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淺論律師在人民調解、 行政調解和司法調解中的作用

2015年第01期    作者: 江 凈    閱讀 13,199 次

        發揮律師在人民調解、行政調解、司法調解中的作用，調處群體性社會矛盾，是構建和諧社會中十分重要的課題。

　　我國已進入社會矛盾的高發期。如何正確處理人民內部矛盾，已成為各級黨政機關研究與實踐的重大問題，構建和諧社會已成為各級黨政機關的首要目標與任務。律師在正確處理人民內部矛盾進程中，有著不可替代的作用。在正確處理人民內部矛盾過程中，律師既可以參與人民調解，也可以參與行政調解和司法調解，而且，也只有律師才可以參與三者的調解。因此，在構建和諧社會中，如何正確發揮律師在人民調解、行政調解和司法調解中的作用，通過訴訟和非訴訟手段，調和化解社會矛盾，已成為人們著重研究的課題。

　　一、三種調解概述

　　我國的調解有多種方法，可以從不同角度進行分類：從是否訴訟的角度講，可分為訴訟內調解和訴訟外調解；從是否有組織的角度講，可分為正式組織調解與非正式組織調解；從是否有償的角度講，可分為有償調解與無償調解。具體來說，訴訟外調解主要包括人民調解、行政調解和律師的非訴訟調解，只有司法調解屬于訴訟內調解。正式組織調解主要包括人民調解，行政調解，司法調解，黨、政、工、團社會組織的調解，行業協會調解；非正式組織的調解，如家族調解、小群體調解、親朋好友的調解。有償調解主要包括訴訟調解與律師的非訴訟調解，國外將律師非訴訟調解發展為一種叫ADR方式調解；無償調解主要包括人民調解和行政調解。需要指出的是，非正式組織的調解必須是無償的。

　　根據我國的國情，我國采用的調解方式主要有三種，即：人民調解、行政調解和司法調解。人民調解是基層村委會與居民委員會下屬的人民調解委員會主持下的調解，它主要調處的是村民之間與居民之間的民間糾紛；行政調解主要是行政機關主持下的與行政機關相對應的職權范圍內的事項調解；司法調解是法院主持下的訴訟調解。

　　不論是何種形式的調解，其設置的目的都是為了解決當事人的糾紛，采用的方式方法都是通過說服教育，宣傳法律政策，促使當事人相互諒解達成和解協議，使用的原則基本上都包括“自愿原則”、“合法原則”、“查明事實、分清是非原則”。但是，各種條件之間仍然存在區別，主要有：（1）調解的范圍。人民調解僅限于調處基層民間糾紛；行政調解也限定在各行政機關職能管轄范圍的糾紛，如治安調解的范圍就是因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理情節輕微的行為；司法調解則囊括了糾紛，包括自訴刑事案件。（2）調解使用的程序。人民調解和行政調解均屬于訴訟外調解，調解不是必經程序，取決于當事人的意愿，調解未達成協議的，除仲裁機關可以作出仲裁裁決外，人民調解委員會和相關行政機關無權對糾紛作出處理決定，也不能依職權移送人民法院審理。而法院調解則屬于訴訟內調解，其中離婚訴訟的調解是法定必經程序，調解不成的，人民法院應當及時作出裁判。（3）調解協議的效力。人民調解和行政調解所達成的協議具有合法效力，糾紛當事人應當自覺履行，但是，當事人不能憑此調解協議為依據向人民法院申請強制執行，只能另行提起訴訟；仲裁調解所達成的協議也不具有完全法律效力，當事人向人民法院申請強制執行，仍然要經過人民法院的審查確認無誤，否則，人民法院不予執行，當事人只能另行申請仲裁或提起訴訟；法院調解則具有完全法律效力，發現調解確有錯誤的，需要依照審判監督程序撤銷改判，否則，原調解仍需執行。

　　二、律師與三種調解的關系

　　人民調解、行政調解、司法調解這三種調解的主持者都對應三種正式組織，一種是民選的人民調解組織、一種是行政機關組織、一種是司法機關（人民法院）組織，被調節者為雙方或多方當事人。律師參與各種調解，既可以主持調解，也可以作為主持人的法律顧問，還可以作為調解當事人一方的代理人，在主持人主持下參與調解活動。如果某一個糾紛或矛盾，在調解過程中，既進行了人民調解，又進行了行政與司法調解，唯一可以參與三種調解的是律師。因此，律師在各種調解中有著不可替代的作用。

　　三、充分發揮律師的職業特點作用

　　律師是運用法律解決社會某一方面矛盾的專家，律師專業中有訴訟與非訴訟調解的職能，在訴訟調解過程中，律師作為一方的方式讓參與訴訟調解；在訴訟前，律師運用非訴訟手段，可以作為一方當事人的代理人接受當事人的委托參與各種糾紛與矛盾的調解。因此，律師自然成為某一方面社會糾紛與矛盾的調解員。上海市高級人民法院與上海市司法局聯合發文提出了人民調解工作的規范化、社會化和職業化。行政調解、司法調解能做到規范化、職業化，但是，人民調解要做到專業化、職業化就有一定的難度。即使人民調解做到了專業化、職業化也只能調處村民之間以及居民之間的民間糾紛。人民調解組織不是中介機構，行政機關、司法機關也不是中介機構，尤其是當社會矛盾一方為行政機關或司法機關時，人民調解組織、行政機關和司法機關作為主持人的職能功效與公正性就無法體現出來。因此，重視發揮律師事務所這一中介機構在構建和諧社會、預防與調解社會矛盾的作用，就顯得越來越重要了。

　　四、重視律師在三種調解中作用的實踐

　　黨和政府歷來十分重視律師在預防與調解各類社會矛盾中的作用。20世紀八、九十年代，主要通過律師事務所與鄉鎮法律服務所的所所掛鉤，讓律師承諾與人民調解的指導工作與調處工作；九十年代后期，更注重在調解中發揮律師的作用：一是通過司法信訪綜合服務窗口的接待，參與各類社會矛盾的調處；二是組建律師信訪工作接待志愿團，參與區長信訪接待，參與各類社會矛盾尤其是群體性社會矛盾的調處；三是在部分行政機關執法活動中，讓律師參與執法活動中群體性社會矛盾的預防與調處；四是通過組建突發事件律師顧問團，引導當事人通過法律途徑為突發事件善后處理提供法律服務。四是通過組建突發事件律師顧問團，引導當事人通過法律途徑為突發事件善后處理提供法律服務。

　　在上海市，司法行政機關指導律師事務所在近十年的群體性社會矛盾的調處中，成功地總結了六個“三”字調解方法。

　　1、三組群體的運用

　　所謂三組群體是指律師群體、群體理論和群體立場。在參與調處群體性社會矛盾工作中，充分發揮律師群體的專業優勢和團隊精神去預防和調處，始終站在群眾的立場上，充分體諒老百姓的疾苦，依法調處群體性社會矛盾。由于充分綜合運用這三組群體，從而使許多疑難、復雜、易激化的群體性社會矛盾得到了化解。比如某動拆遷基地在動拆遷進程中，最后若干戶被拆遷戶與拆遷實施單位形成僵局。在有關方面要求下，相關律師事務所派出多位律師參與化解矛盾。律師們在深入被拆遷戶了解情況、化解矛盾過程中，了解到其中有一戶將被依法強遷，其準備用汽油、硫酸和爆竹進行暴力抗拒。律師們堅持依法調處，確保了該被拆遷戶的合法權益不受侵害，但也從法律角度指出了其過激行為將造成的法律責任。最后在各方的共同努力下，這戶人家終于與拆遷實施單位簽訂了動拆遷安置協議。

　　2、三個專業的體現

　　所謂三個專業，是指調處社會矛盾進行專業分工、實行專業化服務、實施專業化管理。面對當前群體性社會矛盾呈現種類繁多、情況復雜的特點，調處人員如果不精通某一領域的法律、政策，不講求調處技能藝術，就很難化解這一領域的社會矛盾。為此，有關律師事務所一是進行專業化分工，即將群體性社會矛盾進行分類，并把其分解到若干專業法律事務部；二是對各類社會矛盾的當事人提供專業化的法律服務；三是對調處社會矛盾的工作實施專業化管理。在專業化管理下，不僅促進了律師鉆研業務、精通法律，而且，更在改善法律服務方法、提高調處技能和藝術上下工夫。在專業化管理下，律師不僅依法調處社會矛盾，而且通過專業化管理活動，將群體性社會矛盾的調處向前推進，從調處到防激化，從防激化到預防、從做預案到全過程法律服務。實踐證明，專業化分工、專業化服務、專業化管理對于妥善規范地調處社會矛盾起到了很好的作用。

　　3、三種調解方式的結合

　　所謂三種調解方式是人民調解、行政調解和司法調解。事實證明，群體性社會矛盾的調處，往往人民調解是第一道防線，第二道防線是行政調解，第三道防線是司法調解。因此，在預防與調處群體性社會矛盾時，除了發揮律師的非訴訟調解作用外，還應當特別注意借助人民調解、行政調解和司法調解的力量。在調處過程中，要從最低成本、最短時間、最佳效果出發，耐心引導當事人靈活選擇最佳的調解方式和手段化解矛盾糾紛。有時，針對疑難復雜的社會矛盾，要積極協調有關各方，綜合運用三種調解方式，而這樣往往會收到奇效。

　　4、三個主體的滿意

　　律師在調處社會矛盾工作中，只有做到雙贏、多嬴，才能調處好群體性社會矛盾，才能真正解決群體性社會矛盾。在調處群體性社會矛盾過程中，應期待和力求的目標是：一為政府排憂，使政府滿意；二為企業解難，使企業滿意；三為百姓維權，使百姓滿意。

　　5、三個效果的統一

　　三個效果的統一，是指法律服務效果、社會效果和政治效果的統一。作為律師，在調處群體性社會矛盾過程中，不能只注重法律效果。訴訟的勝訴與敗訴判決，法律效果很好，但不一定能根本解決群體性社會矛盾，群體性社會矛盾不解決，社會效果、政治效果好不了。因此，在調處群體性社會矛盾過程中，必須追求矛盾的根本解決，必須努力追求政治效果、法律效果和社會效果的統一。2004年有一家合資企業在解除原國有企業員工時，引發了數十名員工靜坐罷工的長達14天的勞資糾紛。律師們在參與調處過程中，充分考慮三個效果的統一，經過九天九夜調處，資方為找到解決糾紛的方案而興奮，勞方因資方作出讓步而妥協，雙方高興地在和解協議上簽了字。

　　6、三種精神的發揚

　　在參與調解群體性社會矛盾時，律師和律師事務所只有發揚誠信精神、奉獻精神和創新精神，才能不斷調處好不斷發生的群體性社會矛盾。由于群體性社會矛盾很復雜，其涉及方方面面的切身利益，如果調處不認真、不講誠信，必然會引起方方面面的不理解。如果沒有奉獻精神，根本無法調處好社會矛盾，光有一個人有奉獻精神，沒有團隊的奉獻精神也不行。群體性社會矛盾種類很多，而且越來越復雜，這就需要在預防和調處社會矛盾的手段和方法上不斷地創新，只有這樣，律師在調處社會矛盾中才能不斷取得成功。以律師為工作主體進行調解，是一種新的探索，將會逐步顯示出旺盛的生命力。●