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企業征收（拆遷）補償中的博弈

2013年第03期    作者:蔣力飛    閱讀 7,465 次

前  言

　　2011年1月21日，國務院頒布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“征收補償條例”），至此，“拆遷制度”成為過去，“拆遷”這個名詞也隨之退出歷史舞臺。

　　但值得注意的是，在征收補償條例實施之前，已經依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理。也就是說，以后一段時間里，仍將出現拆遷補償與征收補償并存的現象。因此，為便于讀者更好的理解，試圖使文意表達得更為準確，接下來筆者將企業所面臨的因拆遷或征收所產生的補償一并描述為征收（拆遷）補償。

　　與個人（戶）相比，企業所占用的社會資源遠遠超過個人。作為集體，企業員工少則數十，多則成百上千；作為經營實體，企業營業場所規模大，經營創收納稅等社會附加值更高，社會關系復雜；而被征收（拆遷）的房屋又體現建筑面積大，整體價值高等特點。

　　上述企業特點的集合顯現出一種規模效應，而這種規模效應亦成為被征收（拆遷）企業與征收（拆遷）人談判的資本和籌碼。實務中，針對被征收（拆遷）企業的行政拆遷裁決很少，即便做出行政拆遷裁決，最終裁決執行也很難落實（司法執行尤為慎重）。

　　企業征收（拆遷）補償的特點在于：1、關系復雜，特別是涉及承租型企業的征收（拆遷）補償，往往涉及多方利益主體，利益取舍難；2、由于涉及到大批職工的安置問題，容易引發為群體性事件；3、資產形式復雜，導致難于獲得合理征收（拆遷）補償。

　　本文以上海為例，對征收(拆遷)人與被征收(拆遷)企業之間的利益博弈進行分析。

       一、企業面臨被征收(拆遷)時的利益訴求及談判策略

　　(一)不影響正常生產經營是被征收（拆遷）企業最為關心的問題。

　　發生征收（拆遷）法律事實后，強勢的征收（拆遷）人針對企業征收（拆遷）補償時，往往認為只要動用（或間接通過地方政府部門實施）一些行政手段干預（譬如工商年檢、衛生檢查、環衛審核、消防許可）的“大棒”加上“適當”經濟補償的“面包”就可以輕易解決掉企業的征收（拆遷）補償。

　　然實踐中，不少被征收（拆遷）企業往往不會輕易配合與征收（拆遷）人進行征收（拆遷）補償商談，更不會接受征收（拆遷）人所提供的補償方案。

　　通過經辦大量企業征收（拆遷）案件后筆者發現，面臨征收（拆遷）時，被征收（拆遷）企業首先考慮的問題不是能拿到多少經濟補償，而是企業生產是否能夠保持延續（連續）成為更關鍵的問題，換句話講，被征收（拆遷）企業不希望因為征收（拆遷）影響企業的正常生產和供貨，因為一旦企業生產中斷將導致供貨中斷，違約賠償是小，喪失生意上的長期客戶，會使企業面臨破產之風險，將永遠退出經濟市場的舞臺。

　　而對于被征收（拆遷）企業的生產延續（連續）問題，卻不是經濟補償能夠解決的。

       (二)成為被征收（拆遷）補償主體是市場承租企業實現利益的保障。

　　2001年10月29日《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（上海市人民政府令第111號（以下簡稱“111號文”）第三條規定：被拆遷人是指被拆除房屋的所有人，房屋承租人是指與被拆遷人具有合法租賃關系的單位和個人。第五條規定：拆遷人應當依照本細則規定，對被拆遷人、房屋承租人給予補償安置；被拆遷人、房屋承租人應當在搬遷期限內完成搬遷。

　　根據“111號文”的規定，作為承租人的企業成為拆遷安置補償主體。

　　“征收補償條例“第二條規定：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。

　　《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（上海市人民政府令第71號）（以下簡稱“上海征收細則”）第二十三條（征收補償協議主體的確定）規定：房屋征收補償協議應當由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人簽訂。

　　從新頒布實施的“征收補償條例”、“上海征收細則”中，我們并沒有看到市場承租人作為被征收補償的主體。

　　筆者認為，將普遍存在的市場承租企業排除在征收補償主體范疇之外，可能會引發新的一輪利益博弈———市場承租企業與產權人之間的博弈，市場承租企業與征收人之間的博弈，以及產權人與征收人之間的博弈。

　　眾所周知，目前通過支付市場租金方式租賃非居住房屋進行生產經營的企業普遍存在。而在接下來的很長一段時間里，征收補償與拆遷補償仍將同時存在。這種同時存在會造就一種現象———凡是在拆遷范圍內的市場承租企業依法成為拆遷補償主體，享有拆遷補償權利，而處于征收范圍內的市場承租企業卻不具備征收補償主體資格，無權享有征收補償權利。這種經濟利益上的懸殊對比勢必會造成征收范圍內市場承租企業的心里“失衡”，他們會認為這是法律法規的制定者通過制定法律法規剝奪了他們應有的獲取補償的權利，為既得利益集團“保駕護航”。

　　從征收實務操作技術層面上分析，將市場承租企業排除在征收補償主體外，會激化市場承租企業與產權人、征收人（征收實施單位）之間的矛盾。

　　A.評估工作推進困難

　　非居住房屋評估是征收補償工作的重要內容。市場承租企業實際占有著被征收房屋，當市場承租企業無權享有征收補償權利時，趨利避害的慣性思維會使市場承租企業想方設法延長對被征收房屋的實際使用，阻礙評估機構對被征收房屋的實地勘測，拒絕提供相關停產停業、設備搬遷等資料。市場承租企業的不配合將在一定程度上影響評估進度，造成評估結果的不客觀。

　　B.激化市場承租企業與產權人之間的利益矛盾

　　“征收補償條例”規定產權人是非居住房屋的征收補償主體。即便房屋已經出租，產權人仍享有停工停業、設備搬遷等經濟補償。

　　就征收人而言，現行征收補償制度減輕了（相對于拆遷人而言）其在征收補償中談判壓力，只需要與產權人進行征收補償協商。產權人負責解決市場承租企業的搬遷和補償問題。

　　而不能回避的事實是，因征收造成停工停業、設備搬遷等損失的恰恰是市場承租企業而非產權人。法律設定的補償受益人與實際受害（損失）人不一致，這種不一致會造成市場承租企業不愿意配合產權人完成征收補償工作，更不會輕易搬離（返還）房屋，極易造成局部沖突事件發生，為以后的市場承租企業搬遷不能埋下隱患。

       (三)被征收（拆遷）企業在具體征收（拆遷）補償談判中的策略運用。

　　A.選擇房屋產權調換

　　不論是拆遷時期還是征收時期，被征收（拆遷）企業既可以選擇貨幣補償安置，也可以選擇價值標準房屋調換安置（需特別指出的是，集體土地上房屋征收、拆遷，被征收、拆遷企業只能選擇貨幣補償安置，無權選擇價值標準房屋調換安置）。

　　就整個房地產市場而言，非居住房屋所占比重本已很小，可流通非居住房屋更少，當被征收（拆遷）企業提出選擇房屋調換安置時，對于拆遷人來講是一個很難解決的現實“難題”。實際上，有些被征收（拆遷）企業其本意并不是真想房屋調換安置，而是想通過這種“明知不能為而為之”迫使征收（拆遷）人在貨幣補償時有更大空間的讓步，從而獲取更多貨幣補償。

　　B.停產停業等補償標準低，很難落實執行

　　拆遷時期，上海市房地局就停工停業補償指導價為國有土地被拆遷企業停工停業補償是每平方米300～400元，集體土地被拆遷企業停工停業補償是每平方米100～350元。

　　實務中，很多經營業績較好的，特別是高新技術等附加值高的被拆遷企業，停工停業損失遠遠超過上海市房地局的停工停業補償指導價。當拆遷人以上海市房地局的停工停業補償指導價作為被拆遷企業的停工停業補償金額時，被拆遷企業往往很難接受。而上海市房地局的指導性文件本身立法層級低，很難對被拆遷企業產生法律意義上的約束力。

　　不僅如此，如果拆遷人與被拆遷企業就停工停業補償發生爭議后，相關拆遷法律法規并沒有設置由第三方評估機構對停工停業補償進行“評估”的機制來解決這種矛盾，導致停工停業補償的談判很難在短時期內解決，成為被拆遷企業與拆遷人之間的主要矛盾之一。

        值得慶幸的是，隨著征收補償時代的到來，立法者注意到停工停業補償數額偏低所產生的社會矛盾以及因缺乏評估機制而造成久拖不決的現象頻發，在新的征收法律法規中通過立法手段予以了彌補。

　　

       二、如何解決被征收(拆遷)企業的利益訴求？

　　以上是關于企業在征收（拆遷）補償時利益訴求的產生及其原因探究，接下來筆者就如何解決企業在征收（拆遷）補償時的利益訴求進行討論。

　　（一）征收（拆遷）企業生產延續（不中斷）問題的解決。

　　首先，要使征收（拆遷）人在意識上認識到針對企業的征收（拆遷）與個人（戶）的征收（拆遷）完全不同，被征收（拆遷）企業所關心的除了經濟補償數額外，更重要的是不因征收（拆遷）搬遷導致生產被迫中斷、停產。

　　其次，作出征收決定之前，應當對擬征收（拆遷）范圍內企業進行詳細的摸底，特別是對企業的經營狀況、生產方式和產品是否有同類替代等進行調研，針對不同企業進行前期企業“可延續性生產”評估。

　　第三，征收（拆遷）人應及時與企業溝通，了解企業在征收（拆遷）補償后的打算，是轉型發展還是繼續經營生產，對“延續生產”的想法和可能性進行分析評估，幫助企業尋找建造新廠房的土地或廠房，借助信息資源優勢進行有效資源配對，了解相關落地財稅政策等信息，想企業之所想，急企業之所急。

　　如果征收（拆遷）人做到上述三點，客觀上能夠實現企業“延續生產”的訴求。

　　（二）現行征收補償體制下市場承租企業征收補償利益問題的解決。

　　首先，應當從制度上完善補償程序機制，保護市場承租企業的合法權益。

　　筆者認為，“征收補償條例”的制定者本意并不是要剝奪市場承租企業獲取因征收造成損失補償的權利。因為法律法規明確規定了對被征收房屋內經營企業的停工停業、設備搬遷等經濟補償。

　　然而我們必須正視停工停業等補償受益人與實際受損（失）人之間的錯位。建議立法者在具體落實征收補償的相關文件中明確在被征收非居住房屋出租情況下，由產權人負責市場承租企業的補償和搬遷工作，在產權人未與市場承租企業依法解除“租賃關系”或談妥相關補償等費用之前，相關停工停業、設備搬遷等補償暫不予發放給產權人。

　　只有這樣，市場承租企業在征收補償中的法律地位才能得以確立，市場承租企業的合法利益才能得到保障。

　　其次，設立資金監管制度，確保停工停業、設備搬遷補償等資金的發放給市場承租企業。

　　實踐中，征收人在征收補償協議簽訂后，往往將大部分征收補償款（含停工停業、設備搬遷等補償款）全部支付給產權人。產權人拿到征收補償款后一般不會支付給實際占有、使用非居住房屋的市場承租企業。一旦這種情況發生，市場承租企業不會搬離被征收房屋，造成征收工作受到嚴重影響。

　　筆者發現目前的征收補償制度中，沒有設立補償資金的監管機制，建議相關征收職能部門針對被征收房屋已經出租的情況設立“停工停業、設備搬遷等補償金”監管賬戶，專款專用，保障市場承租企業的合法權益，確保被征收房屋的及時收回。

       （三）被征收（拆遷）企業選擇房屋調換安置問題的解決。

　　首先，在征收之前，通過摸底了解被征收企業選擇的補償方式，事先做好非居住房屋的儲備，做到心中有數。

　　其次，統籌建立“可流通非居住房屋（土地）信息庫”等長效機制，主動和上海市各區、縣（甚至昆山等上海附近城市）職能部門、經濟開發區、工業區等機構對接，收集可流通非居住房屋的信息，了解當地相關招商引資等財稅政策，盤活被征收（拆遷）企業這一重要社會資源，提供新型經濟投資配對模式，為上海市招商引資注入新活力。

　　一旦“可流通非居住房屋（土地）信息庫”建立，征收（拆遷）人甚至可以“反客為主”，主動引導被征收（拆遷）企業選擇房屋調換安置，實現被征收（拆遷）企業、征收（拆遷）人和調換房屋所在地財政的多方共贏。

        （四）被征收（拆遷）企業停工停業補償數額低問題的解決。

　  首先，征收（拆遷）人應客觀看待被征收（拆遷）企業的停工停業補償訴求，做到既不全信也不完全否定，更不能僵化地對所有被征收（拆遷）企業一律適用房地部門的停工停業補償指導價。

　　其次，及時、充分引入第三方評估機制，即便是針對被拆遷企業，也可以加以適用，及時推進征收（拆遷）工作順利進行。

　　

三、總結

企業征收（拆遷）補償中的博弈遠遠不止本文分析的上述幾點。重視對企業在征收（拆遷）補償中權利的保障同時也是對市場經濟體制的尊重，對財產權的尊重，作為法治進程過程中不可缺少的律師，有理由為了保障被征收（拆遷）企業當事人的利益，為了社會的穩定作出積極的努力，為法治建設貢獻一份力量。●