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關于“稀土”的含義，工業和信息化部公開征求對《稀土管理條例(征求意見稿)》的意見（2021年1月15日發布）第二十八條作出了規定：稀土，指鑭(lán)、鈰(shì)、鐠(pǔ)、釹(nǚ)、钷(pǒ)、釤(shān)、銪(yǒu)、釓(gá)、鋱(tè)、鏑(dī)、鈥(huǒ)、鉺(ěr)、銩(diū)、鐿(yì)、镥(lǔ)、鈧(kàng)、釔(yǐ)等17種元素的總稱。稀土是重要的工業原料，廣泛地運用于新能源、新材料、航空航天、軍事等工業領域。國務院2012年發布的《中國的稀土狀況與政策》白皮書數據顯示，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23％，卻占有90％以上的世界市場份額。我國稀土的過量開采、出口帶來了資源過度開發、生態環境破壞等問題。為此，我國采取了一系列關于稀土開采、出口的管制政策。本文主要分析我國稀土出口管制方面的政策、稀土出口案、提出相關政策建議等。
一、我國稀土出口管制的演變流程
改革開放以來，我國稀土出口管制一般認為經歷了三個階段，即從1978年至1998年的自由放任階段、1998年至2014年的嚴格管制階段，以及2014年至今的全面管制階段。
（一）1978年至1998年的自由放任階段
自1978年改革開放以來，我國在稀土開采、冶煉以及出口等方面發展迅速，然而稀土資源所具有的巨大的戰略價值、社會價值等，我們并沒有認識清楚，稀土行業也處于粗放型的發展模式，具體表現為：相關政策不健全，片面追求經濟效益，忽略生態、環保等社會效益，在國際稀土定價權方面缺乏話語權等。
在自由放任階段，我國鼓勵稀土資源的開采、出口，但是缺乏政府部門的監管，相關管制政策也不健全，也未建立相應的行業協會，缺乏行業的指導等。我國稀土出口量隨著稀土開采、冶煉技術的不斷進步以及國際稀土市場需求的增加而逐步擴增，我國稀土資源地的中小型企業紛紛設立進入稀土領域，加劇了行業的無序競爭，缺乏規模經濟效益，行業集中度也比較低，由于我國稀土企業當時創新能力不足，缺乏深加工技術，導致我國稀土儲量優勢并沒有轉化為價格優勢，經濟效益比較低下。
（二）1998年至2014年的嚴格管制階段
我國稀土資源在長期大量地開采、出口過程中被快速消耗，也產生了一系列的生態環境保護等問題。從1998年起，我國對稀土出口逐步進行嚴格管制，開始實施“配額制”。2006年11月1日，商務部、海關總署、國家環保總局公布《加工貿易禁止類商品目錄》，將41種稀土金屬、合金、氧化物等產品列入加工貿易禁止類商品目錄。根據商務部下發的稀土出口配額文件，2010年全年的稀土出口配額總數比2009年減少了近40%。2011年全年稀土配額總數繼續下調，第一批稀土出口配額與2010年同批相比下降了35.2%。自2012年起，商務部明確通知，對稀土出口配額實行按輕稀土和中重稀土分類管理的辦法，全年配額總量與2011年大體持平。
我國后又陸續出臺了部分稀土出口管制政策：如對部分稀土出口產品進行稅收調控、禁止外商在我國建立稀土開采企業、限制稀土等部分原材料的出口等。稀土出口稅收調控措施包括取消出口退稅、出口征收關稅。從1985年至2002年，我國稀土關稅政策是退稅鼓勵出口；從2003年至2006年，取消退稅，退稅率逐年下調直到取消；2006 年之后開始征收關稅。2006年10月27日，國務院關稅稅則委員會發出《關于調整部分商品進出口暫定稅率的通知》，規定稀土金屬礦、稀土化合物等加征出口暫定關稅，稅率為10%。2007年起，我國對稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱加征10%的關稅，并將稀土金屬礦的出口關稅稅率提高到15%。2008年、2010年、2011年我國又對部分稀土金屬、稀土氧化物、稀土氟化物以及碳酸稀土的出口稅率進行適當上調。
隨著社會經濟形勢以及國際貿易環境的發展變化，“配額制”所帶來的一些弊端逐漸顯露，這種管制政策也使我國頻頻受到美國、歐盟等西方稀土應用大國或者地區的強烈質疑與發難，并于2012年3月向WTO提起貿易申訴，裁定我國出口管制措施違規。我國的稀土出口管制政策也成為我國與西方稀土應用大國或者地區之間經貿爭議的焦點之一。
嚴格的管制政策并沒有達到預期的管制效果，稀土開采、出口企業與個體的法律意識仍然淡薄，稀土行業投機行為積習難改，違法盜采、掠奪式開挖以及非法走私稀土礦藏等行為屢禁不止，嚴重擾亂了稀土行業的正常市場秩序。此外，由于我國稀土開采、出口企業創新能力不足，稀土出口產品的資源價值并未能充分體現，以中低端產品為主、高端產品較少，不利于我國稀土行業的長期健康發展。
（三）2014年至今的全面管制階段
隨著經濟、社會環境的發展變化，稀土資源在我國乃至國際經濟社會中的地位日益提高，為促進我國稀土資源的合理開發利用，促進稀土行業的持續健康發展，我國從2014年開始對稀土資源出口進行全面管制，逐步形成國家管控、市場調控和社會監督共同形成合力的稀土出口管制體系。
2014年7月31日，我國正式啟動稀土收儲（政府儲備）政策，本次《稀土管理條例(征求意見稿)》第十六條除了對稀土產品的政府儲備作出確認外，還規定了要實行政府儲備與企業儲備相結合的儲備機制，這是本次立法意見稿的一大創新，該條文規定：國家實行稀土資源地和稀土產品戰略儲備。稀土戰略儲備資源地由國務院自然資源部門劃定并組織實施。列入國家戰略儲備的資源地由所在地縣級以上地方人民政府負責監管和保護，未經國務院自然資源部門批準不得開采。稀土產品戰略儲備實行政府儲備與企業儲備相結合的儲備機制。稀土產品戰略儲備計劃由國務院發展改革、財政部門會同國務院工業和信息化主管部門提出，納入國家戰略物資儲備規劃并組織實施和監督檢查。收儲的稀土產品應當納入稀土冶煉分離總量指標，未經批準不得動用。
2014年12月31日，商務部、海關總署公布《2015年出口許可證管理貨物目錄》（公告2014年第94號），包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內的8種貨物，憑出口合同申領出口許可證，無需提供批準文件。這一公告的出臺，意味著自1998年開始實施的我國稀土出口配額制度正式終結，開始實施稀土出口許可證管理制度。
伴隨著WTO稀土案敗訴，使得稀土出口配額和關稅可能被取消，我國廉價的稀土戰略資源由此可能流失，為了應對這一問題，中國著手重組稀土六大集團，這六大集團包括北方稀土、廈門鎢業、中鋁集團、中國五礦、廣東稀土、贛州稀土等。稀土大集團的組建, 首先從源頭減少對環境負擔，過去我國稀土行業一直是小亂散，組建六大集團后，以集團化提高產業集中度，改變散、亂、小的局面。這些措施將加強地方稀土資源的整合力度,有利于我國維護稀土產品定價權，有利于行業的整體發展。
近年來，各級政府不斷強調要推動我國稀土行業的產業結構盡快完成轉型升級，稀土出口問題也已被納入稀土全行業的政策規劃之中。我國的稀土行業協會自2012年成立以來，充分發揮協會在政府和企業之間的橋梁、紐帶作用，在協助政府制訂有關稀土行業政策和發展規劃，引導會員單位加強自律等方面發揮了重要作用。社會公眾也可以通過微博、微信等自媒體渠道監督稀土企業的開采、開發、出口等環節的行為是否符合法律法規或者國家的相關政策。隨著國內外社會經濟情況的發展變化以及政府、公眾對稀土資源價值的認識程度不斷加深，我國的稀土出口政策也在不斷調整，以更好地維護國家資源安全，保障了社會公眾的利益。
二、我國稀土出口案及其法律分析
我國從1998年以來限制稀土出口的政策遭到了美、日、歐等國家或者地區的強烈反對，2012年發生的我國稀土出口案仍然值得我們關注與思考。
（一）案情及裁決
2012年3月13日，日本向WTO提交了“關于中國違規限制3種原材料出口”報告，認為中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施的加收出口稅、限制出口數量、設定最低出口價格等措施不符合WTO規定。2012年4月25日，日、美、歐與中國進行磋商，但未達成協議。2012年5月，日本聯合美國、歐盟等成員向WTO爭端解決機構提出了專家組仲裁申請。2012年6月，爭端解決機構設立專家組。2013年2月和6月，舉行專家組聽證會和口頭辯論會。2014年3月，WTO公布專家組報告，裁定中方涉案產品的出口管制措施違規。
專家組認定的爭訟焦點為中國對稀土相關原材料出口采取了以下三種限制措施：一、征收出口關稅；二、規定出口配額；三、對經營出口貿易業務的企業主體規定了資質限制。針對中國采取的上述三種限制措施，專家組報告裁決的要點如下：
1. 關于出口關稅
原告方訴稱，中國對稀土等涉案商品征收出口關稅，違反了其加入WTO時承諾的義務。中國在加入世貿組織議定書中承諾，對除了附件6列明的84種商品外的其他商品出口不征收出口關稅，而稀土等涉案商品不在此附件范圍內。中國在答辯時承認中國加入WTO時承諾的義務，但援引GATT1994第20條一般例外條款中的（b）項關于保護人類、動植物生命或健康的例外，認為對稀土相關原材料征收出口關稅對保護人類、動植物生命或健康免受開采稀土原材料的污染損害是必要的。然而，原告方認為這種必要性是不成立的。專家組一致認為，即使援引GATT1994第20條（b）項的規定來證明中國有權征收稀土相關原材料的出口關稅，這一征收對保護人類、動植物生命或健康也不是必要的。因此，中國征收的出口關稅與其WTO義務是不一致的。
2. 關于出口配額
中方認為，根據GATT1994第20條一般例外的（g）項，對稀土出口限制屬于對不可再生自然資源的保護。然而，專家組認為，成員為了可持續發展目標保護自然資源是允許的，但是該條款中的“保護”并不允許成員采取控制自然資源國際市場的措施，中國實施出口配額不是為了保護自然資源，而主要是為了實現其產業政策目標。此外，專家組指出，出口配額措施沒有對國內企業使用涉案產品起到同等的限制作用，造成的后果是支持了國內企業享有提取和優先使用這些原料的特權。因此，中國采取的出口配額限制措施不能被證明是正當的。
3. 關于對出口企業主體資格的限制
中國抗辯，根據GATT1994第20條（g）項規定，由于稀土屬于不可再生資源，因此，中方對生產、出口該產品的企業主體資格做出一定的限制是合理的。然而，專家組認為，中國并無充分的證據證明或者作出令人滿意的解釋，為什么對企業出口貿易權的限制可以適用該條款并且是正當的，因此中國對出口企業主體資格的限制違背了其WTO義務。
三、我國稀土出口管制存在的問題與建議
目前，我國稀土出口量雖然仍占有世界市場大部分的份額，但我國并不掌握國際稀土市場的主導權，國際稀土定價權掌握在美國、歐盟等西方國家或者地區手中。我國存在稀土出口產品技術含量低，沒有轉化成高附加值新材料，大部分為直接出口稀土單質或稀土化合物，導致稀土出口產品價格偏低，加上稀土定價權不在中國手中，因此相關出口管制措施效果不明顯。而且稀土被無序大量地開采、出口，讓我國承受了巨大的環保壓力等問題。
為了保護我國有限的稀土資源，實現稀土產業的可持續發展，我們有必要加強和完善出口管制相關政策，現提出以下建議：
（一）不斷完善我國稀土資源及其產品出口管制清單
2018年12月26日，商務部、海關總署發布了《關于公布2019年出口許可證管理貨物目錄的公告》，根據該公告，我國將相關稀土產品列入管制清單，需按規定申請取得出口許可證，憑“出口許可證”向海關辦理報關驗放手續。2019年12月31日、2020年12月31日，商務部、海關總署又分別公布了《出口許可證管理貨物目錄(2020年)》、《出口許可證管理貨物目錄（2021年）》，對列入目錄中的稀土產品依然做了詳細規定。因此，我國應根據社會經濟發展情況以及國際市場情況變化等不斷更新、完善我國稀土資源及其產品出口管制清單。
（二）積極應對國際壓力，妥善解決貿易爭端
我國需要積極應對來自國際社會的各種壓力與挑戰，稀土資源出口管制不但關乎到我國的經濟利益，而且關乎到我國的戰略安全，因此，我們有必要采取一些措施來應對這種壓力與挑戰。首先，需做好對外宣傳工作。我們需要向國際社會說明，我國稀土資源出口管制并不是要禁止稀土出口，而是考慮到稀土產業的可持續發展，更充分有效的利用稀土資源滿足我國以及國際市場的長期需求。其次，要認真研究、運用國際法維護我國的合法權益。我們需要認真深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等條款，在面臨國際社會尤其是西方發達國家或者地區對我國的惡意申訴或仲裁等糾紛時，我們需充分運用好國際法律法規，依法維護我們的合法權益。
（三）加強稀土應用技術創新，提高核心競爭力
我國稀土出口管制政策效果不明顯的重要原因之一是出口產品技術含量低，多為低端產品，可替代品多。稀土新材料等應用領域幾乎全由發達國家或者地區所壟斷，核心應用技術并不掌握在我們手中，因此，我國政府應該加大投入，設立專項研發資金，建立專業研發機構，培養相關的專業人才，加速研發成果的應用流程和效率，積極促進我國稀土產業的轉型升級。
（四）實施“走出去”和“引進來”戰略
隨著我國經濟的持續發展，以及對稀土資源的需求也有增無減，如果只是盯著控制稀土的開采量、出口量，并不能完全解決我國對稀土資源的需求問題，我們還應鼓勵我國企業到全球尋求稀土資源，通過收購等方式控制境外的稀土礦產，逐步增加稀土礦的進口渠道與進口量，加大稀土礦的進口占整個稀土加工行業原料材料中的比例。這不但可緩解我國稀土資源的消耗速度，保障了我國稀土資源安全，也有利于減輕我國的環保壓力，有助于推動我國稀土產業的可持續發展。
（五）嚴厲打擊走私
中國稀土行業的“黑市”規模較大，過去由于稀土行業有指令性生產計劃和出口配額制度，催生了一大批游離在制度外的黑市交易，最高時黑市的規模曾經接近全部交易的一半。由于我國對稀土出口采取許可證制度，因此這些黑市交易還是有一定的市場，一些境外企業與境內不法分子勾結，以各種變相形式，以低廉的價格采購國內的稀土產品。相關政府部門應重視這些寶貴資源的流失，嚴厲打擊走私活動，嚴格管控稀土資源。
（六）逐步爭奪稀土產品的定價權
由于歷史遺留原因，國際上的大部分大宗商品定價權都不在中國手中，因此導致在原材料方面“中國買什么，什么漲”，在稀土等稀有產品領域雖然中國產品的比例占全球絕大多數，但是仍無法掌控定價權，導致寶貴資源大量賤賣。因此，在今后的相當長時間內，奪回包括稀土在內的全球大宗商品定價權將是中國金融行業的重要任務之一。
滬公網安備 31010402007129號
