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《民法典》視角下政府、居民委員會對業主的建筑物區分所有權保護與維權參與度

2021年第06期    作者:褚蕓    閱讀 6,434 次

一、問題的提出

2019年下半年上海市浦東新區川沙鎮某小區（真實案例）因小區綠化設施改造車位計劃，引發業主間群體性矛盾。其間，一業主被另一業主打致骨折，在業主委員會、業主、居民委員會、物業管理有限公司、工程公司、房地產行政管理部門等多方參與下，依然未能有效推進主要矛盾化解，最終使得小區居民普遍對有關組織產生不滿。

矛盾產生的原因：業主委員會給全體業主的征求意見稿中沒有明確描述具體的施工計劃，只是說明要將小區部分綠化改為新增的車位以供業主使用。業主對于車位的需求是真實存在的，因此該份征求意見稿得以通過。在施工開始后，業主們逐漸發現，業委會的具體施工方案完全是破壞了整個小區的生態環境。他們的改造方案是去除小區內全部綠化，鋪上水泥地，保留行道樹，再在兩側的墻壁種上爬藤類植物以補充原有綠化面積。但業主的真實意思是將車位部位去除綠化，而不是將車位以外的其他所有面積都鋪上水泥地。

于是部分業主找到居民委員會及房地產行政管理部門，企圖溝通解決施工方案問題，但是業委會以全體業主已同意改造計劃為由不予理會。行政部門及居民委員會多次要求業委會整改，但始終未果。

其間，對方案首先提出質疑的業主群體被其他不知情的小區居民以其具體居住房屋的門牌號為代稱在背后謾罵，認為他們不服從組織安排，破壞車位計劃。

《民法典》于2020年正式發布（2021年1月1日實施），其中對于上述問題，較原先的《物權法》及其他法規相比，明確了居民委員會的基本地位，但是對于居民委員會在業主會議中具體的工作職責和權限仍未有清晰、明確的定義。

就前述案例，引發的思考有以下幾點：

第一，房地產行政管理部門、居民委員會分別對于業主委員會有怎樣的監督或管理職能？

第二，如何確保業主委員會不濫用、不侵犯小區業主的個人或家庭信息？

第三，如何保證業主委員會在公平、公正、公開的情況下舉行會議，表決事項，以及在處理日常事務中嚴格遵守法律規定？

二、《民法典》相關法條

《民法典》第二編第六章第二百七十七條：業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。業主大會、業主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規的規定。

地方人民政府有關部門、居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助。

三、相關法條沿革

1.《物業管理條例》【2018年3月19日實施】

第十條 同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。但是，只有一個業主的，或者業主人數較少且經全體業主一致同意，決定不成立業主大會的，由業主共同履行業主大會、業主委員會職責。

第十四條 召開業主大會會議，應當于會議召開15日以前通知全體業主。

住宅小區的業主大會會議，應當同時告知相關的居民委員會。

業主委員會應當做好業主大會會議記錄。

第十九條 業主大會、業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動。

業主大會、業主委員會作出的決定違反法律、法規的，物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府，應當責令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體業主。

第二十條 業主大會、業主委員會應當配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業管理區域內的社會治安等相關工作。

在物業管理區域內，業主大會、業主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監督。

住宅小區的業主大會、業主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會，并認真聽取居民委員會的建議。

2.《物權法》【2007年10月1日實施】

第七十五條 【業主大會、業主委員會設立】業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。

地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助。

四、司法判例及維權現狀

現有業主起訴業委會的主要問題集中在知情權糾紛、財產返還糾紛、損害賠償糾紛等。實踐中主要存在如下矛盾：

第一，時間因素。當業委會侵犯業主權利時，如果業主通過法律途徑解決，因為維權周期較長，有可能擴大全體業主的損失。以上述某小區為例，如果等到全體綠化改造施工方案全部完成，再要求恢復原狀，將增加全體業主的經濟風險，甚至會面臨執行困難（賬戶沒有資金）。

第二，維權成本因素。業委會維權成本包括但不限于訴訟費、律師費等可以來自業委會賬戶的費用。但是，起訴方業主為全體業主時，所付出的訴訟成本卻由個人來承擔，于是很多業主面對業委會侵權不愿意通過法院途徑解決。

第三，信息不公開因素。業主被業委會侵權后，不能完全確定表決程序是否完全合法。根據《物業管理條例》第六條至第十二條的規定，對一般事項有半數規定，特別事項有三分之二的規定，《民法典》生效后，將進一步提高表決通過的人數比例來決定某一事項。以開頭的案例為例，當業委會在征求意見稿中，將待實施項目以表述不清的方式陳述并要求簽字，但在實際施工中按照未反映出來的方案實施時，很多業主都會感到權利被侵犯，但由于業主之間的信息不流通，很難召集業主大會臨時會議開會討論重新擬定確定的方案，更是很難向法院主張撤銷權而獲得勝訴。

第四，信息不對等產生的話語權優勢。業主委員會由于掌握全體業主的個人信息、家庭信息以及聯系方式，在做表決時，業主委員會本身有很大的溝通優勢，比如在不公開環境下采用點對點勸說的方式以吸引、誘導、欺騙或脅迫的手段要求表決，個體業主很難與業主委員會抗衡。

第五，部分居民害怕業委會成員利用溝通方便且容易在群眾中制造輿論的特點損壞其個人或家庭名譽，因此對其侵權行為亦不敢直接反對。

第六，居民委員會在業主與業委會產生矛盾時介入調解，但是沒有任何法律約束力。同時，房地產行政管理部門也沒有行政管理上的約束力。以前面的小區案例為例，住房辦明確要求該小區業委會恢復部分綠化功能，將不能停車的地方恢復為綠化并鏟除水泥地，但是業委會以沒有錢為由對行政部門的指令直接置之不理。

五、政府及居民委員會工作參與度的探討

業主大會是由業主構成的具有一定法律地位的組織，至少在法律上具有準主體地位。在締約上，通常由業主大會根據已有議事規則或委托代理從而代表全體業主出面簽訂物業服務合同、施工合同等，相當于有非法人組織的法律地位。現代城市各小區中，未合法成立業主大會或者業主大會未能完全按照法律規定履行其職責的情況，實際上還是非常多的，甚至可以說是中國現代法治環境中的一個灰色地帶。很多業主缺乏自治的精神，不愿意按照法律規定選舉成立業委會，也有的業主不清楚自己作為業主對小區治理有哪些權利，不知道業委會是否侵犯了自己的權利，即使知道被侵犯權利了，也無力解決。

城市小區治理，相對于農村管理是完全不一樣的。農村的情況是，村民生活相對獨立，往往也是宅基地獨立、房屋獨立，共有部分較少，偶爾涉及比如私宅建造高度和采光的問題、共用道路出行的問題等，因此也不存在全體村民大會這類組織。而業主大會是業主的自治組織，是基于業主的建筑物區分所有權的行使產生的，由全體業主組成，是建筑區劃內建筑物及其附屬設施的管理機構。

業主大會作為獨立的訴訟主體，在日常小區事務運營過程中，實際上權限不小，但在立法上仍然有較多的空白。我國的《物業管理條例》中規定的是由房地產行政管理部門管理物業公司，業主委員會在立法上代表的是全體業主的利益，可以依據《物業管理條例》對不規范的物業公司追究權利，但是立法現實的空白恰恰在于，當業主委員會利用其信息管理優勢侵犯業主權利時，業主應當如何利用法律維護自身的權利？居民委員會是否可以在業委會前樹立威信，讓法律賦予他們的建議權得以真正產生影響或得以實施？

法律規定，只要是建筑區劃內的業主，就有權參加業主大會，行使專有部分以外共有部分的共有以及共同管理的權利，并對小區內的業主行使專有部分的所有權作出限制性規定，以維護建筑區劃內全體業主的合法權益。但是現實中往往業主們并不一定能得到及時的通知參與表決，也不能在會議上恰當地發表意見，更有可能在業委會成員的誘導下作出不利于自身的表決，最終喪失自己的應有權利。

再說到成立。由于業主大會是業主的自治組織，其成立應由業主自行籌備，自主組建。以上述案例為例，業委會成員系居民委員會早期指定，換屆與否對于該小區居民而言可能是完全不知情的。當綠化改為車位的方案產生異議時，居民委員會的建議權基本上是形同虛設，業委會成員對居民委員會抑或是房辦的建議完全置若罔聞，業主幾經投訴亦不能實現其完整的維權目標。

可以想象，在一個建筑區劃內，各業主從不同的地方入住，互不相識，入住的時間又有先有后，有的相差幾年。因此，成立業主大會和選舉業主委員會成員、熟悉各業主聯系方式，對于業主來說有一定的難度。業主大會的設立和業主委員會的選舉關系著業主如何行使自己的權利，維護自身的合法權益，關系到廣大業主的切身利益，關系到建筑區劃內的安定團結，甚至關系到社會的穩定，對此，《民法典》277條第2款增加了居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助的規定。居民委員會應當向準備成立業主大會的業主予以指導，提供相關的法律、法規及規章，提供已成立業主大會的成立經驗，幫助成立籌備組織，提供政府部門制定的業主大會議事規則、業主管理公約等示范文本，協調業主之間的不同意見，為業主大會成立前的相關活動提供必要的活動場所，積極主動參加業主大會的成立大會等。但這條新增規定還是不足以解決現存的實際問題。實際上，法律、法規也應當強調居民委員會對業委會在后續運營過程中需要按照法律規定履行的事項，應當給予協助與指導，甚至設置一定的強制約束力。

六、總結在《民法典》已經實施的背景下，在業主自治領域，業主委員會對相關法條的應用與實踐操作層面，仍然需要行政管理部門聯合居民委員會共同參與協助管理。增加居民委員會的參與，是立法上的進步。但是如果協助管理只是幫助成立業主委員會，讓其完全發揮自治功能，我認為根據社會現狀、業委會對于法律的應用能力以及居民的配合程度等，在脫離政府及居民委員會一定約束力的情況下，將很有可能產生大量權利濫用的“三不管”地帶。對此，我認為有進一步探討補充立法的空間。

褚蕓上海君瀾律師事務所律師，上海律協社會公共服務業務研究委員會委員，浦東司法局法治講師團講師業務方向：公司法、勞動法、房產