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風(fēng)險為本：制度構(gòu)建的核心導(dǎo)向

從新《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》征求意見稿看反洗錢風(fēng)險防范理念的轉(zhuǎn)變

2025年第06期    作者:張偉華 陶灝婷    閱讀 476 次

2025年8月4日，中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），面向社會公開征求意見。本次修訂緊扣2025年1月1日起施行的新《反洗錢法》，并以“風(fēng)險為本”作為制度構(gòu)建的核心導(dǎo)向，旨在進一步細化金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料及交易記錄保存等方面的要求，實現(xiàn)與國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)接軌，并回應(yīng)近年來監(jiān)管實踐中暴露的制度空白與執(zhí)行難題。

一、FATF組織及其“風(fēng)險為本”的反洗錢和反恐怖融資理念

在世界各國的反洗錢和反恐怖融資工作從被動的“合規(guī)為本”向主動識別、預(yù)測風(fēng)險的“風(fēng)險為本”反洗錢和反恐怖融資理念轉(zhuǎn)變的過程中，金融行動特別工作組（The Financial Action Task Force，F(xiàn)ATF）發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。FATF是一個由七國集團峰會于1989年在巴黎創(chuàng)立的組織，該組織旨在領(lǐng)導(dǎo)全球范圍內(nèi)的反洗錢和反恐怖融資行動。其主要工作有持續(xù)監(jiān)控犯罪分子和恐怖分子如何籌集、使用和轉(zhuǎn)移非法獲取的資金；定期發(fā)布報告，向世界揭露最新的洗錢、恐怖主義融資手段，以便各國以及其他組織能夠采取必要措施來降低洗錢和恐怖融資等風(fēng)險。FATF還會提出一系列建議，以幫助各國應(yīng)對全球范圍內(nèi)有組織的犯罪、貪腐和恐怖主義。這些建議能夠有效幫助執(zhí)法機構(gòu)追查從事非法毒品交易、人口販賣及其他犯罪活動的犯罪分子的資金來源。

隨著加密貨幣日漸全球化、普遍化，F(xiàn)ATF也正在持續(xù)優(yōu)化國際標(biāo)準(zhǔn)，確保如虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管等新興風(fēng)險能夠被精準(zhǔn)識別和預(yù)測。為了使其制定的標(biāo)準(zhǔn)能夠落地，F(xiàn)ATF會在國際貨幣基金組織和世界銀行等關(guān)聯(lián)成員組織及其他全球合作伙伴的協(xié)助下通過互評估等手段對各國進行監(jiān)督。如果某國被發(fā)現(xiàn)多次未能有效落實FATF制定的標(biāo)準(zhǔn)，則有可能被列為“加強監(jiān)管地區(qū)”或“高風(fēng)險地區(qū)”。根據(jù)FATF在2000年公布的不合作國家和地區(qū)的25條標(biāo)準(zhǔn)，某國/地區(qū)一旦被FATF評估為不合作國家和地區(qū)便可能面臨反措施，該國/地區(qū)在吸引外資、國家結(jié)算等方面會受到國際范圍內(nèi)的限制。FATF以此來敦促各國/地區(qū)在反洗錢和反恐怖融資方面進行改進。

二、中國加入FATF組織及對國際標(biāo)準(zhǔn)的實踐

2006年，中國接受了FATF的第三輪互評估，隨后于2007年正式加入FATF。2019年2月，F(xiàn)ATF第三十屆第二次全會審議通過了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，這是FATF對其成員的第四輪互評估。在該報告中，F(xiàn)ATF充分認可了中國近年來在反洗錢和反恐怖融資工作方面的進展，但也指出了一些問題有待進一步改善，例如：缺乏對特定非金融行業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管；缺少集中統(tǒng)一的受益所有權(quán)信息登記系統(tǒng)；《刑法》對“自洗錢”行為不單獨定罪，不符合FATF制定的國際標(biāo)準(zhǔn)等。該報告對中國反洗錢和反恐怖融資工作的評估總體較為中肯，雖因文化差異和制度差異等方面的原因，有一些結(jié)論有失偏頗，但對于中國提升反洗錢和反恐怖融資工作的合規(guī)性和有效性具有很好的借鑒意義。

回顧2019年至今，我國在反洗錢和反恐怖融資工作上取得了重大進展。我國在2024年對《反洗錢法》進行了修訂，進一步健全了反洗錢和反恐怖融資制度體系。新《反洗錢法》中首次提出了“特定非金融機構(gòu)”的概念，并規(guī)定了其反洗錢工作應(yīng)履行的職責(zé)，進一步拓寬了反洗錢義務(wù)機構(gòu)的范圍。同時，我國形成了“機構(gòu)自評估+現(xiàn)場檢查”雙支柱監(jiān)管模式——金融機構(gòu)通過自評估及時識別和預(yù)測風(fēng)險；監(jiān)管機關(guān)發(fā)起檢查，監(jiān)察漏洞，提出整改意見，深度貫徹FATF“風(fēng)險為本”的反洗錢和反恐怖融資理念。此外，2024年，我國頒布了《受益所有人信息管理辦法》（中國人民銀行 國家市場監(jiān)督管理總局令〔2024〕第3號），為建立統(tǒng)一的受益所有權(quán)信息登記系統(tǒng)打好基礎(chǔ)，填補受益所有權(quán)信息備案缺口。最后，“自洗錢”案件首次入選最高檢典型案例，為我國的反洗錢司法實踐提供了有效宣傳和保障。

三、征求意見稿進一步體現(xiàn)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變

下文將征求意見稿與2022版《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行 銀保監(jiān)會 證監(jiān)會令〔2022〕第1號，以下簡稱“2022版《辦法》”）進行對比分析。

（一）盡職調(diào)查措施的靈活化與分層化

征求意見稿突出“風(fēng)險匹配”的原則，取消了部分“一刀切”的做法，允許金融機構(gòu)根據(jù)客戶特征、交易性質(zhì)和風(fēng)險程度靈活調(diào)整調(diào)查強度。這一調(diào)整有助于減少不必要的合規(guī)成本，將監(jiān)管資源集中投向中高風(fēng)險領(lǐng)域。具體而言：

其一，征求意見稿第三條強調(diào)應(yīng)“根據(jù)客戶特征和交易活動的性質(zhì)、風(fēng)險狀況”采取相應(yīng)措施，并在業(yè)務(wù)關(guān)系存續(xù)期間“持續(xù)關(guān)注并評估客戶整體狀況及交易情況，了解客戶的洗錢風(fēng)險”“必要時可以采取與風(fēng)險相匹配的洗錢風(fēng)險管理措施”，取代了2022版《辦法》中“應(yīng)當(dāng)拒絕建立業(yè)務(wù)關(guān)系或者辦理業(yè)務(wù)，或者終止已經(jīng)建立的業(yè)務(wù)關(guān)系”的表述。筆者認為，這一變化既避免了對低風(fēng)險客戶的過度干預(yù)，也為防范“誤殺”正常交易提供了制度基礎(chǔ)。

其二，征求意見稿第七條第二款第（三）項明確區(qū)分了洗錢或恐怖融資風(fēng)險“較高”與“較低”情形，分別對應(yīng)“強化”與“簡化”措施，新增“較低”風(fēng)險情形的處理規(guī)定。第二十九條還明確“簡化盡職調(diào)查措施”的范圍包括“在建立業(yè)務(wù)關(guān)系后的合理期限內(nèi)完成客戶及其受益所有人身份核實、延長客戶定期審查的周期，降低盡職調(diào)查措施的頻率和強度、降低交易監(jiān)測的頻率和強度等”，以及低風(fēng)險評估的參考因素，包括：客戶風(fēng)險因素，如客戶為黨政機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位、軍隊、武警相關(guān)單位、上市公司、境內(nèi)或其他反洗錢體系有效的國家/地區(qū)的金融機構(gòu)等；產(chǎn)品、業(yè)務(wù)風(fēng)險因素，如僅具有社保或公積金功能的賬戶、政策性或強制性保險產(chǎn)品等；業(yè)務(wù)渠道或交易渠道風(fēng)險因素，如專業(yè)市場場內(nèi)與中央交易對手、政府等公共部門進行的交易等；國家洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估報告，以及中國人民銀行發(fā)布的相關(guān)規(guī)定、指引、類型分析報告和風(fēng)險評估報告等確定的低風(fēng)險因素；其他低風(fēng)險因素。這種正反向標(biāo)準(zhǔn)的并列規(guī)定使風(fēng)險評估具備了可操作性，避免了僅規(guī)定強化措施而缺乏放寬條件的失衡問題。

其三，征求意見稿第二十六條新增對于“客戶先前提交的身份證件或者其他身份證明文件已過有效期，金融機構(gòu)在履行必要的告知程序后，客戶未在合理期限內(nèi)更新且未提出合理理由”的情形，“金融機構(gòu)可以采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理措施，對客戶的交易方式、交易規(guī)模、交易頻率等實施合理限制，必要時可以中止為客戶辦理業(yè)務(wù)”的措施，代替2022版《辦法》中“應(yīng)當(dāng)中止為客戶辦理業(yè)務(wù)”的“一刀切”做法。這樣更符合比例原則，也降低了對正常客戶的不當(dāng)影響。

其四，征求意見稿第二十八條規(guī)定“金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)管理規(guī)定的要求和程序進行，不得超出業(yè)務(wù)權(quán)限凍結(jié)客戶資金，不得采取與洗錢風(fēng)險狀況明顯不相匹配的措施，保障與客戶依法享有的醫(yī)療、社會保障、公用事業(yè)服務(wù)等相關(guān)的基本的、必需的金融服務(wù)”，體現(xiàn)了反洗錢合規(guī)與金融普惠之間的平衡。

其五，征求意見稿第三十條新增“金融機構(gòu)與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系時或者與客戶業(yè)務(wù)存續(xù)期間，懷疑客戶存在組織批量或分批開立賬戶、出租出借或買賣賬戶或者其他涉嫌洗錢等違法犯罪活動情形的，金融機構(gòu)有權(quán)拒絕開戶，或者根據(jù)客戶及其申請辦理業(yè)務(wù)的風(fēng)險狀況，采取延長審查期限、強化盡職調(diào)查等措施”。這樣有助于前置風(fēng)險防控，防止賬戶在業(yè)務(wù)關(guān)系建立初期就埋下風(fēng)險隱患。

（二）盡職調(diào)查適用對象范圍的調(diào)整

在適用對象方面，征求意見稿既放寬了部分交易類型的調(diào)查要求，又在高風(fēng)險情形下細化了調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了精準(zhǔn)化監(jiān)管思路。

其一，征求意見稿第七條將2022版《辦法》中“懷疑客戶及其交易涉嫌洗錢或恐怖融資”的表述調(diào)整為“有合理理由懷疑”，避免因主觀判斷過寬而導(dǎo)致調(diào)查泛化。

其二，征求意見稿第九條刪除了“不在本機構(gòu)開立賬戶”的限定，將適用范圍拓寬至所有客戶在政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)和從事匯兌業(yè)務(wù)的機構(gòu)辦理現(xiàn)金匯款、現(xiàn)鈔兌換、票據(jù)兌付、實物貴金屬買賣、銷售各類金融產(chǎn)品等一次性交易且交易金額為人民幣5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上時，上述機構(gòu)都“應(yīng)當(dāng)開展客戶盡職調(diào)查，并登記客戶身份基本信息，留存客戶有效身份證件或者其他身份證明文件的復(fù)印件或者影印件”，但取消了“金融機構(gòu)為自然人客戶辦理人民幣單筆5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)識別并核實客戶身份，了解并登記資金的來源或者用途”的要求。

其三，征求意見稿取消了非銀行支付機構(gòu)在特定情形下（“通過簽約或者綁卡等方式為不在本機構(gòu)開立支付賬戶的客戶提供支付交易處理且交易金額為單筆人民幣1萬元以上或者外幣等值1000美元以上，或者30天內(nèi)資金雙邊收付金額累計人民幣5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上的”）需開展客戶盡職調(diào)查、登記身份信息并留存身份證明文件的要求。

其四，征求意見稿第三十三條規(guī)定，如果客戶或其受益所有人為國際組織高級管理人員或其特定關(guān)系人，在具有較高風(fēng)險情形時，“金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險管理措施了解客戶及其受益所有人資金或者財產(chǎn)的來源和用途，與客戶建立、維持業(yè)務(wù)關(guān)系還應(yīng)當(dāng)獲得高級管理層批準(zhǔn)，并對客戶及業(yè)務(wù)關(guān)系采取強化的持續(xù)監(jiān)測措施”；并明確定義了外國政要“包括外國現(xiàn)任的或者離任的履行重要公共職能的人員，如國家元首、政府首腦、高層政要，重要的政府、司法或者軍事高級官員，國有企業(yè)高管、政黨要員等”，以及外國政要或者國際組織高級管理人員的特定關(guān)系人“包括其父母、配偶、子女等近親屬，以及通過工作、生活等產(chǎn)生共同利益關(guān)系的其他自然人”。這既與國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)接軌，也為金融機構(gòu)識別復(fù)雜客戶身份提供了操作依據(jù)。

（三）盡職調(diào)查內(nèi)容的深化與信息要求的提升

針對復(fù)雜業(yè)務(wù)形態(tài)，征求意見稿強化了實質(zhì)性識別要求，尤其是針對“客戶的資金為信托資金或財產(chǎn)屬于信托財產(chǎn)”的信托業(yè)務(wù)。征求意見稿第二十條在2022版《辦法》僅要求“金融機構(gòu)與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系或者提供規(guī)定金額以上一次性交易時，應(yīng)當(dāng)識別信托關(guān)系委托人、受托人、受益人以及其他最終有效控制信托財產(chǎn)的自然人身份，登記其姓名或者名稱、聯(lián)系方式”的基礎(chǔ)上，要求“金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解客戶以及信托的業(yè)務(wù)性質(zhì)、所有權(quán)和控制權(quán)結(jié)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定識別并采取合理措施核實客戶的受益所有人”“還應(yīng)獲取其名稱、成立的協(xié)議文件以及管理人的姓名、注冊地址或主要經(jīng)營地址等信息，識別并核實其身份。當(dāng)管理人的注冊地和主要經(jīng)營地不一致時，以主要經(jīng)營地為準(zhǔn)；對于在境外注冊或經(jīng)營的，至少識別和登記國家或者地區(qū)信息”。這反映了從“形式合規(guī)”向“實質(zhì)穿透”的轉(zhuǎn)變，有助于防范信托通道被用于隱匿受益所有人身份的風(fēng)險。

（四）境外高風(fēng)險情形的應(yīng)對機制

征求意見稿第四十條新增國際反洗錢組織要求對高風(fēng)險國家或地區(qū)采取其他行動的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險采取四項應(yīng)對措施，免受其洗錢和恐怖融資風(fēng)險的影響。該條款在堅持風(fēng)險防控的同時強調(diào)“審慎考慮”而非“一律禁止”，以保留金融開放的彈性空間，契合國際合作背景下的監(jiān)管平衡。

（五）數(shù)據(jù)保存期限與追溯能力的加強

征求意見稿將客戶身份資料及交易記錄的保存期限由5年延長至10年，要求保存內(nèi)容足以重現(xiàn)和追溯每筆交易，并在授權(quán)后可提供給監(jiān)管部門和執(zhí)法機關(guān)。筆者認為，這一調(diào)整符合洗錢活動潛伏期較長的特點，也將倒逼金融機構(gòu)提升歷史數(shù)據(jù)治理和存儲安全能力，為執(zhí)法提供更充分的證據(jù)支持。

總體而言，征求意見稿的出臺不僅是對2022版《辦法》在適用范圍、盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險管理權(quán)限、跨境監(jiān)管等方面的全面修訂，更代表著一次監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)型——從程序合規(guī)邁向?qū)嵸|(zhì)性的風(fēng)險防控。金融機構(gòu)在應(yīng)對這一新規(guī)時，需同步升級內(nèi)部的風(fēng)險評估模型、關(guān)聯(lián)關(guān)系分析工具、業(yè)務(wù)豁免機制與跨境合作審查體系，以確保既能有效防范洗錢風(fēng)險，又能保障客戶的合法權(quán)益和金融服務(wù)的便利性。FATF預(yù)計將于2025年底至2027年初對中國進行第五輪互評估，新出臺的征求意見稿也意味著中國將進一步貫徹落實FATF從“合規(guī)為本”向“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)變的反洗錢和反恐怖融資風(fēng)險防控理念，為迎接FATF的第五輪互評估做好充分的準(zhǔn)備。

張偉華

上海市君悅律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)金融工具與金融基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)委員會主任、長寧區(qū)女律師聯(lián)誼會會長，最高人民檢察院民事行政案件咨詢專家

業(yè)務(wù)方向：金融合規(guī)、投資并購、房地產(chǎn)

陶灝婷

上海市君悅律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)金融工具與金融基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)委員會委員

業(yè)務(wù)方向：企業(yè)投融資、保險資金運用、爭議解決