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“黃浦江上游水域漂浮死豬事件” 相關法律問題探討

2013年第05期    作者:李 晨 吳榮良 李 鑌 崔 嵬 皮崗升    閱讀 11,434 次

本期主持：  李　晨　上海市律師協會環境資源業務研究委員會主任 北京市大成律師事務所上海分所高級合伙人

嘉        賓：  吳榮良　上海市律師協會環境資源業務研究委員會副主任 上海市金茂律師事務所合伙人

　　　　　李　鑌　上海市律師協會環境資源業務研究委員會副主任 上海市理誠律師事務所合伙人

　　　　　崔　嵬　上海大盈律師事務所合伙人

　　　　　皮崗升　上海君瀾律師事務所合伙人

文字整理：  孫江聯

        李  晨：各位嘉賓下午好。近日，黃浦江水域陸續出現大量死豬，目前已有一名向水體拋棄死豬的養殖戶受到立案調查。該事件的嚴重性已經引起了社會各界的高度關注，輿論媒體也對這一事件進行了大量報道和熱烈討論。今天，我們的“法律咖吧”將圍繞本次事件的成因、拋棄死豬行為的法律責任、環境信息的公開、本次事件的應對措施等問題展開討論。

       一、“死豬事件”的成因

       李  晨：對于本次“死豬事件”的現狀，相信大家都有所了解。這一事件之所以引起社會各界的高度關注，不僅與死豬數量之多有關，更與事件發生突然、對水環境影響范圍廣、時間長、事件成因未得到及時公開有著密切關系。大家普遍關心的是，為什么生豬養殖戶或者其他參與生豬養殖、銷售、運輸等活動的主體會采取污染水環境的手段來處理死豬？這么做的動因是什么？各位可以結合法律法規的規定，探討一下“死豬事件”的成因。

        吳榮良：首先應當明確的是，向水體拋棄死豬的行為明顯違法，但為什么有人仍然愿意選擇這一違法行為？我認為存在這樣的可能性：一方面，傾倒行為的成本最低，而政府集中收集死豬后通過焚燒或掩埋等無害化手段進行處理的成本較高，相關行為主體進行成本收益的權衡后不得不選擇向水體直接傾倒死豬；另一方面，現行法律法規未能有效建立正規、系統的動物尸體無害化處理機制，政府部門在實施或者監督這一處理機制的運行時缺乏法律法規的明確授權或者程序性規范，即便政府部門希望有效監管死豬事件，也可能存在法律上的障礙。在這樣的背景下，“死豬事件”就很難避免。

　　李  鑌：黃浦江上游漂浮死豬的現象并非今年所獨有，只是今年漂浮的死豬特別多。死豬無害化處理機制的不健全、不合理以及政府部門難以監督此類機制的執行情況確實是“死豬事件”的重要成因。但從現行法律法規的禁止性規定來看，此類行為屬于《水污染防治法》等法律法規所禁止的污染水體的行為，但該法并未對傾倒死豬污染水體的違法行為設定嚴苛的法律責任，大大降低了拋棄死豬行為的違法成本。從“疏堵結合”的角度來看，法律法規既不能嚴格“堵”住拋棄死豬的行為，也未有效建立死豬處理的“疏導”機制，因而我們就不難理解相關主體拋棄死豬的動因。

       二、向水體拋棄死豬的法律責任

　　李  晨：大家普遍認為，向水體拋棄死豬的行為為法律法規所禁止。如何依據法律法規的規定追究行為人的法律責任是杜絕此類事件再次發生，保護公眾環境利益的基礎。請各位就拋棄死豬的行為人應當承擔哪些法律責任談談自己的看法。

　　崔  嵬：根據《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等法律法規的規定，向水體傾倒死豬屬于法律所禁止的污染水體的行為，行為人應當受到罰款、責令消除污染等行政處罰；如果死豬攜帶傳染病病原體的，行為人可能承擔刑事責任。因此，政府部門、司法機構追究拋棄死豬行為人的相關法律責任完全有法可依。雖然在實踐中，準確查找、確定傾倒死豬的行為人存在一定難度，難以落實污染水體的法律責任主體，但相關部門仍應根據各自的法定職責，嚴格追究行為人的法律責任。

　　李  晨：我認為，向水體拋棄死豬的行為人主要承擔三方面的法律責任：行政責任、民事責任、刑事責任。

　　首先是行政責任。行政責任是環境法律法規中最為常見的法律責任形式。由于拋棄死豬的行為不僅污染了水體，更污染了上海市的水源地，因此該行為屬于《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等多部法律法規所禁止的違法行為。環保部門依法有職權，也有義務監管這一行為，相關行為人應當承擔法律法規所規定的行政法律責任。而污染水體的行政責任的承擔方式也是多種多樣的，包括停止違法行為、限期改正、罰款等處罰措施，這些措施既有對已經發生的污染行為的懲罰，也有對將來可能發生的污染行為的禁止和預防。因此我認為，行政責任在形式上的靈活多樣有助于預防和治理水體污染的發生。而對污染行為人來說，行政責任的廣泛存在有助于督促相關主體采取更謹慎的行為，注意避免污染行為的發生。當然，政府部門的嚴格執法是落實行政責任的重要保障。

　　其次是民事責任。民事責任在環境污染事件中也極為常見，一般應根據《民法通則》、《環境保護法》、《侵權責任法》等法律法規加以認定。由于本次事件可能造成上海市水源地的嚴重污染，而這些死豬有可能攜帶傳染性致病菌，因此，水域周圍以及使用受污染水源的市民或者企事業單位都有可能遭受身體健康或者財產及其他經濟利益的損害，受害者就可以提起民事訴訟來追究污染行為人的民事責任。由于環境侵權訴訟采取舉證責任倒置的舉證責任分配方式，因此就“死豬事件”的受害人而言，只要能證明污染事實的存在、自已確實受到了損害即可。而對拋棄死豬的行為人來說，一般很難證明拋棄死豬的行為與受害人遭受水污染損害的后果不存在因果關系，因而污染行為人承擔民事責任的可能性很高。但就本次“死豬事件”來看，民事責任的追究還存在一定的障礙：一方面，社會公眾是否會遭受拋棄死豬行為的損害還很難確定，損害后果的產生與確定還需要較長的時間。另一個更現實的問題是，民事訴訟的啟動需要有明確的被告。但截至目前，我們還無法確認死豬的來源，更難以確定污染行為人的準確身份，即便存在損害后果，民事訴訟也難以啟動。因此，這些現實的障礙需要我們借本次“死豬事件”逐步加以消除。

　　最后是刑事責任。刑事責任是拋棄死豬的行為人可能承擔的最嚴重的法律責任。根據《刑法(修正案八)》第338條“環境污染罪”規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”因此，拋棄死豬行為如果符合三個要素即違反國家規定；傾倒含傳染病病原體的廢物；嚴重污染。只有這三條全部具備才構成這個罪。我認為，如果要定罪的話，現在還缺少“嚴重污染”這個要素。

　　另一方面，向水體拋棄死豬的行為有可能構成以危險方法危害公共安全罪。根據《刑法》分則第二章的規定，故意實施以放火、決水、爆炸以及投放危險物質以外的并與之相當的危險方法，足以危害公共安全的行為，即有可能構成本罪。需要注意的是，本罪不以危害后果為構成要件，行為人只要實施了危害公共安全的危險行為，就可能承擔相應的刑事責任。我認為，如果本次事件中的死豬攜帶了高致病性的病菌，足以危害到公眾的健康，即便未對公眾的身體健康造成實際損害的，拋棄死豬的行為也有可能構成以危險方法危害公共安全罪。

       三、“死豬事件”與環境信息公開

　　李  晨：從“死豬事件”的進展來看，社會公眾一直很關心死豬的原因，但環保、農業、衛生等政府部門尚未明確公布死豬的真正原因，也未明確死豬是否攜帶傳染性病原體等問題，一定程度上導致了公眾的猜測與恐慌。這就涉及到環境信息的公開問題，媒體對此問題也十分關注。大家可以就此問題發表自己的見解。

　　皮崗升：現行法律法規對環境信息，尤其是突發環境事件的信息公開已經做了規定。根據《突發事件應對法》、《環境信息公開辦法（試行）》、《上海市飲用水水源保護條例》、《國家突發環境事件應急預案》等法律法規和規范性文件的規定，政府部門有義務及時公開突發環境事件的相關信息。社會公眾也對政府部門應當承擔公開此類信息的義務達成了基本共識。尤其是對此類突發環境事件來說，由于我國以前在突發環境污染事件的信息公開上存在諸多不完善，尤其是在公開的及時性和完整性方面未能達到公眾的預期，導致公眾對環境信息公開的及時性和完整性極為敏感。因此，通過法律制度的完善來明確公開的程序、期限極為重要。

　　李  晨：談到這里，我想補充一下本次事件的定性問題。很多人在認識本次事件的性質時，主要從環境污染事件的角度加以理解，但大家可能忽視了事件的另一重性質，那就是突發事件。針對突發事件，我國已經制定了《突發事件應對法》，本次“死豬事件”符合該法對突發事件的定義。更準確地說，本次事件屬于對飲用水保護區造成影響，或者現在雖然沒造成大面積污染，但是可能造成水污染的突發環境事件。在此基礎上，本次事件的環境信息公開就可以依據《突發事件應對法》、《環境信息公開辦法（試行）》等法律法規執行。

　　吳榮良：但我們仍需看到的是，從現行法律法規的規定來看，政府部門公開突發環境事件相關信息的義務設置得過于簡略，對公開的內容、公開的程序、不公開的法律后果等并未做詳細規定，而且，最大的問題在于對突發事件信息公開的時效性并未做明確的強制性規定，這會導致政府部門無故拖延信息的公開，而且社會公眾缺乏有效的救濟手段。因此，建議立法機構、行政部門完善立法工作，健全突發環境事件的信息公開機制，保障公眾的環境信息知情權。

       四、“死豬事件”的應對措施

　　李  晨：如何積極應對本次“死豬事件”，盡快消除死豬對水體造成的污染也是各界討論的重點。我認為，有必要對水污染事件的特點加以認識。水污染事件具有流動性、跨地域的特點，因此在應對過程中就涉及兩個層面的協調：第一是不同部門間的協調，包括農業、環保、水務、衛生等政府部門；第二是不同地方政府間的協調。在跨部門層面的協調機制上，特別需要明確究竟由哪個部門負責牽頭，統一協調其他部門采取應對措施；而跨地域協調需要特別注重協調的效率和有效性，防止不同地方政府間的扯皮。

　　李  鑌：由于本次漂浮“死豬事件”涉及到嘉興、上海兩個行政區域，因此現行法律法規對政府間協作應對突發水污染事件的規定值得我們研究。根據《水污染防治法》、《突發事件應對法》、《上海市飲用水水源保護條例》、《突發環境事件信息報告辦法》等法律法規的規定，跨流域的水污染事件應當由所涉及的地方政府及部門相互通報事件的情況，并協商確定處理方案。這里面就包含幾個重點：首先是地方政府和各部門之間的信息通報。由于通報屬于政府內部的工作流程，并不對外公開，因此一般公眾很難對通報的內容、流程、時效等情況進行監督。其次，處理方案的確定需要通過政府及部門的協商。協商就意味著方案的出臺不受法定程序約束，方案的實質內容是否能夠代表當地群眾的環境利益和訴求也很難得到保障。因此，協商機制的有效性存在很大的疑問，未來立法必須加以細化。

　　崔  嵬：本次事件中，實際每個上海市民都是這個事件的受害者。為什么？因為受污染的是上海市的飲用水源，而我們每個人都在用水，這已經對我們造成了傷害，只是程度不同而已。就目前的事件進展來看，打撈死豬的工作和費用均由上海市承擔，無論是上海市還是上海市民，都已經因此次事件遭受損害。那么上海市是否可以向此次污染事件的源頭———嘉興市或者浙江省求償呢？由于此問題尚無明確的法律規定，兩地政府可以通過協商來分擔處理死豬的費用。目前上海的損失，至少包括政府打撈死豬所發生的費用。至于上海市政府是否可以通過起訴嘉興市政府來獲得死豬事件的賠償，目前尚無法律依據。這也是相關法律法規需要進一步完善的地方。

　　皮崗升：從更前沿的視角來看，我們要進一步發揮NGO應對突發環境事件的作用。環境公益組織在國外廣泛存在，他們能更積極更迅速地推動環境污染賠償。通過本次事件，我們可以進一步努力推動環境NGO的建立和發展。我們也欣喜地看到，現在公益組織可以不受主管部門的審批限制，直接向民政部門注冊。但我們仍需認識到，盡管現行法律法規已經初步建立了公益訴訟制度，但在實踐中缺乏可操作性，諸如訴訟當事人的確定等實務問題都可能成為公益訴訟的障礙，而通過地方政府間的協商以及環境補償機制來實現公眾利益的保護可能更為現實。因此，建議完善跨地域污染的糾紛解決和補償機制，明確所涉及地方政府的權利和義務，制定解決糾紛、向受害方賠償或補償的程序。●

　　（以上內容根據錄音整理，未經本人審閱）