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銀行監管視角下“金融消費者” 主體范圍的漸變及其影響

2022年第05期    作者:文│裴德寶 黃宇    閱讀 2,240 次

2021年2月3日，中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱“CBIRC”）消費者權益保護局（以下簡稱“消保局”）在其官網上發布了《關于光大銀行侵害消費者權益情況的通報》（銀保監消保發〔2021〕3號），對光大銀行存在的“侵害消費者權益”問題進行了總結。筆者注意到，在光大銀行被指出的6項違規行為中，有3項明確將“企業”作為“消費者”納入受害方之列，具體為：“個貸業務與保險產品強制捆綁”中的“小微企業”，“存貸掛鉤”“違反質價相符原則收取財務顧問費”中的“某借款企業”。實際上，在CBIRC近期通報的案例中，類似情況已非個案。這些案例預示著CBIRC關于“金融消費者”主體范圍的認知正悄然生變，即：不再囿于《消費者權益保護法》等傳統法規范界定的“自然人”，而是將“企業”也予以擴展適用。對此，筆者嘗試從比較銀行業金融機構金融消費行為的兩大監管機構——CBIRC與中國人民銀行（以下簡稱“PBOC”）關于“金融消費者”概念的相關界定入手，基于銀行監管角度，總結、分析“金融消費者”主體范圍在CBIRC語境下的漸變成因及其影響，供參考。

一、PBOC與CBIRC關于“金融消費者”主體范圍的不同認知

（一）PBOC關于“金融消費者”主體范圍的認知

PBOC一直將“金融消費者”的主體范圍明確為“自然人”。從2013年《金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》、2016年《金融消費者權益保護實施辦法》，到2020年生效并替代前述辦法的《金融消費者權益保護實施辦法》，均以條文形式將“金融消費者”界定為“購買、使用金融產品或者服務的自然人”。2018年9月，PBOC還發布并實施了《金融消費者投訴統計分類及編碼 銀行業金融機構》行業標準，其第3條同樣規定“金融消費者”為自然人，并規定了金融消費者投訴業務辦理渠道、業務類別和原因的分類及編碼。

據此，筆者理解，PBOC關于“金融消費者”的保護主體限于自然人。這與《消費者權益保護法》等法將“消費者”規定為“自然人”的概念外延一致。

（二）CBIRC關于“金融消費者”主體范圍的認知

相較于PBOC，CBIRC關于金融消費者權益保護的監管規定較多，且以2019年為分水嶺，關于“金融消費者”主體范圍的認知有微妙的變化。

2019年以前，CBIRC在其主要監管文件中對“金融消費者”的定義與PBOC保持一致，即限定為自然人。例如，2013年《關于印發銀行業消費者權益保護工作指引的通知》第三條規定“銀行業消費者是指購買或使用銀行業產品和接受銀行業服務的自然人”，2017年《對十二屆全國人大五次會議第7638號建議的答復》第四條“關于建議所涉及的金融消費者概念問題”中明確“金融消費者目前的限定僅在自然人范圍內。建議中提及的企業、中小企業尚不屬于金融消費者，企業、中小企業等貸款主體所涉及的押品評估問題不屬于金融消費者權益保護范疇”，已廢止的2018年《關于印發銀監會機關銀行業消費者投訴處理規程的通知》第一條規定“銀行業消費者指購買或接受銀行業金融機構產品或服務的自然人”，等等。

2019年9月24日，CBIRC辦公廳發布《關于開展銀行保險機構侵害消費者權益亂象整治工作的通知》，其附件1《銀行業保險業侵害消費者權益亂象的表現形式》對銀行業、保險業侵害消費者權益現象進行了總結。其中，銀行業侵害消費者權益亂象明確包括“在信貸業務中，違規與各類中介、咨詢公司等第三方合作，小微企業、個人消費者唯有接受第三方服務并支付費用等附加條件，才能獲取正常貸款的相關手續及獲得貸款。這些第三方與銀行的合作，不同程度存在與銀行內部人員的利益交換，同時可能推高企業或個人融資成本”。此處的“金融消費者”除包括與以往無二的“自然人”之外，還納入了“小微企業”。此后，CBIRC發布的相關監管文件中，無論是2019年11月的《關于銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》，還是2021年《關于印發銀行保險機構消費者權益保護監管評價辦法的通知》，均未對“金融消費者”作出定義，即既未明確其包含“企業”，也未明確其不包含“企業”。

值得注意的是，2020年發布的《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》（以下簡稱《投訴處理辦法》）作為對2018年《關于印發銀監會機關銀行業消費者投訴處理規程的通知》的替代，刪去了原文件中關于“金融消費者”為自然人的定義。筆者認為，這是將“金融消費者”主體范圍模糊化的一個重要信號。進一步來看，根據《投訴處理辦法》第二條，“投訴”是指消費者向銀行業金融機構主張其民事權益的行為，即投訴人為消費者；第十三條規定，投訴人投訴時應按照銀行保險機構的要求提供資料。其中，“投訴人的基本情況”包括“自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、聯系方式；法人或者其他組織的名稱、住所、統一社會信用代碼，法定代表人或者主要負責人的姓名、身份信息……”由此推知，《投訴處理辦法》已不否認“法人或其他組織”屬于“金融消費者”。筆者注意到，CBIRC有關負責人就《投訴處理辦法》答記者問時，也曾直接明確“投訴人既包括自然人，也包括法人”。

綜上所述，CBIRC監管口徑下的“金融消費者”的主體范圍經歷了這樣的漸變：從限定為“自然人”，到兼容“小微企業”，到刪除原金融消費者定義，再到在投訴處理層面引入“法人和其他組織”。雖然迄今為止，“金融消費者”在CBIRC監管文件中尚未有一般性定義，但結合監管案例來看，這一漸變已具有法規層面的突破意義，其發展趨勢值得關注。

二、“金融消費者”主體范圍漸變的成因及趨勢

通過前文梳理可知，PBOC與CBIRC關于“金融消費者”的主體范圍初始一致，后CBIRC出現概念模糊化及主體范圍擴大到“法人或其他組織”的漸變，兩者逐現分野。CBIRC為何會出現這一變化，其發展趨勢如何？

（一）CBIRC關于“金融消費者”主體范圍變化的成因

1. 金融消費者權益侵害現象已不限于自然人

關于“金融消費者”主體范圍的爭議由來已久。對“金融消費者”的保護初衷，主要是基于金融機構與消費者之間的信息不對稱而導致消費者處于弱勢地位。傳統法觀念認為，這種信息不對稱主要體現在自然人身上，因此有必要根據其上位法——《消費者權益保護法》對金融消費者權益作出特別保護。相對而言，企業與金融機構的信息不對稱不如自然人明顯，并不需要動用法律武器加以保護。

隨著金融市場的發展、金融產品和服務的多樣化，即便是企業，離開專業團隊的加持，也很難對高度專業性的金融產品和服務完全掌控并作出自主選擇。小微企業更是如此。如本文開篇所提及的光大銀行侵害消費者權益情況通報，光大銀行在面向穩定受薪人士和小微企業客戶的小額無抵押貸款業務中，強制捆綁借款人購買指定財險公司保險、違反質價相符原則收取借款企業財務顧問費等行為，均是利用其自身優勢而為之。因此，從現實角度而言，小微企業在金融機構面前如同自然人一樣，處于弱勢地位，有特別保護的必要。筆者認為，這或許是“金融消費者”主體范圍漸變的起因。

2. 金融消費者權益保護需要銀行業金融機構的積極應對

金融消費投訴是金融消費者權益保護的主要途徑之一。銀行業金融機構是維護消費者合法權益的責任主體，也是處理消費投訴的責任主體。消費者向銀行業金融機構進行投訴、由銀行直接受理并解決，有利于快速、高效解決消費者與銀行之間的消費糾紛，便于消費者維護自身權益。《投訴處理辦法》將“金融消費者”主體范圍擴大到“法人或其他組織”，一方面通過強制性規定使得銀行不得不受理包括小微企業在內的相關主體的投訴，擴大銀行受理投訴的覆蓋面；另一方面也加強了銀行業金融機構的危機感，迫使其從源頭審視自身行為是否規范，以起到降低對小微企業等企業的權益侵害之效果，同時也有助于銀行業的合規發展，提高整體的社會責任感。筆者認為，這或許是“金融消費者”主體范圍漸變但尚未進行普遍性適用的原因。

（二）CBIRC的監管維度決定了其需要尋求突破

PBOC與CBIRC關于“金融消費者”的主體范圍之所以出現分野，筆者認為，撇開法規滯后性因素，主要在于PBOC與CBIRC的監管維度不同。

一方面，CBIRC主要負責監管銀行業金融機構與保險機構，而PBOC的監管對象覆蓋范圍更廣，除銀行保險機構外，還包括支付機構、資產管理公司等廣義上的金融機構；而PBOC也主要從政策層面給予指導，這使其在作出改變時需要格外慎重。目前關于“金融消費者”未有統一的定義，關于金融消費者保護的上位法依據，追根溯源均來自《消費者權益保護法》。根據該法，“消費者”一般意義上是指自然人。在沒有其他上位法依據的情況下，PBOC關于“金融消費者”的主體范圍未作出改變是理智而客觀的。

另一方面，在金融消費者保護方面，PBOC涉及業務主要是利率、人民幣、外匯管理等，具有宏觀性，這與CBIRC經常需要開展違規營銷、風險提示不到位、亂收費等微觀層面的主體和行為監管截然不同。CBIRC作為監管政策的實際執行人，需要根據金融機構的實際經營情況作出調整，以更有效地維護弱勢金融消費群體的權益，促進金融市場的有序競爭和公平、穩健發展。

（三）“金融消費者”主體范圍的發展趨勢

關于納入“法人”是不是“金融消費者”主體范圍漸變的發展趨勢，可以從法律支撐、企業分類、必要性等方面綜合判斷。

如前所述，金融消費者權益保護的上位法依據為《消費者權益保護法》，而該法所保護的主體為“自然人”。據此，CBIRC將“金融消費者”擴大到自然人以外的“法人或其他組織”，并無明確的上位法依據。這可能是目前相關監管文件中，雖然通過投訴人提交的資料可以判斷“金融消費者”包含法人和其他組織，但仍未在法規層面對“金融消費者”主體范圍作界定的主要原因。

通過對CBIRC監管文件的梳理可知，“金融消費者”主體范圍的變化始現于“小微企業”，源于小微企業迫切的融資需求及在實踐中遭受權益侵害的現象較一般企業更為嚴重。筆者理解，《投訴處理辦法》將“法人或其他組織”納入投訴人范圍，更多地是為企業客戶在權益遭受侵害時向銀行進行投訴提供依據；但若籠統地將所有“法人或其他組織”作為金融消費者進行保護，難免失衡。如基金管理公司、信托公司等企業同樣擁有專業的金融知識與信息，當其與銀行業金融機構進行交易時，很難認定其處于信息不對稱的弱勢地位。因此，即便將來要將“金融消費者”作涵蓋“法人或其他組織”的統一定義，也可能需要從金融消費者權益保護的成因出發，對“法人或其他組織”作適當區分。

關于小微企業與銀行交易時的權益保護，國務院及CBIRC另有規定。例如，《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》規定“禁止金融機構對小型微型企業貸款收取承諾費、資金管理費”，CBIRC《關于支持商業銀行進一步改進小企業金融服務的通知》要求“優化小企業融資環境”等。因此，雖然目前CBIRC將小微企業權益受害作為金融消費者權益侵害進行規制，但隨著其他保護政策的不斷完善，將來是否還會繼續將小微企業作為金融消費者予以保護，值得思考。

基于上述分析，筆者認為，“金融消費者”主體范圍的統一需要結合多方面因素考量，而無法作單向理解，更不能因小失大。目前，“金融消費者是自然人”的觀點仍是主流，將其主體范圍擴大到“法人或其他組織”與現行消費者保護法律體系存在一定的不協調，該做法更像是CBIRC為解決當下企業客戶權益侵害問題而實施的權宜之計。筆者預計，其發展趨勢將會取決于與監管效果、替代措施以及與PBOC等其他部門的監管協調等各種因素的聯動考慮。

三、銀行業金融機構面對“金融消費者”主體漸變的應對措施

如前分析，雖然“金融消費者”的定義在CBIRC的監管文件中尚未有明文規定，存在一定的解釋空間；但無論是從《投訴處理辦法》等現行監管規定來看，還是從光大銀行被通報等案例來分析，銀行業金融機構都有必要對“金融消費者”的合規口徑作從寬理解。

（一）以CBIRC監管口徑為主，按照相關規定進行內部完善

銀行業金融機構可以對2019年及之后的CBIRC監管文件進行梳理，查漏補缺，特別是《投訴處理辦法》與2021年新發布的《中國銀保監會關于印發銀行保險機構消費者權益保護監管評價辦法的通知》。建議銀行業金融機構按照相關規定要求，建立消費投訴處理工作制度，妥善處理相關消費投訴，完善并落實消費者權益保護工作機制建設；對已有的相關制度，將“法人或其他組織”作為“金融消費者”一同考慮，作出相應的調整與變通。

（二）提升合規意識，促進行業文化良性發展銀行業金融機構在根據現行監管規定完善自身規章制度的同時，對于規章制度的具體落實同樣重要。惟兩者同時推動，才能達到真正的合規與進步。在制定或調整適用于寬口徑的“金融消費者”制度的同時，銀行業金融機構尤其有必要進一步思考如何在提供金融產品或服務的過程中持續提升消費者滿意度，強化金融行業的社會責任感，促進整個行業的良性發展。

裴德寶

上海里兆律師事務所合伙人，上海律協銀行業務研究委員會委員

業務方向：銀行法、投資并購、公司日常

黃宇

上海里兆律師事務所律師

業務方向：銀行與金融、爭議解決、EHS合規