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（本論文由上海律協環境資源業務研究委員會上傳并推薦）
【關鍵詞】：污染場地 土壤修復 污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）
2010年11月，一篇《武漢化工廠舊址建經適房住戶不知污染風險》的新聞引起的極大的關注，在繼交通安全、食品安全之后，人們又把目光轉向了居住安全上。本文將以武漢事件為引子，從法律角度，探討污染場地的評估與修復的問題。
一、 污染場地上的經濟適用房案例介紹
武漢長江明珠小區主要用于安置拆遷戶和一些符合經適房條件的居民，2008年9月，該小區未經環保區的環評修復手續而開工建設，在建設過程中，委托中國地質大學（武漢）環境評價研究所進行調查、評估，結果顯示該項目場地存在金屬銻污染和局部有機物污染。當武漢市環保局發現該地塊違規建設后，小區已基本建成，并部分交付給居民。為此，武漢市環保局只能要求建設單位積極補救。經過覆膜法的土壤修復，2010年9月，武漢市環境監測中心站出具環保驗收報告合格，但至今，武漢市環保局尚未進行竣工環保驗收。
新聞曝光后，引起了當地政府、居民及各方環保團體的高度重視。各方的評論及關注焦點大多集中在“環境影響評價”上，認為該項目在開工時沒有完成環評是本次事件的最大要點，但是本次污染事件最重要的問題其實發生在更前端的：污染場地在收回時，應當完成土壤調查、風險評估及修復的工作。為了更好的了解本案，首先介紹一下什么是“污染場地”，即什么樣的土地需要進行土壤修復？土地污染在中國已經成為一個嚴峻問題。中國世界加工廠的產業定位以及對污染控制措施的不當是導致土地污染的重要原因。近年來，隨著城市化進程的加快，一些原來被工業企業占用甚至污染的土地需要進行再開發，在這過程中,由于對土地污染問題認識不足及污染清除工作不到位，又造成了一些環境污染事件。這些事件的發生促進中國政府和公眾對于污染場地再開發中的環境問題的重視。污染場地的修復制度作為一個重大的影響民生的環境保護制度必須要加快立法，否則像武漢類似的毒地事件必將頻發，已經在武漢、南京等多地出現。
在污染場地的立案方面，最有針對性的是環保部2009年6月出臺的《污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）》，根據該《征求意見稿》第三條“本辦法所稱污染場地是指因從事生產、經營、使用、貯存有毒有害物質，堆放或處理處置有害廢棄物，以及從事礦山開采等活動，使土壤受到污染的土地。”條文中規定的污染場地有三種，其一是“有毒有害物質”，其二是“有害廢棄物”，其三是“礦山開采”，這也就說明并不是所有的工廠企業都屬于可能成為污染場地的范圍。在本案中，因該地塊原來是化工廠，按照一般常規應當屬于三種情況中的第一種情況——“從事生產、經營、使用、貯存有毒有害物質”。
二、 “毒地”事件頻出的原因分析
（一）我國在污染場地方面的立法缺失
目前，我國涉及污染場地土壤修復方面的文件主要有兩個，一個是2004年原國家環保總局發布的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》，其中規定“所有產生危險廢物的工業企業、實驗室和生產經營危險廢物的單位，在結束原有生產經營活動，改變原土地使用性質時，必須經具有省級以上質量認證資格的環境監測部門對原址土地進行監測分析，報送省級以上環境保護部門審查，并依據監測評價報告確定土壤功能修復實施方案。”
另一個是2008年環保部發布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》，其中規定“對污染企業搬遷后的廠址和其他可能受到污染的土地進行開發利用的，環保部門應督促有關責任單位或個人開展污染土壤風險評估，明確修復和治理的責任主體和技術要求，監督污染場地土壤治理和修復，降低土地再利用特別是改為居住用地對人體健康影響的風險。”
通過上述條文可以看出雖然我國環保部門已經注意到污染場地的問題，并出臺了一些文件來規范污染場地評估與修復，但這些文件過于原則性、政策性和指導性，并沒有具體實施細則，操作性不強，并且沒有規定相應的法律責任。對某些受污染或破壞的場所是不是需要修復，修復到什么程度等問題均沒有詳細、具體的強制性規定，主要依靠企業的主觀能動性去修復。由于環境修復需要較大的費用，從經濟利益角度來看，大多數企業不會自發進行環境調查、評估與修復。因此，很多較易修復的受污染和破壞的環境都無法按時得以修復，造成環境功能下降甚至喪失。
（二）我國土壤質量標準較為滯后
目前我國法律上規定的土壤環境質量標準，只有1995年制定的《土壤環境質量標準》，該標準只包含了8種重金屬、2種農藥。主要針對農用地土壤保護，但并不適用于城市居住和商業用地的場地環境評價。正由于沒有一個全面、明確的修復標準，又由于各地的土壤修復標準跟一個地區的經濟、地理、氣候、人文以及政策、環境修復技術、資金等方面情況息息相關，因而，各地企業在對污染場地進行土壤修復時所適用的修復標準也不盡相同，有的適用美國標準、有的適用荷蘭。如此以來，企業與環保部門因為標準不一而無所適從。對于造成污染的企業來說，無法判斷廠區內的土壤是否需要修復，修復時不知應修復到何種程度；對于環保部門來說，對于每個項目應當達到的修復標準均不統一，有的標準高，有的標準低。隨著大部分工業企業搬離市區，而這些土地又多用來建設住宅或商場等，有一個具體、明確、嚴格的土壤質量標準，對于保證土壤安全、居住安全十分必要。
（三）環保部門在土地轉讓環節的弱勢地位
在上述武漢經適房事件中，房地產商武漢市江岸區房地產公司在開工建設長江明珠小區前，分別于2005年2月、2005年10月獲得武漢市發展計劃委員會、城市規劃局、國土資源局、房產局等部門批準。但在上述多個“批準”部門中，唯獨沒有環保局，也沒有環評批復手續的介紹，武漢市環保局是在小區已經初步建成后，才發現該項目是違法開工。由此看出，環保部門在土地轉讓環節的弱勢地位。現實生活中遇見的實際情況是，政府在收回工業用地再開發時根本不注重場地污染問題，只關心盡快的征收回土地，完成對企業的搬遷工作，然后盡快對該地塊重新開發。環保部門也沒有及時跟進到相應的土地征收工作中。由于企業環保意識還很單薄，特別是在土地利用方式改變的情況下，土地受讓方一般是從土地儲備中心競拍到土地，對于該土地之前的狀況不甚了解，一般想當然的認為這塊土地是干凈的，無污染的，可以立即使用的。企業對環評的輕視，加上環保部門在監管環節的脫節，就導致“毒地”未經處理就再利用事件的頻繁發生。
（四）形式大于實質的行為方式
上述武漢經適房事件中，房地廠商在小區已經開建后，才開展環境調查評估工作，發現有污染的問題后，雖然積極補救的態度非常好，但終歸效果力不從心。因在修復時住宅已基本建成，只能在還未開發的空地上進行土壤修復：用塑料膜覆蓋住受污染的土地，再將運來的安全的土壤覆蓋在膜上。這種物理修復方法最簡單也最經濟，但有二次污染的可能，如隔離膜破損，植物的根系穿透隔離膜等，若在開工前就進行修復，則可以用另外的方法，更好的修復受污染土壤。像這個事件的房地產商還算有環保意識，邊建設邊環評，更多的企業則直接忽視環評這個步驟，實踐中，環評制度形式遠遠大于實質。
三、 從居民居住安全角度考慮，必須采取措施盡快立法
（一）加快立法程序，推進征求意見稿盡快出臺
現在污染場地問題已經引起重視，我國正加強立法，環保部已經起草了一系列的有關土壤污染與修復的征求意見稿，包括《污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）、《場地環境調查技術規范（征求意見稿）》、《工業企業土壤環境環境質量評價基準（征求意見稿）》、《土壤環境質量標準（征求意見稿）》、《污染場地環境監測技術導則（征求意見稿）》、《污染場地土壤修復技術導則（征求意見稿）》。
這些征求意見稿不僅更新了土壤質量標準，讓企業和有關的環境部門有法可依，并且對污染場地的調查，監測，修復等各環節都做了規定，特別是《暫行辦法》，將污染場地何時應進行調查修復，調查的范圍以及修復的程序都予以列明，其中，最具意義的一點是該《暫行辦法》將企業的行為與環評制度銜接了起來，這點體現在第二十七條：其規定有下列情形之一的，環境保護行政主管部門不得批準涉及該污染場地的新建、擴建、改建項目的環境影響評價文件：1、未將污染場地土壤環境調查報告報所在地環境保護行政主管部門備案的； 2、未將污染場地土壤風險評估技術文件報環境保護行政主管部門備案的； 3、未將污染場地土壤治理修復技術文件或治理與修復后的土壤環境監測報告報縣級以上地方環境保護行政主管部門備案的； 4、未實施污染場地土壤治理與修復方案，或實施治理與修復方案后未達到預期目標，以及治理與修復過程中違法環境保護有關規定。這個規定就使污染場地若要進行新建擴建改建項目，就必須進行土壤環境調查評估，有污染的需評估和修復。將環評作為上述行為的前置條件，從另一種意義上說，環評有了強制性，這樣，可以從源頭上解決污染場地修復的問題，讓土地受讓的企業拿到放心干凈的土地。
但是上述征求意見稿中，第二條所適用的范圍規定“本辦法適用于中華人民共和國境內，污染場地土地利用方式或土地使用權人變更時，場地土壤環境調查評估和治理修復等活動的監督管理。 ”但對于沒有變更卻已經污染的場地的評估和修復就沒有規定，廠區內有時也建有宿舍、食堂等生活設施，若不對污染的場地進行修復，如何保證廠區內員工的健康安全呢？目前，該《暫行辦法》是在征求意見階段，希望最后生效的文件能夠規定這方面的內容。
（二）加大宣傳力度，提高企業的環保意識
雖然有了上述系列的文件，但他們還處在征求意見階段，沒有法律效力，也不知何時實施，目前，對于污染場地的調查評估多數是看企業的自覺性。對于污染場地的出讓方來說，修復污染場地既是應當承擔的社會責任，也是其自身應履行的義務。根據“誰污染，誰治理”的原則，污染企業應當主動對污染場地進行修復，即使沒有及時修復，受讓污染場地的企業也可以向污染企業進行索賠。對于污染場地受讓方來說，前期對土壤進行調查評估也至關重要，在《關于加強土壤污染防治工作的意見》中規定“ 造成污染的單位已經終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關人民政府依法負責修復和治理；該單位享有的土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人負責修復和治理。”受讓人若對受讓的土壤沒有進行調查評估，一旦該土壤是污染場地，則在無法確定責任人的情況下肩負起修復和治理的責任，這無疑增加了自身的成本。因此，無論是出讓方還是受讓方，都應重視污染場地的調查評估和修復。
同樣，環保部門也應加強對污染場地的監督管理，跟蹤企業搬遷，或土地利用方式變化等行為，在企業不能自律的情況下，及時予以更正。
歸根結底，造成現在“毒地”事件頻發的原因是由于關于土壤的立法的滯后，我國已經有了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》，卻沒有《土壤污染防治法》，因此不僅是上述眾多征求意見稿應盡快出臺，我國也應該加快腳步醞釀《土壤污染防治法》，從法律的高度來保護土壤環境。