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旅游地產的法律性質及分析

2015年第09期    作者: 吳燕華    閱讀 7,235 次

        2010年開始，國家調控住宅房地產手段愈加嚴厲，各地限購政策頻出，目的是抑制房地產行業。一系列政策在2011年下半年開始，對市場的影響逐步凸顯。

        國家房地產調控政策針對對象是：住宅房地產。各地限購政策也是針對購買住宅而言。于是一些工業、商業性質的房屋被設計、建造成居住功能的房屋，在市場上以“不限購、不限貸”為宣傳點。

         在住宅房產受到限制的情勢下，市場熱點進入了商業房產、旅游地產，“旅游地產”作為一個新的名詞進入我們的視野。開發商更是將重點轉入了“旅游地產”的開發。但是，什么是“旅游地產”？旅游地產開發應該注意什么法律問題？只有對這些問題有一個清楚、正確的認識，才能保證“旅游地產”的發展。

   

　　一、什么是旅游地產

        現在市場上熱炒“旅游地產”，但什么是旅游地產？

        住宅地產，是在規劃土地性質為居住的土地上建設開發房地產；商業房產，是在規劃土地性質為商業的土地上建設商場、辦公樓，進行經營的房產開發；工業房產，是在規劃土地性質為工業的土地上建設工業廠房（或者辦公樓），并進行經營的房產開發。那么，旅游地產就是在土地性質為“旅游”的土地上進行開發建設嗎？不完全是，在土地性質為“旅游”的土地上進行房地產開發和建設僅僅是對旅游地產的狹義的理解，目前市場上對于“旅游地產”有著更為廣義的理解和解釋。現在市場上，以“旅游地產”為名進行旅游、房產開發的商業模式主要有以下幾個類別：

        （一）旅游與地產相結合的復合地產項目

　　即將旅游產品的開發與房地產的開發經營相結合，同時開發旅游項目以及周邊的住宅、商業、辦公項目。在這種開發形式中，規劃和建設旅游景點應該是規劃和開發的重點，開發目的是以旅游為支撐，通過旅游項目的開發、建設和運營，實現區域發展，從而帶動周邊商業、住宅等其他房產項目的開發和建設。

        （二）旅游用地的開發建設

　　這是傳統的旅游地產的開發。旅游用地的開發建設，主要是風景名勝區內的景點建設以及酒店、商場的建設以及經營。旅游用地的開發建設性質單一，以發展旅游為主要目的，局限于風景名勝區內的酒店和商場建設。

        （三）休閑度假配套的住宅開發建設

        旅游度假區周邊配套的住宅開發建設。這種開發建設實際上是住宅的開發建設，但是以“旅游”為依托，假借旅游度假的名義開發商品住宅。例如海南的一些房產項目，以度假為賣點，以“國際旅游島”的名義，以旅游為包裝開發住宅房產。

        （四）以旅游度假為名義的酒店建設

        這種房產開發就是將原來的酒店、辦公樓項目，按照住宅或者酒店的形式建造，以“旅游、度假”的名義進行宣傳，然后分割出售。實際上是假借“旅游度假”的名義，銷售房屋。

        （五）休閑旅游農業性質的開發

        這種形式的旅游開發以農家樂、農莊的形式為主。

        以上項目經過包裝，都可以成為“旅游地產”。筆者認為，從房地產開發的角度講，旅游地產，應該是以周邊旅游資源為依托，以旅游度假為目的，為實現旅游度假功能而開發建設并運營的房地產項目。

 

        二、旅游地產的法律性質及應注意的法律問題

        以上分析了不同形式的“旅游地產”開發的模式，這些項目均以“旅游地產”的名義建設。但是，不同的開發模式對于土地使用權性質、規劃標準及建設要求都是不同的。開發商在進行旅游房產開發時，首先要清楚自己進行的是哪一形式的開發，然后還要清楚不同發展模式，適用不同的法律。否則，以后的開發以及將來的營運中將產生法律隱患。

　　下面就不同的旅游地產項目，對其土地使用權以及開發建設中的法律問題進行簡要分析。

        （一）旅游與地產相結合的復合地產項目

　　即土地使用權性質包括旅游、辦公、商業、住宅等綜合性開發項目。在該類旅游地產項目的開發經營中注意的法律問題包括：

　　1、開發商與政府簽署的合作意向書，并非取得土地使用權的依據

　　這種項目開發體量大，土地要分批分期取得。目前，復合地產項目的開發多是由開發商與政府簽署合作意向書的形式確定，然后政府分期分批出讓土地使用權進行開發建設。

　　但是根據《物權法》以及《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，旅游、住宅、商業、辦公這類土地的使用權取得，必須通過招標拍賣的形式取得。土地使用權的取得以與土地管理部門簽署土地使用權出讓合同并獲得土地使用權證書為準。除了土地管理部門，其他政府機關無權出讓土地。因此，一些開發商與鄉鎮政府、林場等簽署的土地協議，都是無效的。這些意向性的合作協議，并非開發商獲得土地使用權的依據，并不能保證以及約束開發商依據該意向書的約定進行開發建設。

　　2、復合地產項目的土地使用權年限以及用途

　　綜合項目的土地使用權年限也并不是統一的，而是根據各自不同的使用用途確定，在出讓土地時分別確定。根據《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，旅游用地的土地使用權年限為40年，商業為40年，住宅為70年。如果確定土地使用權年限為綜合用地，即土地使用權用途在同一幅土地上是旅游、商業和住宅各占一定比例的開發建設形式，則土地使用權年限為50年。因此，在開發建設時應該注意不同用途的土地使用權年限的時間。

        3、復合地產項目上開發綜合項目應注意相鄰關系問題

　　在進行綜合地產項目開發時，應該特別注意相鄰關系的處理。例如共有設施的維護問題，相鄰土地使用權和道路的維護、通行問題等，這些問題如果在規劃、建設時沒有進行考慮，將會給交付后房屋的使用帶來問題。

　　一些綜合地產項目開發時，將酒店的設施也同時用于住宅項目，以此吸引客戶，提高住宅項目的標準。例如一些溫泉概念項目，在建設時，酒店和住宅小區的溫泉設備共同使用同一套設施。但是在收取相關費用時，并沒有精確計算溫泉使用時設備維護成本。房屋建成交付后，溫泉設備維護成本將逐漸成為一項大的支出。如果在前期沒有關于酒店和住宅小區費用承擔的約定，特別是在保修期過后，一旦設備出現問題，需要數額較大的維修和維護費用時，該費用如何收取將成為困擾酒店和住宅小區業主的大問題。這些時候，如果就維修費用不能達成一致，酒店為了正常經營，只能預先墊付費用。但墊付費用又沒有實際可操作性的途徑向住宅小區業主收取。

　　因此，在進行項目開發規劃時，不僅對項目的設計、景觀、使用功能上進行分析，也要注重公共設施設備的建設和維護問題。為產權清晰和管理上的方便，盡量避免不同性質的房屋共用設施。如果不可避免，也要在前期計算維護維修成本，在出售房屋時，將公共設備的維護責任、成本、費用在合同中進行約定，以免日后發生爭議。

        （二）旅游用地的開發建設

　　旅游用地的開發建設，包括旅游區域的建設，即傳統的旅游項目的開發建設以及旅游區域內配套建設的賓館、酒店。專門的旅游用地上開發建設房產項目應注意的法律問題包括：

　　1、土地使用權性質及年限問題

　　該種形式是傳統的、狹義上的旅游地產，純粹的以旅游為目的的開發和建設。該種項目的土地使用權性質就是單一的“旅游”，房屋建設性質是“酒店”，土地使用權年限40年。但是，在旅游用地上建設的酒店，目的是為旅游區服務的配套項目，不能分割出售，只能整體出售或者進行經營。

　　2、經營中注意的法律問題

　　這種旅游用地的開發注重后期經營與持續發展，投入資金大，周轉時間長，需要長期的經營運作，對開發主體進行旅游項目的經營經驗要求高。

　　對于開發商而言，專業的酒店經營管理十分重要。目前，著名的酒店管理公司都有自己專業的團隊對自己的品牌進行營運。建設方可以采取所有權與經營權相分離的方式，吸引知名酒店管理公司進行管理。與酒店管理公司合作進行經營，酒店管理公司對酒店前期建設的要求較高，知名的酒店一般需要建設方按照經營者的要求量身定做酒店，酒店建成后，交由經營管理者進行一定年限的專業經營，并收取經營管理費。這需要在酒店建設前，建設方與經營管理方多次磋商，簽署一系列的合作協議確定雙方的關系，保證酒店建設與經營。

        （三）旅游度假區內或周邊的酒店建設

　　在旅游度假區內或者周邊，在規劃土地性質為商業的土地上建設酒店。

　　1、土地使用權性質及年限

　　該種土地使用權年限為40年，在該種土地性質上建設的酒店，是否可以分割銷售，也是根據各地的政策不同。這需要在取得土地使用權前與當地政府的溝通。這種形式的開發包括旅游區域內酒店的分割出售。

　　2、分割出售時注意的法律問題

　　這種形式的酒店公寓出售時，開發商打出的概念是“分時度假”或者“整體經營，固定回報”。但是，從目前的發展來看，該種形式的經營，對于開發商而言，有利于回收資金、實現盈利。但是，購房人的風險就很大。“分時度假”概念引入國內后，一直未能得到很好的實施，國內以分時度假為名義開發的項目成功率極低。“整體經營，固定回報”，也受到經營者的經營影響。固定回報的回報資金來源是經營收入的，如果聘請的經營者專業、敬業，酒店實現盈利，購房人可以得到回報；但是，如果酒店經營不善，根本不能盈利，購房人的回報又從何而來？開發商在進行開發時，也應注意該種形式房地產開發的風險以及承諾的效力。

　　另外，如果酒店分割出售，也給將來的經營帶來隱患。房屋一旦出售，房屋各自的所有權人就對房屋有了占有、使用、處分權，該種權利與酒店的整體經營如果產生沖突，很難實現酒店的整體經營。

         （四）休閑度假配套的住宅

　　這是以旅游為依托，以休閑度假為概念，開發住宅并進行出售。

　　1、土地使用權性質和年限

　　住宅房產的土地使用權年限為70年，按照住宅出售，受到限購政策的影響。

　　2、出售時注意的法律問題

　　在土地使用權為住宅的土地上開發住宅并進行出售，是利用“休閑度假”的概念，開發住宅房產。這種住宅房產的開發，都是在景區內或者在景區的周邊，利用“旅游”的概念增加住宅居住的附屬使用價值。

        但是，在實踐中也有部分開發商取得的土地使用權用途為辦公或商業，但是從經營角度出發，將其建設成為住宅，并按照住宅出售。

        對于購房人而言，在購買房屋時，首先要明確房屋的土地使用權性質，這關系到土地使用權年限、水、電的費用標準，以及生活設施的配備（例如煤氣的安裝問題），不能聽信開發商的宣傳。而對于開發商，在出售房屋時，如果未能約定明確土地性質及房屋實際的規劃用途，開發商將涉嫌“欺詐”，承擔法律責任。

        （五）農業用地上的休閑旅游農業性質的開發

        1、土地使用權性質

        城市郊區或者邊遠地區的一些休閑性質的農家樂、度假村受到城市居民的歡迎。但是，這種農家樂、度假村的建設，嚴格而言，也是酒店、飯店，已經不是農業用地，而是建設用地。這些設施的建設，也應該經過合法的審批程序。

　  2、開發建設時注意的法律問題

　  目前，很多農家樂、度假村的建設，多采用與村集體經濟組織也就是村委會簽署土地租賃協議，租賃土地開辦農莊、度假村。在向土地管理部門申報時，該種用地形式或仍被申辦為農用地或被申報為“設施農業用地”，以規避建設行為應該辦理征地的手續。但是這種形式也是違反了國家的規定，屬于違法用地。

　　農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》中明確，設施農業用地，直接用于經營性養殖的禽畜舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地。而設施農業用地上批準手續；臨時構筑物，不需要辦理手續，但需要簽署復墾協議。

　　但是，現在很多的農莊、度假村都不屬于設施農用地，并且也沒有辦理相關的手續。因此，屬于違法用地。

        （六）旅游地產開發中的環境保護法律問題

　　目前市場上很多旅游地產項目，大多以“旅游”為名，行“地產”之實，目的是開發房地產。在開發過程中屢屢產生過度開發、破壞生態平衡，甚至造成了嚴重的環境污染。政府管理部門也注意到旅游地產開發中的問題，先后出臺了一些政策，禁止部分高端旅游項目的開發。從實際現狀以及國家政策導向分析，為使旅游地產健康有序的發展，旅游地產開發中的環境保護問題就相當重要。

　　關于旅游地產開發中的環境保護法律問題，筆者認為應該注意以下幾個方面：

　　首先，加強旅游區的總體規劃管理。    

　　旅游區的總體規劃是旅游區開發建設的宗旨和原則，對整個區域的開發利用具有指導性和規范性的意義。在制定總體規劃時，首先應要注重環境保護和資源開發相結合，以保護生態環境為主要任務。旅游區的開發首先必須符合旅游區的環境生態平衡和可持續發展，旅游區的開發建設與可持續發展也是相得益彰的。否則，如果只顧眼前利益，不顧環境保護，盲目開發，過度開發，最終遭到破壞的還是當地的環境、經濟。總體規劃是獨立項目開發規劃的綱要，獨立的房產項目開發是以總體規劃為原則。只有整體規劃嚴格、規范，才能使得旅游區域內的房產項目開發有序、健康發展。

        其次，健全房地產項目的法律法規，加強項目審批程序。

        目前，著名自然風景區內的違法建筑、超規模建設嚴重，嚴重影響旅游房地產業的健康有序發展。因此，健全審批旅游房地產項目的法律法規，加強對項目全程的監管勢在必行。項目的審批要注重旅游景點開發與環境保護的諧調發展，通過對旅游資源的合理利用與開發，以開發促進環境保護。

        第三，加強行政執法監督檢查力度，嚴厲打擊破壞環境的建設行為。

         環境的保護不僅要“有法可依”，還要“執法必嚴，違法必究”，這需要執法部門嚴格按照法律的相關規定，對違反法律的建設行為嚴格予以制止、取締，不給違法行為以可乘之機。

         第四，增強環境保護意識，推進環境保護措施的實施。

        在房地產規劃和設計中，應注重環保意識，在建筑設計領域倡導“綠色建筑”，建筑設計不僅要考慮綜合的環境、文化物質、風俗民情、生活方式等要素之間的平衡關系，從而體現建筑的文化價值和社會價值，還要盡可能考慮到建筑耗材的使用和后期維修的經濟因素，通過運用建筑朝向、新型環保建材，新型環保技術等，促進新型、環保房地產的建設。這也需要有關部門在房地產規劃、設計時，鼓勵環保實施環保措施，采用新型環保材料，建設新型綠色房地產，從而推進環境保護措施的實施。