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淺析《國家出資企業產權 登記管理暫行辦法》

2013年第02期    作者:洪 亮 鈕岱立    閱讀 7,591 次

國務院近期頒布《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》(國資委令第29號，以下簡稱《辦法》)。該辦法的出臺，其目的在于國務院加強國有資產監督管理機構對國家出資企業的產權及其分布情況的了解，完善國有資產的管理工作，對于控制國有企業產權分布狀況，推動國有企業優化改制具有重要的意義。

　　該《辦法》共五章二十六條，主要內容包括：產權登記的目的、內容；各級國有資產監督管理機構和國家出資企業的產權登記職責；應當辦理產權登記的各類情形；占有產權登記的主要內容；注銷登記的情形；產權登記程序；產權登記監督檢查、檔案管理以及責任追究機制。

　　該《辦法》是以《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》為基礎進行制定的，對于原有法律、法規的不足之處進行了補缺及完善?，F筆者將介紹該《辦法》對原有法規的完善及不足之處，以供同行討論指正。

　　

一、登記主體、登記方式發生轉變

　　《企業國有資產監督管理暫行條例》第五條規定：國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。國務院履行出資人職責的企業，由國務院確定、公布。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。其中，省、自治區、直轄市人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業，由省、自治區、直轄市人民政府確定、公布，并報國務院國有資產監督管理機構備案；其他由設區的市、自治州級人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業，由設區的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構備案。國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州級人民政府履行出資人職責的企業，以下統稱所出資企業。

　　《辦法》第七條規定：各級國有資產監督管理機構分別負責本級人民政府授權管理的國家出資企業的產權登記管理。國務院國有資產監督管理機構對地方國有資產監督管理機構的產權登記工作進行指導和監督?！掇k法》第八條規定：國家出資企業負責對其履行出資人職責的企業的產權登記工作進行管理，并向國有資產監督管理機構申請辦理企業產權登記。

　　分析：從以上法條中我們可以看出，產權登記的工作主導機構及方式發生重大變化，由過去政府進行界定國有資產權屬的行為，轉變為國有資產監督管理機構對政府授權管理的國家出資企業的產權及其分布狀況進行登記管理的行為。

　　我們應當注意《辦法》第八條表明，國有企業本身對于其對外投資企業的產權登記有管理、匯報的義務。從該項轉變我們可以看出，國有企業產權登記從以前自上而下以政府為主導進行產權摸查的方式，轉變為自下而上由實際控制監督的各級國資委或國有企業本身進行統計、管理、匯報、登記工作。

　　本次登記方式的變化，優點在于有利于政府全面了解和掌握國家出資企業產權的總體情況，反映各級國有產權詳細的分布情況；但缺點是，由于政府對于國有產權掌握更多采信于各級國資委及企業自身登記匯報信息，信息渠道單一，對于實際情況不可避免會產生相應偏差，因此，應在登記工作外配合進行第三方定期審計評估，對比資料，嚴防登記資料弄虛作假。

　　

二、產權登記范圍擴大

　　《辦法》第三條規定：國家出資企業、國家出資企業（不含國有資本參股公司）擁有實際控制權的境內外各級企業及其投資參股企業（以下統稱企業），應當納入產權登記范圍。國家出資企業所屬事業單位視為其子企業進行產權登記。

　　前款所稱擁有實際控制權，是指國家出資企業直接或者間接合計持股比例超過50%，或者持股比例雖然未超過50%，但為第一大股東，并通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠實際支配企業行為的情形。

　　《辦法》第四條將出資人分為以下五類：

　　（一）履行出資人職責的機構。

　　（二）履行出資人職責的機構、國有獨資企業、國有獨資公司單獨或者共同出資設立的企業。

　　（三）以上兩類出資人直接或者間接合計持股比例超過50%不足100%的企業。

　?。ㄋ模┮陨先惓鲑Y人直接或者間接合計持股比例未超過50%但為第一大股東，并通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠實際支配企業行為的企業。

　　（五）以上四類出資人以外的企業、自然人或者其他經濟組織。

　　以上（二）、（三）、（四）類出資人統稱為履行出資人職責的企業。

　　分析：《辦法》明確了國有產權登記范圍。我們可以看到，《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》均未對國有企業境外投資企業登記進行規定，該《辦法》本次增加境外投資企業的登記管理，填補了原本國有企業產權登記管理的空白，彌補了登記管理制度的漏洞，加強監管機構對國有企業產權管理過程實施的監督與管理。

　　同時我們注意到，《辦法》對登記范圍有個小小的遺漏，國資非控股企業其本身是作為被登記主體進行登記，但國資非控股企業對外投資卻不在本次登記范圍之內。因此，要全面掌握國有資產投資情況，還需對該等對外投資狀況進行登記。

　　

三、產權登記的類型確定

　　《辦法》第十條規定：產權登記分為占有產權登記、變動產權登記和注銷產權登記。

　　分析：該條表明，《辦法》實際上將國有企業產權的占有情況、產權流轉情況、產權的消滅情況進行登記，實質將國有資產從產生到消滅的全過程進行監控，為國有資產監督機構對國有財產的詳細狀況進行了解提供了明確的依據。

　　

四、產權登記的例外

　　《辦法》第五條規定企業為交易目的持有的下列股權不進行產權登記：

　?。ㄒ唬榱速嵢〔顑r從二級市場購入的上市公司股權。

　?。ǘ榱私趦龋ㄒ荒暌詢龋┏鍪鄱钟械钠渌蓹唷?/span>

　　《辦法》第六條規定：辦理產權登記的企業應當權屬清晰。存在產權糾紛的企業，應當在及時處理產權糾紛后申請辦理產權登記。

　　分析：對于《辦法》第五條，筆者認為有待商榷，根據《中華人民共和國企業國有資產法》第三十條的規定：國家出資企業合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉讓重大財產，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產等重大事項，應當遵守法律、行政法規以及企業章程的規定，不得損害出資人和債權人的權益。

　　因此，對于賺取差價購入二級市場股權或以出售為目的持有的股權應限定額度，屬于重大投資的應進行登記。同時，對上述兩項投資超過國有企業資產一定比例的也應進行產權登記。對于第（一）項還應規定：二級市場股權持有時間超過一定期限的應劃入登記范圍內，以便國資委進行管理。

　　對于《辦法》第六條，筆者認為存在重大法律漏洞，如國有企業負責人對產權登記心存懈怠或過失，則只需通過簡單操作（如和第三方發生企業部分資產的權屬糾紛，拖上一場漫長的官司）就避免了登記義務，該《辦法》就變得毫無意義。因此，筆者建議應修改為就企業未確權的產權部分在確權后進行登記，而不是只要有產權不清的情況企業就無需登記。

縱觀全法，筆者認為，如需實現《辦法》制定的目的，獲得國有企業資產真實狀況，避免國有資產流失，應引進第三方獨立進行財務及法律方面的審計和核查力度，形成報告，結合登記材料進行綜合審查，才能真正起到監管的作用。●