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私募基金在我國的發展和監管變化

2020年第10期    作者:張潔    閱讀 4,450 次

一、私募基金的概念和起源

根據《私募投資基金監督管理暫行辦法》，私募基金指在中國境內，以非公開方式向投資者募集資金設立的投資基金，分為私募證券投資、私募股權(含創投)投資及其他私募投資3大類別以及對應的8類基金。其投資范圍包括買賣股票、股權、債券、期貨、期權、基金份額及投資合同約定的其他投資標的。

私募基金嚴格來說是個舶來品。它起源于1976年的美國，著名的華爾街投資銀行貝爾斯登的三名銀行家合伙成立了一家投資機構KKR，專門從事并購業務，這就是最早的私募股權投資公司。20世紀80-90年代，低通脹導致固定收益證券收益率較低，大量金融機構的投資進入了高收益的私募股權基金領域，私募股權基金發展到一個高峰。到了2000年，美國網絡科技股泡沫破滅，創投行業深受影響，美聯儲降低利率，為私募股權基金大開貸款方便之門，壯大了私募基金集團的實力。到2007年黑石集團上市的時候，私募股權基金經過30多年的發展，已成為僅次于銀行貸款和IPO的重要手段。

二、私募基金在我國的發展及現狀

私募基金在中國的發展過程，同時受到外資派和本土派兩股力量的推動。

在這個過程中，外資派先是以VC探路，比如上世紀90年代初的黑石等風險資本，以及 1995年《設立境外中國產業投資基金管理辦法》通過，伴隨這一時期國外IT熱的轉移，大批外資VC來到中國。1995-2004年這個階段，是外資PE進入中國的初步時期，紅杉資本選擇建立中國的投資基金，一些大型外資科技、金融機構的直投部門也開始孵化出專門對中國的投資基金，并從公司中獨立出來，比如賽富就是脫胎于軟銀亞洲。2005年后，PE投資成為主流。

政府力量的推動為本土派私募股權基金的起步貢獻了重要作用。本土派私募股權基金的雛形是以政府為主導的面向高科技企業融資的創業或風險投資基金。1986年-1996年是個起步階段，政府相繼成立一些風險投資公司，比如中國新技術創業投資公司經國務院批準成立，這是我國大陸地區第一家專營風險投資業務的機構。1997年-2000年是發展階段，出現了相關的規章政策。比如1999年，國務院辦公廳發布《關于建立我國風險投資機制的若干意見》，2000年，《深圳市創業資本投資高新技術產業暫行規定》頒布，這是我國第一部地方性創業投資規章。在這一時期，北京出現了第一家真正意義上的民營創業投資機構，也就是北京中關村科技風險投資有限公司。進入2000年后，由于互聯網泡沫的破滅，我國風險投資業進入低谷，一直到2005年《創業投資企業暫行管理辦法》出臺后，風險投資發展進入高潮階段。隨著《合伙企業法》的頒布，合伙制度正式以法律形式確定，首家有限合伙深圳市南海成長創業投資合伙企業2007年成立。2007年-2008年間，私募股權基金進入了一個國內外、大中小、外資、國資、民營全面共同發展階段。2012年由于IPO暫停，私募股權基金因嚴重依賴IPO退出，所以經歷了一個洗牌階段，一直到2013年底，隨著IPO開閘和新三板擴容，私募股權基金才又迎來一個發展春天。之后，中國證券投資基金業協會（簡稱“中基協”）在私募基金行業的監管開啟了一個新篇章。

三、私募基金的監管發展路徑

私募基金的行業監管嚴格上來說是從2016年2月5日中基協發布《關于進一步規范私募基金管理人登記若干事項的公告》（以下稱二五公告）開始規范的。筆者恰好從二五公告后開始接觸私募基金管理人登記和產品本案的法律意見書服務至今，對這期間的監管變化比較熟悉。根據這一期間承辦私募基金登記和備案業務比較明顯的階段性感受和中基協不斷發布的規范文件，筆者粗淺地將這一期間進行四個階段劃分(僅出于個人感受和便于本文的討論分析)。

第一階段——萌芽階段：2016年二五公告前

我們都知道私募基金業務的監管部門是中基協。中基協經國務院批準成立于2012年6月6日，是證券投資基金行業的自律性組織，接受中國證監會和國家民政部的業務指導和監督管理。

而我國的《證券投資基金法》是到了2013年6月頒布的，也就是晚于中基協成立的時間。根據《證券投資基金法》，基金管理人、基金托管人應當加入協會，基金服務機構可以加入協會。可以說，《證券投資基金法》明確將基金管理人、托管人和服務機構等劃入中基協的管理范圍。

2016年2月5日，中基協發布關于《進一步規范私募基金管理人登記若干事項的公告》，即二五公告，開始行業大整頓。不夸張地說，這是私募基金行業內的里程碑事件，之后不斷嚴格的監管都是在二五公告的基礎上一脈相承。并設了5月1日,8月1日兩個時間節點，分別是登記滿一年未備案首只基金產品的管理人，和登記未滿一年未備案首只基金產品的管理人。如果到了這個時間節點，仍然沒有備案首只基金產品，就要被注銷管理人登記。對于新登記的管理人，如果登記后6個月內沒有備案首只基金產品，也要被注銷登記。

那么對于《證券投資基金法》頒布后到二五公告之間的這個階段，當然中基協對私募金也是有監管的，只不過這個階段的監管比較粗放，也沒有很多的具有實操性的依據。好在筆者服務的不少管理人客戶恰好是在這個期間完成登記的，經筆者了解，此階段的管理人登記主要依據2014年1月分布的《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》。一般由擬登記公司主動申請，在協會系統填報一些基礎公司信息后即可獲得通過，這些信息的填報要求比較低，填報不完整、不準確，或者沒有進一步的佐證依據等影響都不大。在這個階段，登記通過的管理人，還會獲得一張登記證明文件。

第二階段——登記整改階段：二五公告后至2016年8月

從筆者的親身經歷看，這個階段剛開始還是比較吃力和謹慎的。筆者剛好有一個客戶屬于第一批被整頓，需要在5月1日前補充提交法律意見書。接受委托的時候，剛好是二五公告后幾天，第一次做這個業務，基本上是參照協會發布的指引和以往非訴的經驗，摸著石頭過河，總算提交后，反饋階段也是比較煎熬，幾乎每天早上上班第一件事就是看郵箱，十之八九中基協會有反饋意見。那會協會還會留審核老師的電話，可以電話溝通，整個過程就是感覺無論是承辦律師還是中基協都是第一次在做這個業務，都沒有豐富的經驗，經常是商量著有什么問題，有什么方式處理比較好，到后來筆者都快放棄了，結果中基協審核通過了。這個案子印象特別深刻，因為是律所第一個通過審核的案子，過程中的煎熬也成了獨特的寶貴經驗。

第三階段——蓬勃發展階段：2016年8月至解答十四發布

這個案子后，業務上就有了一個基本的框架，對中基協的要求也更加清楚了。整個從2016年8月整改完成后，基本進入新設立管理人蓬勃而出的一個時期，大概一直到2017年9月份，都屬于要求相對較松，反饋比較少，審核比較快的階段，只要嚴格遵守協會發布的《按律意見書指引》《私募基金登記備案相關問題解答（一~十三）》，基本通過審核是沒有問題的。筆者記得有一個星期三份法律意見書遞交上去全部一周后零反饋通過。

第四階段——合規整頓階段：解答十四后至2018年新版登記須知

到了2017年底，情況發生了比較大的變化，因為發生了一件大事，協會發布了《私募基金登記備案相關問題解答（十四）》，加重了承辦這類業務的律所和律師的責任，抬高了業務收費標準的同時，協會和律所對管理人的審核標準也更加嚴格了。協會開始從一些基礎指標，比如資金、場地、經營范圍、制度等，更加強調對管理人軟實力的關注；比如人員的從業經驗、勝任能力、高管的兼職和管理人的展業計劃。特別是2018年6月爆出私募第一案阜興系實控人朱一棟失聯，相關私募產品開始大面積出現兌付逾期這一事件后，協會又關注了管理人股東的出資能力。所以這段時期的協會審核反饋以高管的從業經驗、員工的職業操守和勝任能力、股東的持續出資能力等為主。

時間轉眼到2018年。這一年可以說是私募投資領域的“合規”元年。1月份中基協發布《私募投資基金備案須知》，明確表示私募基金產品備案不是一備了之；隨后3月份又發布《關于進一步加強私募基金行業自律管理的決定》并附《關于私募基金管理人在異常經營情形下提交專項法律意見書的公告》，明確規定在特定異常經營情形下私募管理人須提交專項法律意見書；年中中基協向部分私募基金管理人下發《關于限期提交自查報告的通知》，全面開啟管理人自律檢查；同時，中基協通過窗口指導持續強化管理人的合規管理。例如要求管理人股東證明出資能力、嚴格要求基金托管機構履行受托人職責、嚴格限制雙GP基金備案、嚴打炒殼行為等。到年底12月份，中基協重磅發布新版《私募基金管理人登記須知》（以下簡稱“《登記須知》”），總結了一年以來管理人登記以及合規自律的若干實務細節。可以看出，清退不合規管理人、嚴控市場規模、重構合規體系是接下來監管的重中之重。

第五階段——強監管后時代：2018年底新版登記須知后

2018年度一系列合規重拳組合出擊后，筆者在業務上明顯的感覺就是，反饋越來越細致，要求越來越明確，通過審核越來越難，管理人的軟實力權重越來越大。結果就是通過登記的管理人數量增長明顯放緩，大量不合規的、失聯的已登記管理人被清掃出局，倒賣殼資源現象也大大得到了遏制。

四、中基協監管平臺的不斷完善

說到協會的監管變遷，有三個重要的系統不能忽略。分別是資產管理業務綜合管理平臺系統（ambers系統）、信息披露備份系統、從業人員管理系統。

現有的ambers系統是在2016年9月6日起才開始第一階段的上線運行。在此之前，私募基金管理人登記和備案的平臺叫私募基金登記備案系統，也就是我們說的老系統。ambers系統上線后，老系統的數據會遷移至新系統中，這一階段，新老系統一直在并行使用，是一個過渡階段。因為新老系統的區別，習慣了老系統的管理人在數據遷移到ambers系統后，初期會有些手忙腳亂。2017年4月4日，ambers第二階段上線運行，協會全面啟用“ambers系統”辦理私募基金登記備案、協會會員及從業人員相關事宜，原登記備案系統停止使用。

自2017年4月5日起，所有已登記私募基金管理人可使用“從業人員管理平臺”為對私募基金從業人員基本情況、資格取得、從業經歷、誠信記錄、投資業績、后續培訓等信息實現全口徑管理。這個從業人員管理平臺采用的是申請+審核的兩端操作模式，一端是個人，一端是代表機構的資格管理員。基本操作是：從業人員應通過所任職私募機構申請個人賬號，然后發起資格注冊、信息更改、離職備案等流程。然后由資格管理員，對個人發起的申請進行審核與維護。有些客戶搞不清楚，資格管理員會遇到無法操作的情況，那一般就是從業人員個人操作的步驟出了問題。還有的客戶誤以為審核是協會的權限，在從業人員發起申請后沒有及時處理。

根據《私募投資基金信息披露管理辦法》第五條規定：“私募基金管理人應當按照規定通過中國基金業協會指定的私募基金信息披露備份平臺報送信息。” 因此協會在2016年6月1日上線試運行了私募基金信息披露備份系統。但這次試運行信息披露備份對象針對的是已在中國證券投資基金業協會備案的私募證券投資基金，暫不面向私募股權基金、創業投資基金及其他私募基金開放信息披露備份功能。一直到2017年1月1日起，協會發布《私募投資基金信息披露內容與格式指引2號——適用于私募股權（含創業）投資基金》，要求私募股權基金也要通過信息披露備份系統進行信息披露文件備份，向投資者披露私募股權（含創業）投資基金信息。到2020年2月14日，為更好保護投資者利益，協會在信息披露備份系統正式上線定向披露功能模塊，投資者可以登錄進行信息查詢。

簡單總結一下：ambers系統負責的是管理人登記、基金產品備案和信息更新、管理人年度更新、年度財報提交、重大事項變更等。從業人員系統負責的是人員的注冊、信息更新、離職備案等。而信息披露備份系統負責的是季度報告、年度報告的披露，以及重大事項變更的臨時報告等。

回顧私募基金行業在我國的起步和發展，全面認識協會自成立以來在監管重點和監管風格的變化以及為信息化建設所做的種種努力，可以說，中基協在私募行業正本清源、掃除亂象、加強合規監管等方面這些年成績斐然，整個行業的規范度和效率得到極大提升，在與客戶接觸的過程中，筆者能明顯地感受到管理人的合規意識、人員素質在不斷提高。而且中基協一直在持續對系統功能及操作流程進行優化和迭代升級，相信未來私募基金管理人工作的信息化便利度和管理效率都會不斷提高。

張潔

上海申浩律師事務所合伙人，上海律協基金業務研究委員會委員，專利代理人

業務方向：私募基金、知識產權、企業法律顧問