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“鄰避運動”風險防范及法律規制研究

2018年第12期    作者:易千    閱讀 13,899 次

注：本文為第十六屆華東律師論壇獲獎作品的縮減版，并非原文.

 

隨著生態環境保護理念的深入人心，中國公民環保意識不斷加強，一定程度上推動著“鄰避運動”的發展，也給政府等決策機構施加壓力，反作用于決策的科學性。但非理性“鄰避運動”的爆發常常導致負面影響，加之相關公共設施承載的社會需求并不會憑空消失，矛盾始終存在。因此，妥善處理“鄰避運動”十分重要。

 

一、“鄰避運動”由來及定義

（一）鄰避運動的由來

20世紀70年代,邁克爾奧哈爾（Michael O'hare）首次對“鄰避”（Not On My Block）現象進行了探討。他認為機場、監獄、垃圾填埋場、能源工廠等設施的建設,盡管能夠促進公共利益的整體性提升,卻極易招致設施所在地居民的抗議和反對。埃米莉利夫齊（Emilie Livezey）則首次使用 NIMBY（Not In My Backyard）來形容美國社會對化工垃圾的反對態度。

（二）鄰避設施定義及分類

鄰避設施主要是指設施收益（正外部性）由社會大眾共享，成本（負外部性）由所在地居民所承擔的公共服務設施。

學界一般將鄰避設施分為四類，第一類“污染類鄰避設施”，如垃圾焚燒廠等；第二類“心理不悅類鄰避設施”，如火葬場、殯儀館等；第三類“污名類鄰避設施”，如精神病院、監獄等；第四類“風險聚集類鄰避設施”，如化工廠等。

（三）“鄰避運動”

1.“鄰避運動”定義

鄰避運動是指居民處于對某些工業企業或公共服務設施建設可能危害社區的生活環境或降低資產價值的擔心而產生消極抵制或者反對心理，在某些條件下有可能引起激烈的集體抗爭行為。亞洲國家中，日本最先出現鄰避運動，隨后也波及其他經濟發達地區，如我國臺灣、香港等地。近年來內地也多次出現大規模鄰避運動，自2006年公眾反對北京六里屯垃圾焚燒廠以來,“鄰避運動”在中國持續了11年，2009年的北京阿蘇衛和廣州番禺案例更是將“鄰避運動”推至高潮。2016年,浙江海鹽、海南萬寧、湖北仙桃等地的垃圾焚燒項目又相繼引發抗議事件,有的抗議事件甚至迫使項目下馬。

2.“鄰避運動”作用及影響

隨著我國生態文明建設和環境資源保護得到越來越多的重視，國家出臺了一系列環保法律和政策法規，刺激了民眾環保意識的覺醒，“鄰避運動”就是一種體現方式。從正面意義上看，“鄰避運動”體現了社會大眾對于環境評估的關注和環保事業的共建參與。但實踐中很多“鄰避運動”無論是發起還是結果都呈現一種非理性化特點，多發展成為群體性事件，嚴重影響到社會穩定。同時，在互聯網自媒體時代和大數據時代背景下，“鄰避運動”呈現新的特點——影響范圍更廣、周期更長。政府部門在“線下群體性事件”和“線上輿論討伐”的雙重壓力夾擊之下，很難有效回應，似乎也只有停止項目這一條無奈的選擇，但公共設施設立的需求始終必要而迫切。大數據時代記錄了每一次“鄰避運動”的影響和結果，這無疑也給后來相關公共設施項目的建設增加了困難。

二、“鄰避運動”成因分析

（一）心理成因

“鄰避運動”的心理成因是十分復雜的，不能用某個單一的理由或者概念來概括。但其內在心理動因是可以推知并且歸納的。比較常見的幾種情況如下：

第一、不公平心理，即“為什么要建在我家后院”的追問。民眾對于鄰避設施存在的必要性，無須過多宣傳已十分了解，可問題在于大家都了解鄰避設施是必要的，卻不愿意接受鄰避設施建在我家后院的現實，甚至只要不影響到我，在哪里都可以。因為大家都意識到，鄰避設施的建立有利全社會，但是其產生的環境污染或者健康損害或者心理不悅卻是由鄰避設施項目所在地附近的人承受。利益社會分享，損害或者潛在危險由自己承擔，沒有獲得更多的利益卻要承擔更多的風險——這種不公平的心理感受是民眾抗拒鄰避設施最重要的原因之一。

第二、不信任心理，即“不了解，不接受”。盡管鄰避設施項目落地都要經過嚴格的環評程序，各種廢物排放要達到國家標準。但這些科學指標是專家制定的，而老百姓根據樸素的生活經驗判斷，無論排污標準設置是否合理，環評是否達標，必然對生活產生一定負面影響，因此不接受鄰避設施建在家門口。同時，長期以來民眾對于社會公共事務決策的較低參與感，也讓他們對于鄰避設施項目選址或者環評公示等環節產生不信任，既然如此，與其接受不確定可能帶來的不利后果，不如直接抵抗在家門之外。

第三、趨利避害心理，“即抗爭只會更好，至少不會更差”。“鄰避運動”雖然可能會給政府、運營企業帶來壓力，但對于利害相關人來說，百利無一害，有很多項目都是政府迫于“鄰避運動”的巨大壓力選擇易址或者停建，或者給予利害相關人更多的經濟補償，這無疑都是更好的結果。而即便獲得不了更好的結果，最壞也就是維持現狀，因此，“鄰避運動”的“性價比”很高。

（二）經濟成因

部分鄰避設施的興建和運行的確會對周邊地區的空氣、水、土壤等造成一定污染，因污染造成生活環境惡化，帶來心理不悅，但這種心理不悅并沒有相應的利益補償。此外，還可能承受因此帶來房價貶損的經濟利益損失。

對于經濟補償或者政府承諾興建一些公共設施來提高生活居住環境，經濟補償是否能夠覆蓋已經造成的損失和潛在的風險，公共設施是否能夠抵消鄰避設施存在給生活帶來的不利影響，存在諸多不確定性。如果經濟利益不能達到確定的平衡狀態，“鄰避運動”也是利益相關者確保自己經濟利益不受損害的一種方式。

（三）制度成因

從根本上而言，鄰避設施之所以為“鄰”所“避”，原因在于設施本身具有“多數人得益，少數人受損”的天然特性，這也是鄰避困局的根本性癥結。由此，破解鄰避困局的關鍵是平衡“多數人得益”與“少數人受損”，填平兩者之間的利益鴻溝，突破路徑就是填補“少數人受損”的利益缺口，致力于填補少數人利益缺口的“鄰避回饋制度”則是有效的制度選擇。

三、“鄰避運動”風險防范

1.事前預警

國內近期發生的“鄰避運動”大多以群體性事件的形式呈現，給政府及企業都帶來巨大的壓力。如果僅僅是在運動爆發時，拿出民眾并未充分參與的項目規劃選址報告和環評報告來回應民眾的質疑，只會激發更大的社會矛盾。事實上，“鄰避運動”的事前預警，才是阻止“鄰避運動”爆發的核心環節。只有充分尊重民眾的知情權，并給予相對充足的時間去了解陌生事物，參與決策過程，才有接受的可能。

2.事中有效回應

在鄰避設施項目建設過程中，必須要暢通政府和民眾之間的溝通渠道，搭建對話平臺，讓民眾的訴求和疑惑可以及時得到有效反饋。

除了溝通平臺搭建外，政府回應的方式和內容也非常重要。第一、態度上要真摯誠懇，不能抱著敷衍了事的態度，鄰避設施的建設與利益相關人的切身利益緊密相關，低效回應無益于項目推進；第二、與民眾對接的工作人員不應直接用專家意見搪塞民眾，而應當在正確理解的基礎上用生活化的語言幫助民眾認識和理解；第三、在回應內容方面，也不要避重就輕，堅持客觀、真實、全面地向民眾披露信息，以獲取信任和理解。

3.事后持續監管

2016年10月22日，國家住建部、發改委、國土資源部和環保部聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（以下簡稱《意見》）早已關注到因垃圾焚燒爆發的群體性事件，但主要歸因為群眾不理解、政府和民眾溝通不暢顯然不夠全面。實踐中垃圾焚燒廠的排污數據確實在逐步公開，但從曝光數據來看，污染問題嚴重，很多尚未達到《生活垃圾焚燒污染控制標準》等法律法規要求，甚至還有很多企業并未在企業自行檢測信息平臺上公示信息，如果不持續監管，問題層出不窮，卻未匹配有效解決方案，將失去民眾對于環保部門監管排污的信心，最終導致鄰避設施的興建和運行舉步維艱。

四、“鄰避運動”法律規制

（一）信息公開

從鄰避設施選址到環評到建設、運行階段，信息公平應當貫穿整個項目的全過程，這是確保政府行政行為合法的前提條件，也是確保項目順利進行、民眾愿意接受的基礎條件。

在項目建設的規劃、立項、選址等環節，相關責任主體部門要依法主動公開相關信息，一起應對環評階段的公眾訴求，共同推動項目落地。

同時，拓寬信息公開面，包括在統一的網絡平臺發布環評信息、環評測試結果、公眾座談會信息、所有環評文件等相關信息，確保信息主動公開，公眾獲取信息便利，充分掌握環評審批的進展。

鄰避設施運行階段，企業應當做到“裝、樹、聯”，即安“裝”污染源自動監控設備，顯著位置“樹”立顯示屏，向全社會公開污染排放數據，企業自動監控系統與環保部門“聯”網，進一步強化環境執法監管。

（二）環評公信力

環評的目的在于論證項目可行性，但現實中因環評造假事件頻發，導致環評公信力極低。

2013年秦皇島西部垃圾焚燒廠項目環評調查表造假、評估方法失當事件，使得環評造假行為受到公眾廣泛關注，此后因環評引發的群體性事件層出不窮。因此，鄰避設施營建過程中提升環境影響評價的公信力，對于公民接受鄰避設施十分重要。

提升環評公信力首先需要政府樹立科學發展觀和政績觀，注重政府決策生態環保合規，轉變唯GDP是從的錯誤理念，承擔環評監督責任。其次，也要完善環評制度，根據《環境影響評價法》的規定，環評單位編制環境影響評價文件是受到項目建設單位的委托，兩者之間存在直接利益關系，很難保證環評機構的第三方獨立地位，要確保環評機構獨立出具專業意見，就要切斷二者之間的利益聯系，在項目建設單位與環評機構之間可以通過政府部門組織和參與，隨機選擇環評機構。同時，建立健全環評機構及其從業人員的責任追究和損害賠償機制，對于環評造價、評估方法不當等違法及嚴重過錯行為嚴厲追責。

（三）利益相關人員參與機制

《奧爾胡斯公約》提出公眾參與的核心精神就是有效參與，只有充分保障民眾，尤其是利益相關人在鄰避設施籌備選址到運營的全過程能有效參與決策和監管，才能化解民眾與政府、企業之間的對抗情緒。

在項目建設中，公眾參與不應當是階段性的，只有公眾提前介入，參與到整個項目的籌建、選址等環節，才有可能讓利益相關人對項目選址的科學性、必要性和公平性產生認同。從立法角度而言，現行法律對于公眾參與的規定多停留在原則性層面，應當進一步明確審批程序中公眾參與的行政程序規則，特別是聽證會的執行范圍和標準，以保障行政部門決策的科學性和民主性，并適當延長公眾參與的時限規定，讓公眾對于具有高度科學性的事務有充分的時間了解并發表意見和建議。

除了細化公眾參與的程序性規定，確保公眾參與的基本權利，更要確保公眾參與的有效性得到落實，完善現有的環評司法審查規則，增加環評公眾參與有效性的實質性審查力度，讓公眾可以通過司法途徑獲得權利救濟。

（四）多元化環境補償方案

2017年6月至7月上海交通大學民意與輿情調查研究中心以“中國城市居民環保意識與行為指數”為測評框架，采用計算機輔助電話問卷調查系統（CATI），以中國35座主要城市的3942位居民為對象，進行隨機抽樣和電話問卷調查。結果顯示，有42.8%的民眾明確表示會考慮接受回饋政策，進而也接受鄰避設施落戶周邊，而明確反對鄰避回饋設施的民眾比例僅僅為33.2%。另外，有24%的民眾持觀望態度，即看當時回饋的方式和數量，也就是說，這部分中位選民并非排斥回饋制度，而是看回饋制度本身的可行性。可以說高達66.8%的民眾，實際上是傾向于接受鄰避回饋制度的。

利益共享、成本共擔是實現環保共建的前提，脫離這一前提條件，全社會獲益，只有少部分承擔全部成本的不公平機制不可能調動公民的公共意識。在通過技術手段和一系列政策法規、監督監管措施將鄰避設施對于附近居民生活環境、經濟利益的影響降至最低的情況下，要讓鄰避設施變得能夠接受，就必須將“鄰避”變為“鄰利”，實現社會公平。

除了稅費減免、購買健康保險、給付金錢等貨幣補償方式外，還可以通過解決醫保、增加公共設施、房屋置換與搬遷、房地產價格保證或者小區環境改善等多元化的環境補償方案來讓鄰避設施附近的居民不再是設施負外部性成本的承擔者，而是項目利益的共享者。建立多元化的環境補償方案十分必要，但如果要長期運用于鄰避設施建設，還需要將公共設施回饋辦法法制化和公式化，將補償方案納入法制軌道，同時也在補償方式和數量上確立相對合理的標準，讓民眾對于補償方案有合理的預期。

“鄰避運動”毫無疑問是生態文明社會建設過程中無法回避的現象，讓不少政府部門背負巨大的輿論壓力，并且對社會穩定產生影響。發揮“鄰避運動”的正面監督作用，是公民權利意識的重要體現。同時，防范“鄰避運動”風險，完善相關法律制度、配套措施是解決“鄰避沖突”，保障利害關系人的合法權益，實現社會福利最大化的核心。讓公共設施從籌備到落地到運行的全過程合法合規，同時盡可能擴大對設施周圍居民的正面利益，減小或者消除負面影響，才能讓“鄰避運動”理性化甚至逐步退出歷史舞臺。

 

易千

江西理公律師事務所律師，江西省生態文明律師服務團成員。

業務方向：公司法務與破產、民商事合同糾紛、環境資源法。