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熱點問題“冷思考” 民生問題“小切口””

2014年上海律師市人大代表參會實錄

2014年第02期    作者:宋寧華    閱讀 8,570 次

上海“兩會”上的律師身影

       又到每年“兩會”時。作為代表人民參政議政的重要平臺，每年的“兩會”，律師代表委員總是會場中最引人關注的群體之一，見諸媒體頻率很高。

       2013年是人大、政協換屆后新一屆律師人大代表和政協委員履職的第一年。根據市律協相關統計資料顯示，2013年“兩會”召開期間，本市22位市級人大代表和政協委員共提出議案、書面意見、提案和社情民意等72件，內容涉及“空氣治污應法制化，建議制定大氣污染防治地方細則”、“進一步完善城保職工基本醫療保險”等，涉及面廣，專業性強，有可操作性，反映出律師人大代表和政協委員寬廣的視野、專業的精神和認真參政議政的態度。

       今年“兩會”上，在涉及到自貿試驗區、空氣質量、舊區改造等熱點話題中，都涌現了大量律師代表、委員的真知灼見，他們提出的觀點往往具有獨創性和專業性，在會場內外都引起較大的反響，不少內容刊登在媒體的頭版等重要版面、重頭稿件中。

       律師代表、委員在“兩會”上引人關注，并非因為他們身居高位，而是律師們提出的議案、提案往往總是踏著時代步點、直指問題本質，加上他們較高的專業素養，提交的議案、提案無論是事關大局，或是關系民生，都往往成為會場外熱議的話題。

●    文/

　　在剛剛結束的上海市十四屆人大二次會議上，律師代表積極履職，參政議政，不辱使命。據統計，代表們共向大會遞交了30余份議案，一份份意見建議，都凝聚著律師代表們背后做的扎實“功課”，他們傾力建言獻策，成為今年“兩會”上讓人印象深刻的場景。

 

自貿試驗區：熱點中的冷思考

　　在市十四屆人大二次會議開幕式上，上海市市長楊雄在《政府工作報告》中談到，2014年的主要任務是重點做好八方面的工作，“頭號”任務就是建設中國（上海）自由貿易試驗區，全面深化改革開放。備受關注的自貿試驗區盡管才“出生”3個多月，然而在今年下半年就將面臨著“交答卷”的迫切任務。如何突破瓶頸，實現制度創新，達成自貿試驗區可復制、可推廣的目標，成為代表們在“兩會”上熱議的話題。

　　盡管“自貿熱”持續升溫，律師代表們卻通過自己的專業素養以及深入的調查，提出了自己的“冷思考”。

　　市人大代表盛雷鳴認為，要建設好自貿試驗區，“功夫”遠在28平方公里以外。在自貿試驗區的制度創新中，“審批制”轉變為“備案制”是一項重要內容，也是巨大的進步。但當準入門檻降低時，如何管控伴生的市場風險和信用風險？

        盛雷鳴代表認為，在制度創新的過程中，如果沒有配套的措施來保障基本的市場秩序和信用機制，很容易從“一抓就死”走到“一放就亂”。尤其是在信用系統尚未健全的當下，從惡意拖欠債務、商業欺詐，到制假售假、偷稅逃稅、生產有毒有害食品、豆腐渣工程等屢見不鮮，成為影響和制約市場經濟發展的突出因素。

        盛雷鳴代表研究后發現，企業設立采用備案制的國家或地區，很多在前期都需要專業機構出具專業意見，如律師的法律審核意見等。企業成立是否符合相關的法律要求，交由社會專業機構來評判，專業意見成為備案的必備條件。政府的“有形之手”往后收，而法律框架下的“無形之手”往前走，企業的設立問題就實現了風險可控。

        針對自貿試驗區建設中亟待解決的難題，盛雷鳴代表建議，將律師出具的《法律意見書》作為自貿試驗區內設立企業的前置程序。《法律意見書》的內容一般涵蓋：申請事項是否合法合規、投資主體是否適格、投資人提供的文件資料是否真實有效、是否存在與第三人的糾紛或潛在的經營風險等一系列相關事項。政府機構可以依據《法律意見書》的結論性意見，對不符合法律規定、不符合自貿試驗區準入門檻的申請，作出不予備案的決定，從而填平監管真空，實現效率與安全的平衡。

　　有貿易必有糾紛。對剛剛掛牌僅3個多月的中國（上海）自由貿易試驗區來說，如何探索行之有效的商事爭議解決方式，是擺在面前的一個挑戰。今年上海“兩會”上，多位律師界代表委員聚焦非訴訟解決機制，呼吁上海通過立法將調解固定為解決商事糾紛的必經程序。

　　市人大代表朱洪超向大會提交了一份“關于在自貿試驗區內設立優先調解制度”的議案。朱洪超代表在調研中發現，目前全世界已有50多個國家和地區先后制定了商事調解的法律法規，還有部分國家在法案中對特定類型的爭議尤其是對商事爭議規定了調解前置程序；美國、英國及中國香港地區還通過訴訟費罰則來促使當事人優先選擇調解方式解決爭議。

       “在各個國家的自貿區，多邊貿易的大量涌現令法律的適用一直是各國商人頭疼的一件事。用調解這一手段解決紛爭，將結果控制在當事人手里，可以有效避開這一障礙。”朱洪超代表認為，在可以預見的未來，上海自貿試驗區內各類商事糾紛解決的需求將會陡增，設立優先調解制度是一種優選的解決方案。

       “2012年8月通過的《民事訴訟法》修正案中規定了先行調解的原則，這與法院系統推行的‘調解優先，調判結合’的司法原則具有一致性。”為此，朱洪超代表建議，上海可以通過立法把調解作為解決商事糾紛的必經程序。“可以規定：自貿試驗區內發生的商事糾紛，應首先征詢當事人是否有調解的意愿；經專業調解機構調解后無法達成協議的，由調解機構出具書面說明，法院才予以立案。”

 

民生熱點：為大問題小切入提供專業建議

　　在今年上海“兩會”的小組討論會上，養老和大氣污染一躍成為了先于房價的最大民生熱點，一些代表委員甚至直接指著窗外重度污染的天氣慷慨陳詞。

　　楊雄在“兩會”上表示，上海的老齡化問題十分嚴峻，政策上主要以“9073”為總構架。“9073”養老服務格局是指90%的老人由家庭自我照顧，7%的老人接受社區居家養老服務，3%的老人入住機構養老。楊雄提出，政府會提供日常經費并加大基礎設施的投入以保障基本服務，由機構彌補市場中的不足。而在鼓勵市場化辦養老機構的同時，也要防止過度的市場化，保證養老機構的服務對象要以本地老人為主。

　　除了養老問題，大氣污染的關注度也并不小。楊雄表示，上海市的目標是2017年實現空氣質量指數（AQI）降低20%。上海市從前年開始檢測PM2.5，首次擁有去年完整一年的監測紀錄。由于幾次PM2.5“爆表”的反常天氣，今年上海的AQI指數從去年的55上升到了60。為了實現2017年AQI降低20%，上海市將一邊加大力度治理污染，一邊加大防治霧霾的技術研究。

　　對于熱點民生問題，律師代表們也在深入調查后，提出了自己的真知灼見。盡管有的“切入口”不大，但律師代表們卻希望通過解決一個個的具體問題，帶動各類民生問題受到關注，并最終落實解決。

　　市人大代表劉正東近兩年來在參加由長寧區人大組織的代表聯系社區活動中，發現居民普遍反映長寧區各社區衛生服務中心“配藥難”且反映強烈，特別是常用藥缺乏，幾乎每個月月底都呈現“一藥難求”的困境，對于居民，尤其是有慢性病的社區老年人更是造成了很大的不方便。

　　光發現問題還不夠，劉正東代表經過多次走訪長寧區衛計委等相關部門，并征詢部分其他中心城區的有關部門，發現問題的關鍵還在于長寧區社區衛生服務中心醫保總量嚴重不足，從而導致各中心購買藥物的經費受到限制。在深入調查研究，并有扎實數據的基礎上，劉正東代表建議市衛計委在對各區縣醫保總量進行科學評估和合理核定的基礎上，進一步增加長寧區的醫保總量，從而便于區衛計委增撥社區衛生服務中心的醫保總量，進而盡快緩解長寧區“配藥難”的困境。

       新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》去年出臺，在社會引發強烈關注，尤其是“常回家看看”等條款引發熱烈討論。為此，市人大代表錢翊樑發揮律師的專業特長，提出了關于修改《上海市老年人權益保障條例》的議案，由于內容扎實、說到法律的“要穴”，得到了眾多代表的附議和響應。

　　錢翊樑代表經研究后發現，與原來的《老年人權益保障法》相比，這次法律的修改幅度之大、新增內容之廣，已成為建國以來法律修訂案修改內容最多的法律之一。而上海的《上海市老年人權益保障條例》自1999年1月1日施行至今已有15個年頭，有許多具體規定已經不適合當今社會的實際情況。

　　為此，錢翊樑代表建議市人大盡快修訂《上海市老年人權益保障條例》，使之符合上位法的立法宗旨與具體規定，也能使上海盡快適應首先進入老齡社會的社會實際狀況。錢翊樑代表還為此提出了具體的修改意見，以及初步的修改草案，其中包括了如何具體保護老人權益、贍養老人的規定等。

 

敢碰“硬骨頭”，針對熱點話題大膽直言

　　如今，住房已成為多數家庭最大的一筆財產，業主的維權意識也越來越強。與此同時，隨著成本的不斷提高，本身就是微利行業的物業公司近年來生存也十分艱難，一些物業公司管理小區入不敷出，甚至出現了“拋盤”的現象。業主與物業，這一對“歡喜冤家”如何和諧相處？在今年的“兩會”上，多位代表、委員紛紛建言獻策。

　　市人大代表潘書鴻認為，雖然國務院已于2003年6月8日制定了《物業管理條例》，然而因為條例的滯后性，目前國內物業管理服務中仍存在諸多問題為該條例未予規定或規定不明。物業公司的職能原先是由房管部門來行使的，可以說是從行政管理到市場經濟轉變的產物。業委會作為體現業主意志與物業公司聯系最密切的一個組織，被《物權法》明確賦予了權利。但綜觀物業公司這些年的發展，其大多數屬于開發商下屬公司或者是關聯公司，物業公司的入駐往往是先于業主委員會的，這也給物業公司的規范化管理造成了實際操作上的難題，使法律規定的業委會職能較難落實。

       物業與業主的沖突時有發生，2014年跨年的鐘聲剛剛敲響，浦東新區大唐盛世花園小區新老物業公司交接時發生大規模沖突，雙方有近200人卷入，事故導致2人死亡，多人受傷。

      “正因為沒有細致合理的法律規范等，有些物業公司對其組織原則和經營宗旨背道而馳，為了滿足自己的私利，我行我素，在小區內私搭亂建，開展多種經營；收費未規范管理；隨意挪用房屋維修基金等。”潘書鴻代表認為，這些現象究其根本，除了物業公司對私利的不當牟取，更是因為行政化的模式仍沒有完全根除。

        因此，潘書鴻代表建議，當前必須加快《物業管理法》的立法工作，依法規范物業公司的服務行為，大力提高其服務意識和服務質量，為廣大市民營造良好的居住和工作環境。

　　針對法官流失這一近期的熱點話題，市人大代表吳堅表示，經過調查發現近年來上海法院系統出現了一些新問題，特別是發生了一大批骨干法官流失的新動向，流失對象主要是法院系統骨干型、高素質的中青年精英法官；流失范圍從個別擴大到了批量，“抱團”辭職的情況日趨增多，辭職后帶動更多法官流失的現象日益嚴重，已對本市法院系統尤其是基層法院審判工作的正常開展、法官隊伍的優化穩定和長遠發展造成了較大沖擊。

吳堅代表還進一步分析了這一現象背后的深層次問題，建議通過對接“國際慣例”等，健全法官的職業保障制度，加強法官的退休保障。吳堅代表還提請市人大常委會盡快開展本市法院系統法官流失情況的專項工作監督，推動穩定好、發展好本市法官這支重要的司法審判力量，推動營造有利于建設“四個中心”、助推自貿試驗區成功的良好法治環境。●