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3月12日，國務院印發了《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號，以下簡稱“4號文”），賦予了省級人民政府更大用地自主權，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點在長三角省份+四個直轄市+廣東省將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準，試點期限1年。4號文將加速推進征地審批，顯著影響中國未來城鎮化進程，尤其在此次新冠疫情對經濟產生諸多不利影響的大背景下，增加土地供應無疑屬于刺激經濟增長，增加財政收入最直接的手段。
一、問題的提出
用地審批雖可加速，但征收土地的前提——建設項目必須具有“公共利益”這一條件必須滿足。2019年8月26日新修改的《土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》）第45條對集體土地征收前提之“公共利益”情形以“列舉+概括”方式進行了規定。其中第5項規定了“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，屬于公共利益情形之一。但對于什么是成片開發？何種成片開發屬于公共利益？商業開發建設是否被排除在公共利益范疇之外，這些問題都值得深入探討。
二、什么是
“
成片開發
”
現行法律對于成片開發沒有明確的界定。1990年頒布施行但現已失效的《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》第二條規定，本辦法所稱成片開發是指：在取得國有土地使用權后，依照規劃對土地進行綜合性的開發建設，平整場地、建設供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設施，形成工業用地和其他建設用地條件，然后進行轉讓土地使用權、經營公用事業；或者進而建設通用工業廠房以及相配套的生產和生活服務設施等地面建筑物，并對這些地面建筑物從事轉讓或出租的經營活動。參照上述規定，作為征收集體土地前提之一的成片開發建設主要指依照規劃對一定規模土地進行的綜合性配套開發建設，它包括兩個層次的開發：一是
公用基礎設施建設，
如場地平整，建設水、電，道路交通、煤氣管道等設施；二是在建設基礎設施的基礎上，建設通用廠房及配套的生產和生活服務設施，即
具體的項目開發。
三、
“
成片開發
”
與
“
公共利益
”
的關系
關于公共利益，目前也沒有明確的法律界定，它本身就是一個抽象、模糊的概念。理論界對公共利益的界定一直爭論不休。盡管新《土地管理法》列舉并概括了征地的公共利益情形，但建設項目是否符合公共利益的認定仍然是一個非常復雜且極其困難的任務。本文從實務角度出發，分析關于“國有土地上房屋征收決定是否符合公共利益”的司法裁判，探討成片開發征地與公共利益的關系。主要有如下幾種觀點：
1.
符合規劃等于符合公共利益
在最高人民法院副院長江必新主編的《國有土地上房屋征收與補償條例理解與適用》一書中，最高院法官著述認為，
“
符合規劃
”
是公共利益要求的應有之義
。理論上，規劃既然是在民主參與、科學論證的基礎上完成的，規劃本身就體現出公眾或大多數公眾的意愿。而需要以征收為前提的建設活動，當然應該符合既定的規劃，以
實現規劃作為公共意志產物對政府征收決定的制約
。
如湖北省高級人民法院（2017）鄂行終176號行政判決書中認為，“該工程項目由江岸區發展和改革委員會以岸發改【2015】35號《關于中山大道綜合改造工程（江漢路至一元路）項目建議書的批復》批準立項，并取得武漢市國土資源和規劃局頒發的《建設項目選址意見書》，符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。”新《土地管理法》第45條第2款的規定，與上述司法觀點一致，即成片開發征地“應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃”，“還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃”。
2.
改善區域人居環境符合公共利益
如北京市第四中級人民法院在（2016）京04行初585號行政判決書中認為，“根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第（五）項規定，由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建屬于公共利益需要，可以進行房屋征收。為深入推進中心城區城市建設，
實現人民生活改善、城市環境改善、安全隱患消除的發展目標
，按照本市關于加快中心城區棚戶區改造和環境整治的工作要求……根據《北京市2015年棚戶區改造和環境整治任務》及《西城區2015年棚戶區改造和環境整治任務》，菜園街及棗林南里棚戶區改造項目被納入本市舊城改建計劃棚戶區改造范圍，
具備公益性質，可以實施房屋行政征收
。”
最高人民法院在（2017）最高法行申2927號行政裁定書中認為：“對于再審申請人主張被訴房屋征收決定不符合公共利益需要的問題，本案征收房屋所進行的建設活動，是
為了完善城市基礎設施，改善當地居民居住環境的城中村改造項目，該項目雖包含商務建筑，但同時配建保障性住房、公共設施配套建筑等，并不影響其作為城中村改造的整體認定
，
且臥龍區政府提供的證據可以證明該征收決定符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條、第九條的規定，應認定該征收決定符合公共利益的需要。”
3.
商業開發利益并不能簡單否定征收行為的公益目的
在最高人民法院副院長江必新主編的《國有土地上房屋征收與補償條例理解與適用》一書中，最高院法官著述認為，“客觀看來，部分商業開發項目的確包含部分公共利益的因素，有些商業利益項目間接產生的公共利益是不容忽視也是社會需要的……
現階段對商業利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商業利益中的構成比例，是否可以構成征收公益的判斷上，應當從嚴把握，但也不能簡單否定
。界定的關鍵不在于征收行為直接受益人的法律地位（行政主體或者私營主體），而是征收追求的目標（征收目的）是否具有公共利益的性質。如果公共福祉僅僅是企業活動的間接結果，而不是企業追求的直接目標，但其
附屬結果符合公共利益，如地區經濟結構的改善或者提供就業機會。對于此種利益需要，征收程序應當有更多相關公眾參與并享有相應的權利
。”
可見，即使是帶有一定商業開發行為的項目，只要能帶來經濟結構的改善，或就業機會的增加，征收土地就具有公益因素，只不過需要通過公眾的廣泛參與程序等，確保征收目的正當。
上述司法觀點，反映在最高人民法院的裁判文書中，如（2015）行監字第612號行政裁定書中認為：“在舊城區改造的過程中，
市、縣人民政府通過商業開發的形式來補充舊城改造資金的不足，其目的仍是為了改善被征收人的居住環境、提高生活品質
。商業開發僅是房屋被征收后土地利用的一種手段，只要房屋征收補償安置確保了被征收人獲得回遷的選擇權，就不能據此否定征收的公共利益目的。”又如最高人民法院在（2017）最高法行申7046號行政裁定書中認為：“
社會主義市場經濟條件下，建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準
。曾某芝根據《武漢市硚口區人民政府常務會議紀要》中的：‘該項目由硚房集團以融資方式參與土地一級開發。硚房集團與華科置業成立合作公司通過市場形式參與二級開發’，認為該房屋征收決定不符合公共利益的需要，實質是進行商業開發，沒有事實和法律依據，本院不予支持。”
綜合上述司法觀點可見，成片開發征地公共利益的考量要素
主要在于是否符合規劃，是否基于區域環境改善目的，且不絕對排除商業開發的情形
。結合上海的部分“城中村”地塊，集體土地大部分被征用，被城鎮建成區包圍或基本包圍，環境臟亂差，違章搭建現象突出，存在大量社會管理和安全隱患，且相關基礎設施與公共服務設施超負荷運行適用。為實現城鄉一體化及區域平衡，對“城中村”進行改造，當然符合征地的“公益目的”。本文只是結合案例對成片開發征地的公共利益判斷進行實務分析，根據新《土地管理法》第45條第2款規定，成片開發征地“應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準”，可見具體認定符合公共利益的成片開發，具體內涵、面積、類型等標準，還
有待國務院自然資源主管部門的細化標準出臺
。
滬公網安備 31010402007129號
