強、運營企業政策需求與運營困惑、改善電子圍欄設施以及公共自行車停放基礎設施的問題等六個議題進行。

北京觀韜中茂（上海）律師事務所張磊律師認為公共自行車包含“準公共服務”性質，在考慮監管成本的前提下，政府應該考慮有效監管模式：第一，無論是國家標準還是行業標準，保障使用安全性是首要的；第二，建議采用以行業引導為主的監管模式，通過定期公布行業標準、企業標準等方式，實現企業與消費者之間的信息對稱，合理保障消費者的知情權、選擇權、公平交易權；第三，建議比較現有的押金的使用規則 ，平衡監管成效與效率 ，制定可行的資金監管制度，讓企業合規經營。

上海大邦律師事務所呂璇璇律師提議建立“黑名單”約束用戶騎行、停放行為。公共自行車在為城市居民提供便利的同時，短時間內違規騎行、停放的現象凸顯，北京、上海、廣州、深圳等地都有類似報道，各地政府或部門也相繼出臺規范性文件予以規范，南京自5月15日開始交警與摩拜、小藍、OFO等8家共享單車企業建立信息共享“黑名單”機制。 《上海市規范發展共享自行車指導意見（試行）》提出公共自行車用戶應自覺接受企業的信用約束，同時，要求企業應當建立并落實用戶信用約束機制，制定安全騎行規范、停放守則、文明用車獎懲辦法。公共自行車用戶是非機動車駕駛人，在違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定時，如果按照簡易程序接受行政處罰，該項處罰案件信息依據本市規章并不屬于主動公開范圍。依據《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》之規定，非公開信息的查詢需要信息主體本人或者經信息主體授權。如果希望借用制定、公布、使用公共自行車用戶“黑名單”實施對用戶的管理，首先應當規范“黑名單”產生和發布行為，而后談論設立公共自行車用戶“黑名單”才具有可行性。

自行車行業協會郭建榮秘書長介紹了共享電動自行車，他認為更準確的叫法應為電助力自行車。區別于傳統意義上的電動自行車，共享電動自行車產業有更嚴格的團體標準規范其產品質量以及服務。伴隨著共享經濟的興起，共享電動自行車逐漸成為市民出行的又一選擇。在有需求且有監管的前提下，政府可以適度對其進行“限制性發展”。

馬永健律師提到，“共享單車”作為一個新興產業，特別是共享電動自行車在發展過程中遇到了一些瓶頸，這些問題涉及社會安全、社會公共服務、共享經濟管理等多個方面。委員會將繼續深入研究共享單車相關法律問題，為共享單車健康、有序地發展提供律師的專業法律意見。

就“指導意見”向上海市

交通委提供書面意見與建議

委員會組織委員研討《上海市規范發展共享自行車指導意見（試行）》，聚焦“信用約束”、“數據采集與共享”兩項問題，向市交通委員會提供書面意見和建議。

一、厘清“信用約束”的法律關系，建議調整各方責任

根據《上海市規范發展共享自行車指導意見（試行）》有“企業應建立并落實用戶信用約束機制，制定安全騎行規范、停放守則、文明用車獎懲辦法”等內容。“信用約束”被視為“用戶”的單方面義務，其制定主體為共享自行車運營企業。委員會認為由企業對消費者制定“信用約束”的措施涉嫌侵犯消費者公平交易權。

其一，從法律關系分析，共享自行車運營企業與用戶之間是消費關系，也是合同關系，雙方的法律地位平等。運營企業與用戶之間締結的租用協議，規范雙方的權利義務，任何一方違約均可能存在“失信”的行為。法律沒有授予運營企業單方面評價用戶履行行為的權利，如果說運營企業將用戶使用車輛的信息編輯整理，也是企業內部風險控制的一種方式。但是，法律沒有授權運營企業將用戶的該等信息公開的權力，也沒有賦予企業有權根據行業內其他企業對同一用戶的履約行為的評價剝奪該用戶使用面向公眾的同類服務產品的權力。

其二，從“信用約束”的由來分析。“信用約束”是將可以反映主體既往的守法、履約的狀態的信息，通過依法公開、使用后，客觀上可能形成減損主體（存在違法、違約行為的主體）的交易機會、資源取得資格等方式，以此督促主體守法履約的過程。如果簡單地提倡運營企業憑借用戶使用情況而有權加以“信用約束”，不加任何的限制與規范，可能出現限制消費者公平交易的侵權行為。

其三，從規范行業發展的角度出發，目前出現的違章騎行、停放未必僅是用戶之過：共享自行車在短時間內大量集中投放，但配套的公共交通設施并不支持市中心的騎行與停放。但這些都源于運用企業在啟動商業模式之處未盡到合理告知義務所致，用戶的不當行為只是將運營企業的粗放經營、公共交通設施中慢行交通體系設施相對匱乏的問題顯現出來而已。至于用戶的行為，自有用戶與運營企業的租賃合同關系予以調整，也將服從于道路交通安全法律法規。

故此，委員會建議刪除或者調整“企業應建立并落實用戶信用約束機制，制定安全騎行規范、停放守則、文明用車獎懲辦法”的表述，明確“用戶使用共享自行車應當依法守約”即可。

二、建議合理限制“數據采集與共享”行為，以法律規定為準

根據《上海市規范發展共享自行車指導意見（試行）》規定企業信息平臺的數據采集與使用應遵守國家網絡和信息安全有關規定，所采集的用戶個人信息和生成的業務數據，應當在中國內地存儲和使用，保存期限不少于5年。企業應當向交通行政、公安機關交通管理部門及時提供完整的共享信息。還規定公共信用平臺應建立針對共享自行車行業的信用信息采集和使用標準，指導企業完善信用約束機制，加強企業與公共信用平臺間信用信息的共享應用，將用戶嚴重失信行為依法納入公共信用信息服務平臺等內容。委員會認為“數據采集與共享”有關內容存在一定矛盾與沖突。

其一，用戶相關的信息數據受法律保護，應依法采集使用。用戶對于其個人信息享有法定權利，運營企業為其經營采集的用戶信息應當遵守法律法規。

其二，運營企業的信息數據如涉及商業秘密亦受法律保護。運營企業在運營管理過程產生的信息數據可能包含用戶的信息數據，應依法保護；也可能是企業的運營情況數據，同樣應當依法保護尊重，如直接規定將運營數據實現企業間的共享，這可能涉嫌行業壟斷或者經營者集中。

其三，從市公共信用平臺職責分析，市公共信用平臺是本市公共信用信息歸集和查詢的統一平臺，由市信用中心負責建設、運行和維護。政府規章規定市公共信用平臺的屬性落腳點為“公共信用信息”的歸集與使用，所謂“公共信用信息”系指由政府部門或者法律授權的機構在履行職務過程中收集與產生的信息。同時，市公共信用平臺采用目錄歸集方式，嚴格控制信息數據的歸入范圍與內容。目前，也僅有“拖欠水、電、燃氣等公用事業費，經催告后超過6個月仍未繳納的信息”這一非政府信息通過政府規章形式納入其中。

故此，委員會認為不可籠統地將共享自行車的運營數據與用戶數據中不加區分地稱之為“共享信息”，更不可不加限制地將這些數據由政府部門隨意使用，這些行為都須由法律法規的明確授權與規定。

共享單車是社會熱點問題，并且在今后相當長的時間內會持續“高燒”。共享單車作為新生事物帶來很多問題需要我們研究和思考，大家能形成共識的是，共享單車不能任性，各方依規才能騎行更遠。社會公共服務業務研究委員會將進一步關注共享單車相關法律問題，與市質監局、市交通委、市政府法制辦等政府部門溝通，深入調研，為共享單車行業發展、公共服務與產品制度建言獻策。

 

社會公共服務業務研究委員會簡介：著眼于各類公共產品與服務的相關業務領域的法律研究，包括與政府、國際組織與社會組織相關的社會公共服務、社會保障、社區矯正等。委員會現有委員和干事45人，下設政府服務、不動產征收、社區矯正、社區物業、供用電、宗教等專題組。