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中國市民監護人登場恰逢其時

2019年第08期    作者:文│李霞    閱讀 4,863 次

市民監護制度，就是由普通市民擔任監護人之意。日本最高法院把它定義為：“市民監護人是指專業人員和社會福利協會以外的普通市民，他們與將受監護者沒有親屬關系，但卻具有奉獻于社會和其他人之目的。他們通過地方政府或相關機構的培訓，掌握了一定的與成年監護相關的知識、技能、理念，并被家事法院選任為監護代理人。”

市民監護人的職務與通常的親屬監護人無異。他們需要對受監護者進行定期訪問，并根據情況為本人訂立、變更醫療與護理服務合同，為其辦理養老院的入住、退住手續，并代替受監護者管理其財產等。罹患癡呆癥的老年人無法管理財產和人身事務，甚至不能維持日常生活，個人權益也容易遭受侵害。此時，最需要代理人代理他們訂立各種服務契約，如與老年公寓訂立服務合同，代理其與醫院訂立醫療救助合同、協助管理財產等。這就是監護人的重要工作。

但需要說明的是，擔任成年人尤其是老齡者的監護人，不要求監護人像對待兒童監護那樣親自照顧受監護者，成年人的監護人只是對受監護者的人身有注意義務，通過定期訪問，關顧其需求，在受監護者有情況或需求時，代理受監護者處理其相關事務。可以說，稱監護人為代理人更妥，以下全文就稱代理人。

市民代理人的優勢，首先是熟悉將受監護者的情況且這類市民的數量眾多。由于他們通常與被監護人生活在同一區域，因此熟知將受監護者的個人意愿、該區域的社會資源，能夠更加得心應手地做好監護工作。第二個優勢是，律師等專業監護人在得到的監護報酬較低時可能會消極怠工，尤其是體現在人身監護方面。而市民監護代理制度在設計當初就把市民代理人定位為具有奉獻精神的志愿者，報名參加該制度的市民通常并沒有盈利的目的。即使監護報酬較低甚至無償，他們也愿意為之。

一、市民監護代理制度產生的社會背景

最早的市民代理人是在監護人數量匱乏的形勢之下才應運而生的。最早推進這項制度的，是日本首都東京。它在2005年啟動了一項“候補監護人培養項目”，用來培養“貢獻社會型監護人”。在東京都的牽頭下，日本全國各地受到啟發，陸續在管轄地內推進實施了這項制度。通過地方試點之后，日本政府最終于2011年從全國層面正式啟動市民代理人推進計劃，并在隨后的幾年內相繼出臺了法律法規和相關政策，以促進市民監護代理人的培養和利用。日本政府為什么對市民代理人制度這么推動？原因有兩個：

首先，人口老齡化社會對代理人的需求量大。一直以來，日本社會都在面臨嚴重的老年化進程帶來的挑戰。根據2018年日本內閣府公布的《老年社會白皮書》顯示：日本社會中65歲以上的人口已達到3,515萬人，占日本總人口的27.7％。這一比重意味著：日本可以當之無愧地被定義為“超老齡社會”。而在這龐大的老年人群體中，有近500萬人罹患老年癡呆癥，發病率高達15.0％，預計到2025年這一比重將上升到20%。

在日本，成年監護制度已經在一定范圍內得到應用和普及。根據日本最高法院在2019年3月公布的《成年監護相關事項的概況》顯示：過去5年，成年監護案件的申請數量每年都維持在3萬5千件左右，2018年成年監護的利用者人數總計為218,142人。然而，這些統計數據只不過是現實需求的冰山一角，由于各種原因沒有申請利用成年監護制度的依然大有人在。根據內閣府公布的2018年版《殘疾人白皮書》中披露的數據推算，包含老年癡呆癥以及其他精神、智力障礙患者在內，成年監護制度的潛在利用者人數已接近一千萬人。

面對如此龐大的利用者群體，日本在2000年修訂的成年監護法律制度已顯得不合時宜。

其次，原有民法監護法的滯后。按照2000年實施的新民法的規定，擔任監護代理人的主要是親屬、專業人員（律師等）、社會福利協會和非營利組織（NPO）等。但是在現實中的反饋情況是，雖然親屬是擔任監護人的首選，但少子老齡化的社會背景下，由親屬擔任監護人的比例卻呈現逐年下降的趨勢：在2000年，親屬擔任監護人的比例占到全體成年監護案件的90%以上；而到了2018年，親屬監護只占到全體案件的23.2%。究其原因，與家庭功能的萎縮有重大關聯。隨著老齡少子化的發展，充當保護功能的親屬數量變少，這導致家庭成員在失能時，無親屬擔任監護人。為此，立法者考慮到了由親屬以外的第三人來擔任監護人。在實踐中這種第三方力量主要是律師等具備專業資格的人員。這些人能憑借專業技能處理復雜的監護事務，因此社會認可度較高。2018年全年，由律師等專業人員擔任監護人的案件占所有第三方監護人案件的87.9%。然而，這些律師的數量還是遠遠不能滿足高齡長者之需求：如2018年全年成年監護利用人數已逼近22萬人，而作為候補成年監護人登記在冊的律師等專業人員數量僅有1萬4千名左右，并且實際參與監護活動的人員只占登記人數的66.9%。很顯然，在成年監護領域的供需關系已嚴重失衡。于是，日本政府開始從立法及政策等層面推進市民代理人這一全新制度，以滿足老齡人的需求。

二、市民監護代理登陸中國的政策支持

當前，我國的老年癡呆癥患者數量已超過1000萬人，占全球四分之一，并且老齡化趨勢和老年癡呆癥的發病率仍在進一步加快，預計到2050年我國老年人口將達到4.8億，老年癡呆患者將超過2000萬人。

在如此嚴峻的老齡化形勢下，當前的法律制度能否順應時代和社會變遷，持續調整并維護好社會關系與老年人權益，是必須要考慮的重要課題。根據我國現行法規定，當老年人失能后，除近親屬以外，村委會、居委會以及民政部門等組織或其他個人也可以擔任監護人。雖然民法條文規定的監護人范圍廣泛，但實踐中不乏問題。比如，村委會、居委會作為基層群眾自治組織，盡管熟知當地環境和失能老者生活狀況，但是卻缺乏執行監護代理的人力、財力，因此，實踐中公共監護職責主要由民政部門及其下轄的社會福利機構承擔。然而當前民政部門監護面臨著福利機構數量少、覆蓋面窄、管理機制落后、服務隊伍的專業化水平較低等弊端。有時候，受監護的老者與未成年人在同一個場所受監護時，還會發生某些女童反而被受監護的老者性侵的惡性侵權事件。

可以預見，隨著老齡化程度的加劇，我國對監護人的需求量必然會持續攀升，而在當前的法律制度框架下對失能群體的保護已顯得捉襟見肘。據估算，我國將在2037年達到日本當前的老齡化水平。隨著失獨老人老齡化和高齡化，他們的養老、醫療等需求以及因無監護人而帶來的一系列問題更加突出，比如監護人缺失造成的養老院入住難、就醫就診難，以及現有聯系人制度實施難等問題。而日本為應對此類問題，早已在10余年前就開始了市民代理人制度的探索，為我國做出了有益示范。

日前，國務院辦公廳印發了《關于推進養老服務發展的意見》，其中第22條明確提出要推廣“養老服務顧問”模式，支持社會組織為老年人代辦入住養老機構、就醫等事務。這說明我國政府已意識到老年人需要代理人的緊迫性，從政策上支持提倡社會組織為老齡人代理簽訂入住養老機構、醫院，聘請家政護理工人，管理其財產的善舉。而前文提到的日本的市民代理人制度，與上述國務院《意見》第22條的“社會組織”本質相同，目的都是調動社會資源，并嘉獎市民和社會組織的愛心善舉。日本的市民代理人制度已經推廣了10多年，頗受各界的歡迎。我國參考借鑒日本的市民代理人制度的社會基礎和政策基礎已經成熟，在司法實踐中已經有相當數量的市民向公證機構請求公證市民監護人的案例，這一切為未來的相關立法，尤其是正在編纂的我國《民法典》提供了直接的參考價值。

李霞

華東政法大學教授，博士生導師，美國埃默里大學法學院、澳大利亞昆士蘭大學法學院客座教授，家庭法國際協會執委，中國婚姻法學研究會常務理事。

多次受邀參與立法活動，出版著作、譯作近20部，在《中國法學》、《法學研究》等期刊發表學術文章70余篇，且研究成果多次獲獎。兩次主持并完成了國家社科基金項目、司法部國家法治與法學理論研究項目和中國法學會等課題。