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淺談香港的《收回土地條例》
日期：2015-09-22 作者：黃俊杰
現今社會都市發展迅速，無論在諸如上海、北京般中國主要大都會以至香港特別行政區，由于人口密集，“寸金尺土”已經不足以形容房地產價格的昂貴。所以無論是《中華人民共和國憲法》及《香港特別行政區基本法》都明文規定了對人民的土地權益作出保障。但同時，發展終是硬道理，在土地資源缺乏之下，政府征用土地亦是無可厚非。在此前題下，香港特區政府如何在征地時對土地價格進行評定，并對土地所有權人作出合理補償便成為香港法院及法律界需要解決的，亦是本文希望淺談的課題。
一、相關條文
《香港特別行政區基本法》第105條規定:“香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法征用私人和財產時被征用財產的所有人得到補償的權利。征用財產的補償應相當于該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。企業所有權和外來投資均受法律保護。”
《香港特別行政區基本法》第105條的實行法例是《收回土地條例》（以下簡稱《條例》）第124章，規定了政府收地的權利及補償的義務。補償的義務少有爭議，經常要法院裁定的卻是:何為合理補償。而在本文中至關重要的就是《條例》第10條:“土地審裁處裁定政府須支付的補償?！薄稐l例》規定:
1、對于根據《條例》第6（3）或8（2）條向土地審裁處呈交的申索，該審裁處須根據申索人因申索內所指明的土地被收回而蒙受的損失或損害，裁定須支付的補償額（如有的話）。
2、土地審裁處裁定根據第1款須支付的補償額（如有的話）時，須以下列各項為基準：
（a）被收回的土地及其上的任何建筑物在收地當日的價值；（b）申索人就被收回的土地而擁有、持有或享有的地役權或其他權利在收地當日的價值；（c）申索人因被收回的土地或其上建筑物，與申索人的任何其他相連或毗鄰的土地或其上建筑物分割，以致蒙受損失或損害的款額:（d）申索人于收地當日在被收回的土地上或在其上建筑物內經營的業務，因收地而須遷離該土地或建筑物，因而蒙受的損失或損害的款額。
但什么是“當日的價值”?
“例一”：假設A段土地由A君擁有。A大廈是老舊工廈，但附近區域已漸漸發展為甲級寫字樓及/或高級住宅。 A君有見及此亦開始希望將A地發展成商/住大廈。在成事前，政府通過市區重建局收回A地。于是問題出現了：在《收回土地條例》下，“當日的價值”是什么？應以舊工廈的價值計算？應否將A地發展成商/住大廈的“發展潛力”(devel-opment potential) /“希望價”(hope value)包括在內？
答案是:“可以，如果土地契約本身已容許該發展?！钡卣偸鹗痖L對Yin Shuen Enterprises Ltd一案中，終審法院對此作出解釋。
二、地政總署署長對Yin Shuen Enterprises Ltd：土地契約需容許該發展
在Yin Shuen一案中，被收回的土地原為新界空置農地，土地契約列明該土地只能作農業用途。偏偏該土地的大小、地理位置及附近環境都十分適合作為住宅用地之用。明顯，住宅用地的價值遠高于農業用地。事實上，很多大地產發展商都會預先以高于農業地市價的價錢，但低于住宅用地價值，購買農地納入其“土地銀行”。再而發展商會向政府商討改變該土地契約用途，并支付土地補價（land premium），以求最后成功將低價買入的農地發展成高價住宅物業再轉售圖利。簡單例子，就是以20萬元買入價值10萬元的農地，再將之發展成100萬元的住宅大廈。
但《條例》第12條列明：在裁定根據本條例須支付的補償時（由1924年第5號第30條修訂）———
（a）不得因收地屬強制性而予以任何寬容：（aa）如有關土地所在的地區、地帶或區域是已預留或劃出作《城市規劃條例》（第131章）第4（1）條中（a）、（c）、（d）、（e）、（f）、（g）、（h）或（i）款所指明的用途，或該土地受該等地區、地帶或區域影響，則不得將此事實作為考慮之列。
（b）凡根據政府租契持有土地而不按照政府租契的條款使用土地，則不得就該項使用給予《收回土地條例》第124章的補償。
（c）不得因預期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續發或延續任何特許、許可、契約或許可證而給予補償︰但如屬以下情況，即是若非因該土地被收回，便可按應有權利確使任何特許、許可、契約或許可證獲批出、續發或延續者，則本段對該情況不適用。
（d）除第11條及本條（aa）、（b）及（c）款另有規定外，被收回土地的價值，須被視為由自愿的賣家在公開市場出售該土地而預期變現可得的款額。
政府收地時，由于住宅大廈用途違反地契，故政府明顯不須支付100萬元，即完成住宅大廈的價錢。
問題是：即使該土地用途更改未獲批準，市場上的商家還是會愿意支付20萬元，即高于農地但低于住宅的價錢購買該農地，作為將來賺取更多利潤的“賭注”。那這多出的10萬元，是否“收地當日的價值”? 還是同樣被《條例》第12（c）條所撇除?
終審法院的答案是后者。在肯定土地擁有者在收地時應獲得合理賠償的同時，終審法院指出：《香港特別行政區基本法》第105條所保障的補償是土地的“實際價值”(real market value)而非“公開市場價值”(open market value)。當然，在一個經濟學上的完美市場之下，“實際價值”與“公開市場價值”應當相等。但事實上市場并不完美，而商人亦的確愿意對土地進行投機，付出比“實際價值”更高的價錢買入，以望在改變土地用途之后賺取利潤。這種依賴土地用途變更的“希望價值”是《條例》第12（c）條所不容許的，亦不受《香港特別行政區基本法》第105條的保障，故政府不須支付。
三、Siu Sau Kuen訴The Director of Land：發展潛力的存在機會需大過50%
現在我們知道，簡單而言，如果土地契約本身容許發展，補償可包括該發展潛力。但市場往往并不如例一般，只有單一土地、單一發展如此簡單。
“例二”：假設A地雖然土地契約容許發展成商/住樓宇，但由于面積所限難以有大發展。然而，如果能與相鄰的B地、C地及D地合并再發展的話（假設B、C、D地土地契約同樣可發展商/住樓宇），A地的相應“發展潛力”將大大提高，而其價值亦大大提升。同時，由于A、B、C、D地的持有人不同，故成功發展的難度亦相應增加。在此前題下，政府須否補償反映“發展潛力”的價值？或應當假設發展成功來補償? 抑或假設發展失敗? 還是只須補償一部份以反映發展失敗的風險? 這正是Siu Sau Kuen訴The Director of Lands一案的主要法論爭論點。
在Siu Sau Kuen一案中，被收土地位于深水埗。深水埗區舊樓宇日久失修，而附近同時又有集團收購并拆卸重建的跡象。故雖然當時就被收土地并未有實在的重建發展計劃，原告土地持有者認為從被收土地的地理位置、人流、附近商住樓宇及重建項目等因素來看，該土地將來有與附近地段合并發展的“發展潛力”，政府該予以補償，即使最終發展成功的機率可能低于50%。政府方則認為法庭只應看收地當日已可實行的發展方案，而該方案成功率必須高于50%。在此案中，原告引用了英國上議院案件Transport for London v Spirerose Ltd。
在Spirerose一案中，上議院特別提到在衡量賠償金額的時候，法院不應采取一種非黑即白“all or nothing”的態度。Lord Walker of Gestingthorpe認為:“下級法院似乎將發展的可能性當成了發展必定成功。這樣的邏輯的結果就是，如果在收地日發展的可能性是51%，我們就把它當成100%肯定；如果是49%可能性，我們就把它當成為0%……這樣做并不恰當?！薄霸诤饬窟^往事件責任誰屬時，我們可以以相對可能性(balance of probability)來衡量是非對錯?！诤饬抠r償金額時，我們需要估算未來或假設上的機會及可能性。計算補償金額好比計算賠償，此雖然不可以是任意的估算，但同時不可能要求有把握地預見未來的事?！?
同樣，Lord Neuberger of Abbotsbury亦提到:“假如收地令土地持有者喪失發展機會，其損失的是一個機會，并非一個肯定能成功的發展方案。如果假設發展必定成功來作出賠償，就等如讓土地持有者獲得被未被收地情況下更佳的利益，這有違原則?！薄拔乙獜娬{需評定的是土地的可能性而非已肯定的可能性，其衡量必須就住土地最終不獲發展或延期的可能作出扣減。……最基本的原則是，土地的價值是其公開市場價值，而此價值應反映土地的所有發展潛力”。
Lord Collins則指出:“在我看來很明顯，亦都與商業常理相乎的做法是：a）土地的價格是其公開市場價格；b）因收地項目做成的價格變動不作考慮；c）土地的定價必須考慮土地的可能性，包括發展潛力；d)發展潛力的衡量亦要就其風險/不肯定性作出折扣?！?
上述可見，英國上議院認為在衡量收地補償時應放棄非黑即白，即51%當為肯定、49%當為不可能的“相對可能性”原則。而應貼近市場現實，發展潛力成功率越高，賠償越高；難度越大，賠償相對亦減少，但不會因低于49%就完全撇除。但在Siu Sau Kuen一案中，香港法庭并未完全采納此法律觀點。
上訴庭認為評定土地發展潛力應用以下原則:“在相對可能性下，證據是否顯示在收地當日被收土地再發展是相對可能的。此可能性可以藉以下所列證明：i）實際由土地持有人作出的土地就其本身或與其他土地合并的再發展計劃（如沒有類似計劃則發展可能性降低）；或ii）證據顯示在被收土地周邊有再發展計劃，而從此可看出被收土地在可預見將來的就其本身或與其他土地合并的再發展是可行的。”
雖然在Siu Sau Kuen一案中法庭似乎放寬了顯示發展潛力的證據類別，但法庭始終采用了“相對可能性。（on balance of probabilities）的衡量標準，保持了51%即100%、49%即0%的非黑即白取態。而因上訴法庭未有就Spirerose的觀點與原則作出討論，亦未解釋Spirerose在港是否/如何適用，都為未來案件留下了懸念。
總 結
將來Siu Sau Kuen及Spirerose的原則會否被帶到終審法院，筆者固然“難以有把握地預見”。但至少在現階段，可能被收地的土地持有人（或有意的發展商）似乎應該早點為未來發展作打算。當然每樁案件、每片土地的情況不一，但以“例二”為例，盡早與B、C、D地的業主商討落實發展方案，做好相關專業調研方為上策。否則一切“發展潛力”都可能不被法庭所接納，最終只剩鏡花水月、夢幻泡影。●
滬公網安備 31010402007129號
