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三十載春秋 八千里云月 寫給中國行政訴訟法與行政法律師

2019年第05期    作者:文│張鵬峰    閱讀 7,861 次

中國行政訴訟制度與中國律師制度都是舶來品，是中國在現代化大潮之下借鑒西方先進經驗的結果。伴隨著行政訴訟制度的三十年發展，中國行政法律師也經歷了從無到有、從弱漸強的過程，兩者沉浮相伴，榮辱與共。

一千個人眼里有一千個“中國行政訴訟法三十年”。筆者作為一名行政法律師，曾經歷了行政訴訟制度最為艱難的“冬日”歲月，更有幸見證了如今行政訴訟 “春天”的降臨。三十載春秋，雖萬言亦難盡其菁華與荊棘，如今我謹以一名律師界行政法“老兵”身份，撰此文以紀念曲折前行的三十周年，并銘記這三十年中國行政法律師的艱辛與希望。

 

一、2014年以前：低潮

2014年對于摸索中前行的中國行政訴訟法和中國行政法律師而言，是一個分水嶺。在2014年修法前的二十五年，中國行政訴訟法與中國行政法律師進入了一個相當艱難的低潮期。

1.行政訴訟法的低潮期

一直到1989年，中國行政訴訟法經歷了長達四十年的空白與缺失。改革開放以后，我國行政審判制度 “借殼上市”，通過1982年3月頒布的《民事訴訟法（試行）》嶄露頭角，而行政訴訟真正成為獨立的法律部門，則始于1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》。

改革開放初期，中國社會的全面轉型還在進行中，行政訴訟制度的建立和實施也因社會環境的影響陷入進退兩難的窘境。行政訴訟的步履維艱在1989年至2014年這二十五年始終沒有改觀，從以下三個數據便可見一斑。

（1）行政案件在三大訴訟法中占比始終在2%以內

全國各級法院受理的一審行政案件從1990年的一萬多件逐漸上升到2014年的15.1萬余件，但行政案件在法院受理的三大訴訟一審案件總量中占比始終在2%以內（見圖一）。而刑事一審案件和民事一審案件數量始終保持在10%及88%左右（見圖二），行政訴訟案件絕對數量雖持續增長，但相對比率卻始終持續偏低。

 

（2）原告的高撤訴率與低勝訴率

2005年至2014年這十年中，原告一審案件撤訴率一直居高不下，最高位時竟接近50%（見圖三）。而原告行政案件一審勝訴率卻一直低位徘徊，甚至2009年至2013年連續五年都低于10%（見圖四）。

（3）行政爭議進入行政訴訟軌道的數量過低

有學者統計，中國行政爭議的信訪量每年在400萬到600萬件之間，但以2014年為例，進入一審行政訴訟軌道的案件僅有十五萬件。換言之，絕大多數行政爭議案件都游離在法院之外。

上述幾組數據顯示，行政訴訟制度的救濟功能亟待提升。一如行政訴訟制度前25年所遭遇的艱難困頓，同一時期的行政法專業律師群體也正經歷著挫折坎坷。

2.行政法律師的低潮期

以2012年—2014年三年為例，2014年底全國律師總人數達27.14萬，但每年律師代理行政訴訟案件僅6萬件左右，人均辦理行政訴訟案件不足1件。相比民商事和刑事領域律師的星光璀璨，行政法律師在整體上也呈現出從業人數少、專業化不足、團隊化建設不足的窘境。其間，寧波的袁裕來律師因經手“溫州養殖戶起訴國家環保總局”和“長汀村民狀告浙江省政府”等經典案例、執筆《民告官手記》而聲名鵲起；北京的呂立秋律師以為政府提供精細法律服務、王才亮律師以代理拆遷案件而出名；筆者亦因經辦“上海蓮花河畔倒樓事件”“上海倒鉤執法事件”“閔行顓橋民間博物館強遷事件”等事件而小有名氣。但孤零零的幾桿旗終究掩蓋不了行政法律師整體艱難困頓的窘境。

筆者認為，造成如此局面有以下幾點原因：

一是行政訴訟案源不多。相比于民事、刑事訴訟案件，行政訴訟案件數量常年占訴訟案件總量的2%左右。前文已就此詳論，不再贅述。

二是律師在行政訴訟的作用不大。作為行政相對人的原告勝訴率不高，原告代理律師未能彰顯其應有價值，導致原告聘請律師的意愿始終走低。作為恒定被告的行政機關勝訴率過高，也使得政府對聘請律師的欲望不強。

三是參與行政訴訟收益過低。民商事案件往往牽涉經濟利益，律師可以依據標的額的一定比例收費；刑事案件往往事關當事人的自由乃至生命，聘請律師對于當事人而言有其愿意支付資費的基本動因。而許多行政訴訟案件不僅不牽涉經濟利益，也無刑事辯護那樣出資聘請律師的內在動因,從而導致行政訴訟律師收益明顯偏低。律師是職業也是飯碗， “逐水草而居”在一定程度上而言也適用律師這個職業。瘠土難育豐草，行政訴訟行業對律師的吸引力不足也就在情理之中了。

二、2014年以后：回暖

2014年修法之后，中國行政訴訟法開始止跌回升，中國行政法律師也開始隨之崛起。

1.行政訴訟法的回暖

1989年的《行政訴訟法》制定于計劃經濟時代，不可避免地帶有歷史的局限性，行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等問題在三大訴訟中顯得更為突出，《行政訴訟法》自身痼疾尤為嚴重，對《行政訴訟法》進行大手術也勢在必行。此次修法的三個亮點具有重大歷史意義：

（1）調整了立法宗旨。刪掉原有“維護行政機關的依法行政職權”，只強調對行政機關的監督。

（2）增加了訴訟功能。將“解決行政爭議”列為行政訴訟的三大功能之一。盡管法院對能否完全承擔起解決行政爭議這一重任有著不同意見，甚至有人認為有不能承受之重，但中央和立法機關所寄予的厚望卻是顯而易見的。

（3）將行政協議納入到行政訴訟的審理范圍。行政協議是從民事協議中劃出的部分，其范圍該如何界定，至今仍在博弈之中，這也是行政協議司法解釋至今都沒有出臺的重要原因。

以今日之眼光再對新法予以審視，行政訴訟法的修訂仍存在不足與值得反思之處，雖難脫胎換骨，但我們仍應對其積極意義持肯定態度。立法宗旨發生重大變化，訴訟功能進行重大調整，行政協議納入訴訟程序，這三個方面的修改對一個訴訟法而言是具有革命性的。雖然調整后的宗旨和功能不可能一蹴而就，仍然需要逐漸落實到位，但行政訴訟法的修訂無疑為行政訴訟程序的完善注入了新的生命力。僅以2015年的新法實施當年的一些數據為例，就足以見這令人欣慰的回暖：行政訴訟案件出現井噴,僅5月份就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%；全年案件數量增幅達到55%；原告撤訴率下降到21.6%，原告勝訴率則回升至13.3%。

2.行政法律師的崛起

從2014年開始，上海行政法律師群體不僅止跌回升，更可以用“崛起”兩個字來形容。以下幾個數據便可見一斑：

（1）上海律協行政法專業委員會成為“香餑餑”。2015年，上海律協行政法業務研究委員會換屆，委員名額競爭異常火爆，有一半的人選被淘汰，而往屆行政法專業委員會作為冷門專業報名人數向來很少。筆者的主任一職也是在和其他5位有力競爭者的角逐中最終投票選舉產生的，競爭激烈程度在第十屆上海律協34個研究會中可居前三位。

（2）行政法律師的數量大幅增長。2017年年底，上海律協在虹口、閔行兩區進行律師專業水平試點評定，兩區共1915名律師中有28名被評定為專業行政法律師，同期刑辯律師僅29名，兩者相差無幾。此次評定標準相當高，能有與刑辯律師幾乎相同的專業律師名額產生，足以說明行政法專業律師增長迅猛。

（3）團隊建設初見規模。這5年來，除筆者組建的20人左右的行政法專業律師團隊以外，上海律師中還涌現出了王昊東團隊、金纓團隊、曹竹平團隊、阮露魯團隊、韓明志團隊、戴璐蓉團隊、何芬團隊等，這些團隊都已經各具特色。

（4）業務領域出現了快速的升級迭代。隨著我們與行政機關增強信任和相互了解，筆者團隊的業務從最初的訴訟領域傳統業務，深入到非訴訟領域，如今已經進入了事前重大行政決策與立法等新型服務領域，從而實現了事前、事中、事后 “三位一體”的法律服務體系。目前上海一些行政法專業律師也緊隨其后，都已開始了業務領域的更新迭代。

（5）律師代理案件數量大幅增長。僅以2018年為例，全國律師代理行政訴訟案件達到16.5萬件，遠高于2014年的6萬件左右。另有律師同行用大數據統計，2015年至2017年6月的兩年半內，在全國公開的31萬份行政訴訟裁判文書中有律師代理的達18萬件，占比達57.51%，比同期公開的民事訴訟律師代理案件的45.99%高出11.52個百分點。

因此，2014年修法之后的行政法律師，用“雨后春筍，方興未艾”來形容亦不為過。

3.行政法律師的未來

2017年，朱芒教授引薦墨爾本大學和京都大學的兩名行政法教授到我這里，兩位教授到上海參與調研中國行政法和中國行政法律師的現狀與未來。提及澳大利亞和日本的行政法律師收入偏低，兩位外國教授問起中國行政法律師是否是相同的境況。當時筆者回答，現在中國行政法律師境況已經谷底回升，未來發展前景也好過國外同行，主要原因就在于中國行政法法律服務市場遠大于西方國家。具體體現在如下四個方面：

首先，中國政府不僅是個大政府，更是個強大政府。行政權幾乎遍及中國的每一個角落，一個人從搖籃到墳墓，都受行政權的規制。因此，中國防止官民矛盾、解決官民矛盾的法律服務市場需求必然遠大于西方國家，這將成為中國行政法律師崛起的重要因素。

其次，中國自上而下推行政府法律顧問制度。2016年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，定下了2018年各級黨政機關都要普遍推行政府法律顧問制度的目標，中國亦將有數萬名律師受聘擔任黨政機關的法律顧問（注：現有數據統計已超過2.4萬名律師）。這將直接推動中國行政法律師業務的發展。

再次，中國司法體制改革，為律師從事行政訴訟業務提供了更好的保障。中國司法體制改革的重點之一就是要增強司法權對行政權的抗干擾能力，具體如“省級統管”、交叉管轄、集中管轄等等都意在增強司法權威，而司法權威的增強不僅會使行政相對方聘請律師的意愿大增，也會促使行政機關對行政法律師的法律服務需求日益增大。因此，中國行政訴訟法律師也是司法體制改革的直接受益者。

最后，《行政訴訟法》的修改為行政法律師提供了更廣闊的舞臺。修改后的《行政訴訟法》不僅加強了對行政相對方的司法救濟，增強了對行政權的監督，也將行政協議納入行政訴訟范疇，這一重大變化將直接促進中國行政法律師行業的發展。可以肯定的是，一國行政訴訟制度，對該國的行政法律師行業的發展具有決定性的作用。

追昔而撫今，繼往而開來。中國行政訴訟法與中國行政法律師，三十年來一路相伴而行，風塵仆仆，榮辱與共。如今而立之年，雖撥云見月，但前方仍是漫漫長路，更當勇于開拓，砥礪前行，是以為記。

 

張鵬峰

上海中夏律師事務所主任，上海律協監事長，全國律協憲法和行政法專業委員會副主任，上海市政府法律顧問。

業務方向：政府法律業務、房地產、公司商事。