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《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》核心要點解讀

2023年第01期    作者:文│鄧學敏 饒夢瑩    閱讀 2,347 次

2021年1月20日，中國人民銀行發布了《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），正式面向社會公開征求意見。從2010年《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）出臺至今，我國第三方支付市場飛速發展，支付技術日新月異。但與此同時，既有的規范體系已逐步落后于行業需求及監管要求，亟待作出更新。為此，《條例》從主體、經營、市場等各方面強化了對非銀行支付機構的監管，嚴格控制其設立與投資人準入，變革其業務經營規則，將給第三方支付行業的發展帶來深遠影響。對應地，與非銀行支付機構相關的投資并購決策、方案等亦將受到較大影響。本文將對《條例》的核心內容進行分析、探討。

與第三方支付行業的既往規范不同，《條例》的位階更高，凸顯出其重要性。可以預見的是，《條例》落地后，后續的一系列配套規范亦將隨之出臺。《條例》的主要特點如下：

1.嚴格控制非銀行支付機構的設立、準入。

2.完善非銀行支付機構的業務規則，包括重新劃分支付業務、強調反洗錢反恐怖融資義務、強化個人信息保護等。

3.加強非銀行支付機構的監管，包括采取動態監管措施、控制業務規模、強化反壟斷監管等。

一、非銀行支付機構的設立與準入

（一）“先證后照”的設立方式

此前，《管理辦法》以支付業務為主要著眼點，規定了支付業務的類型及支付業務許可證的申請與許可，在此基礎上對支付業務許可證的申請人/被許可人進行監管。而《條例》立足于非銀行支付機構本身，規定了非銀行支付機構從事的業務類型及其設立、變更與終止。前述監管邏輯的不同，意味著《條例》對非銀行支付機構的監管力度進一步加強。

具體來看，《條例》對非銀行支付機構的設立采取“先證后照”的措施，需經籌建審批、開業審批、工商登記三個階段。監管機構批準非銀行支付機構開業的，向其頒發開業核準文件及支付業務許可證。

需注意的是，在既有的規范體系下，支付業務許可證的有效期為5年，續展需經中國人民銀行批準，每次續展5年。而《條例》并未設置支付業務許可證的有效期，更未提及展期事宜。這可能意味著在支付行業發展的新階段下，監管機構的監管思路發生了巨大變化。支付業務許可證不再存在續展問題，但并不代表監管力度的放松，筆者將在后文進行相應分析。

（二）準入要求

《條例》對非銀行支付機構的限制準入亦需引起關注。其明確對投資人采取穿透式監管措施，提出了相應的資質要求，并嚴格限制投資人的入股資金。核心規定如下：

1. 對投資人進行穿透式監管

與《管理辦法》不同，《條例》對非銀行支付機構投資人的監管范圍不再限于直接持股關系，而穿透至實際控制關系，并明確實際控制人是指通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配非銀行支付機構行為的人。據此，通過VIE架構控制非銀行支付機構的主體亦屬于監管范圍。

2. 對主要股東、控股股東和實際控制人提出更為嚴格的準入要求

（1）主要股東和控股股東應當治理結構良好，股權結構和組織架構清晰，股東、最終受益人結構透明；

（2）具有充足的資本實力、較好發展前景的主營業務、穩定的盈利來源以及可持續發展能力；實際控制人為自然人的，應當具有充足的資本實力；

（3）無犯罪記錄，最近3年無其他重大違法違規行為或者嚴重市場失信行為，沒有因涉嫌重大違法違規正在被調查或者處于整改期間；

（4）未發生過虛假投資、循環注資非銀行支付機構、金融機構和其他從事金融業務機構的行為，或者在投資非銀行支付機構、金融機構或者其他從事金融業務機構時，沒有提供虛假承諾或者虛假材料的行為。

     其中尤為需要注意的是，非銀行支付機構的上層股權結構需清晰、透明，如存在協議安排等情形的，需予以披露。

此外，《條例》要求主要股東、控股股東和實際控制人沒有因涉嫌重大違法違規正在被調查或者處于整改期間，這也對投資人提出了嚴格要求。例如，2020年底以來，支付行業巨頭支付寶的母公司——螞蟻集團數次被監管機構約談、處罰及立案調查，該等情形是否會導致其不符合非銀行支付機構控股股東的準入要求，存在一定的不確定性。

3. 對主要股東、控股股東和實際控制人提出禁止性規定，并設置了相應的行政處罰。具體情形包括：

（1）通過特定目的載體或者委托他人持股等方式規避監管。

    此處的“通過特定目的載體”是否包括VIE架構安排，尚存在不確定性，需予以關注。

（2）關聯方眾多，股權關系復雜、不透明或者存在權屬糾紛，惡意開展關聯交易，惡意使用關聯關系。

本條規定需引起關注。實踐中，如股東在股權上存在層數較多、協議控制等情形，但能如實披露的，應當符合權屬透明的要求。但同時，由于前述情形的存在，股東可能被認定為“股權關系復雜”，從而引發爭議。筆者認為，規范層面應明確相應的認定標準，以避免糾紛。

（3）采用濫用市場支配地位等方式開展不正當競爭。

（4）操縱市場、擾亂市場秩序。

（5）成為非銀行支付機構的控股股東、實際控制人之日起，3年內轉讓所持有的非銀行支付機構股份。

本條規定對股東轉讓股權作出了時間限制，亦需引起投資人的關注。

4. 對股東入股資金來源提出嚴格要求

《條例》要求非銀行支付機構的股東應當以其自有資金出資，不得以委托資金、債務資金等非自有資金出資。同時強調，中國人民銀行及其分支機構將對非銀行支付機構主要股東和控股股東的入股資金進行穿透式監管，嚴格審查入股資金來源、性質與流向。

根據上述規定，非銀行支付機構在股權上不允許存在代持情形。同時，股東以借款向非銀行支付機構出資的，亦存在違法風險。實踐中，如股東本身不開展經營、不具備充足的資本實力，而依靠關聯方等調撥資金的，存在被認定為以非自有資金出資的風險。

5. 過渡期的要求

《條例》第七十四條規定：“本條例施行前已獲得支付業務許可證的非銀行支付機構，應當在本條例施行之日起1年內達到本條例規定的條件。逾期仍不符合本條例規定條件的，由中國人民銀行根據審慎監管原則暫停其業務；拒不停止業務或者有其他情節嚴重情形的，由中國人民銀行吊銷其支付業務許可證。”

因此，非銀行支付機構股東、實際控制人如不符合上述要求，需在過渡期內達到相應的要求，否則存在暫停業務甚至吊銷支付業務許可證的風險。

二、調整業務規則

《條例》對非銀行支付機構的業務經營規則進行了完善，尤需關注的如下：

（一）重新劃分支付業務

此前，《管理辦法》根據交易介質等標準，將支付業務主要劃分為三種類型。但在數十年的發展過程中，前述分類已難以適應支付技術的發展需求。對此，《條例》從業務實質出發，將支付業務重新劃分為如下兩類：

1. 儲值賬戶運營

儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值除外。

支付賬戶是指根據自然人（含個體工商戶）真實意愿為其開立的，憑以發起支付指令、用于記錄預付交易資金余額、反映交易明細的電子簿記。支付賬戶業務具體規則由中國人民銀行另行規定。

值得注意的是，《條例》對支付賬戶的規定限于以自然人（含個體工商戶）作為開立人，未提及法人；而實踐中，支付機構為法人開設支付賬戶的情形普遍存在。后續法人是否被允許開立支付賬戶、存量賬戶需如何處理，存在不確定性，仍待進一步明確。

2. 支付交易處理

支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。

上述兩類規則的具體分類方式和規則將由中國人民銀行另行制定。

（二）強調反洗錢反恐怖融資義務

近年來，利用非銀行支付機構開展洗錢活動/其他違法犯罪活動的情形屢禁不止。對此，《條例》再次強調了非銀行支付機構的反洗錢反恐怖融資義務。

一方面，《條例》要求非銀行支付機構必須對其用戶進行持續的身份識別機制管理。

另一方面，《條例》要求非銀行支付機構建立健全支付賬戶開立、使用、變更和注銷等業務管理制度，按照“誰的客戶誰負責”的管理原則，承擔支付賬戶合法合規的主體責任，履行盡職調查義務。這也進一步明確了支付機構的審慎注意義務。

（三）強化個人信息保護

大數據時代，個人信息保護成為焦點問題。在此背景下，《條例》強化了個人信息保護措施，強調非銀行支付機構收集、使用用戶信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用用戶信息的規則，明示收集、使用用戶信息的目的、方式和范圍，并經用戶同意。

同時，《條例》還規定，如支付機構未按《條例》規定收集、使用與保存用戶信息，將面臨相應的行政處罰；情節嚴重的，支付業務許可證將被吊銷。這就切實加大了支付機構的違法成本，有利于推動支付行業的規范運營。

三、加強監管力度

與舊規相比，《條例》加大了對非銀行支付機構的監管力度，具體如下：

（一）采取動態監管措施，提高違法成本

如前文所述，《條例》并未規定支付業務許可證的期限，亦未規定相應的展期問題，但這并不意味著監管力度的放松。筆者注意到，《條例》增加了一系列支付機構日常監管規定。支付機構出現風險情形或違法違規情形的，將面臨相應的行政處罰或其他監管措施。同時，與《管理辦法》等相比，《條例》規定的行政處罰力度大幅提高。其中，《條例》共規定了27種可導致支付業務許可證被吊銷的情形。

在上述動態監管思路下，非銀行支付機構取得支付業務許可證后，需持續保持依法依規經營，否則隨時可能被采取相應的監管措施，甚至被吊銷支付業務許可證。

（二）控制業務規模

《條例》規定，中國人民銀行根據審慎監管原則確定注冊資本與業務規模的比例要求。其中，“業務規模”的定義何如，尚需進一步明確。非銀行支付機構需充分關注監管要求，必要時對業務經營作出調整。

（三）強化反壟斷監管

基于當前第三方支付市場的現狀，《條例》提出了反壟斷監管要求。其從市場支配地位的認定出發，對非銀行支付機構采取不同的監管措施：

1.非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到一定比例時，中國人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構對其采取預警措施。情形包括：（1）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；（2）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；（3）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

2.非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到一定比例時，中國人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構對其是否具有市場支配地位進行認定。情形包括：（1）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；（2）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；（3）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。符合后兩種情形之一，但其中涉及的非銀行支付機構市場份額不足十分之一的，無需采取前述措施。這與《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》的相關規定保持了一致。

3.非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

筆者注意到，上述條款采取了“非銀行支付服務市場”“全國電子支付市場”的不同表述，其具體范圍何如，仍需進一步確定。此外，相關方在實施針對非銀行支付機構的投資并購行為前，需對反壟斷監管要求予以充分關注。結語第三方支付市場發展至今已頗具規模，但同時，第三方支付機構被監管處罰、被不法分子利用支付通道從事違法犯罪活動的情形亦層出不窮。《條例》針對第三方支付行業的痛點作出重大變革，將引導非銀行支付機構進一步規范經營，促進全行業的健康發展。

 

饒夢瑩北京煒衡（上海）律師事務所律師業務方向：并購重組、資管信托、證券市場與金融爭議解決