第一章 總則

第一條 法律依據

為指引律師從事代理生態環境行政處罰聽證業務，規范律師承辦生態環境行政處罰聽證案件的執業行為，根據《中華人民共和國律師法》《中華人民共和國行政處罰法》《生態環境行政處罰辦法》《環境行政處罰聽證程序規定》《環境行政處罰證據指南》及其他相關規定，制定本指引。適用時注意引用最新的相關規定。

第二條 指引目的

本指引旨在為律師代理行政相對人或第三人生態環境行政處罰聽證案件提供辦案流程及注意事項等要點，是對律師執業活動的參考和提示，并非強制性或規范性規定，不能以此作為判定律師執業是否盡職合規的依據，更不能作為追究律師責任的依據。

第三條 律師服務

律師提供行政處罰聽證案件法律服務，應當堅持以事實為根據、以法律為準繩的原則，依法維護當事人合法權益，維護法律的正確實施，維護社會的公平與正義，恪守律師執業道德和執業紀律。 

律師提供生態環境行政處罰聽證案件的服務內容應在委托合同中約定，主要服務內容可以包括：

（一） 就相關法律問題提供法律咨詢意見；

（二）就相關事實進行調查取證、組織證據材料；

（三） 指導當事人制定整改方案；

（四） 協助準備陳述和申辯意見；

（五） 參加聽證會；

（六） 協助當事人與相關方溝通等。

第四條 利益沖突與回避

律師應當注意避免利益沖突，遵照法律法規、司法行政機關及律師協會對于利益沖突回避的要求。律師事務所在接受委托前，應當就委托事項進行利益沖突檢索。在確認與已有客戶不存在利益沖突的前提下，律師事務所才能夠正式接受委托人的委托。

第五條 誠守原則與保密義務

律師承辦生態環境行政處罰聽證案件，應當誠實守信、審慎及時、勤勉盡責、積極維護委托人的合法權益。

律師承辦生態環境行政處罰聽證案件，應當保守在執業活動中知悉的國家秘密、商業秘密及個人隱私。

第六條 執業風險防范

律師承辦生態環境行政處罰聽證案件，必須遵守憲法、法律，恪守律師職業道德和執業紀律，并接受社會的監督和律師行業管理部門的指導。重大敏感案件向律師協會或當地司法行政機關報備。

律師應當注意生態環境業務的敏感性和社會影響，不得鼓動當事人采取極端方式維權。律師對生態環境行政處罰聽證辦案結果不應進行承諾。

                           

第二章 聽證的告知及聽證要求

第七條 生態環境行政處罰聽證案件的范圍

根據《行政處罰法》第六十三條的規定，行政機關擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證：

（一）較大數額罰款；

（二）沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；

（三）降低資質等級、吊銷許可證件；

（四）責令停產停業、責令關閉、限制從業；

（五）其他較重的行政處罰；

（六）法律、法規、規章規定的其他情形。

前述“較大數額”的具體金額，根據生態環境部《生態環境行政處罰辦法》及相應的地方性法規、地方政府規章確定。

第八條 聽證告知

對適用聽證程序的生態環境行政處罰案件，生態環境主管部門應當在作出行政處罰決定前，制作并送達《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知當事人有要求聽證的權利。

《行政處罰事先（聽證）告知書》載明下列事項：

1.  當事人的姓名或者名稱；

2.  已查明的環境違法事實和證據、處罰理由和依據；

3.  擬作出的行政處罰的種類和幅度；

4.  當事人要求聽證的權利；

5.  提出聽證要求的期限、方式；

6.  生態環境主管部門名稱和作出日期，并且加蓋生態環境主管部門的印章。

第九條 聽證要求

 當事人要求聽證的，應當在收到《行政處罰事先（聽證）告知書》之日起五日（指五個工作日）內，向擬作出行政處罰決定的生態環境主管部門書面提出。

以郵寄方式提出申請的，以寄出的郵戳日期為提出日期。

因不可抗力或者其他特殊情況不能在規定期限內提出聽證申請的，當事人可以在障礙消除的3日內提出聽證要求。

提出聽證要求時，可以不提出的事實和理由。

第十條 聽證通知

生態環境主管部門應當在收到當事人聽證要求之日起七日內進行審查。對不符合聽證條件的，決定不組織聽證，并告知理由。對符合聽證條件的，決定組織聽證，行政機關應當在舉行聽證的七日（指七個工作日）前，制作并送達《行政處罰聽證通知書》，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點。

第十一條 聽證時間變更

代理律師可以根據實際情況，申請變更聽證時間，但應當在聽證會舉行的三日前向組織聽證的生態環境主管部門提出書面申請，并說明理由。是否同意，由生態環境主管部門決定。

有下列情形之一的，可以書面申請延期舉行聽證會：

（一）因不可抗力致使聽證會無法按期舉行的；

（二）當事人在聽證會上申請聽證主持人回避，并有正當理由的；

（三）當事人申請延期，并有正當理由的；

（四）其他需要延期聽證的情形。

第十二條 中止聽證

有下列情形之一的，律師可以向聽證機關書面申請中止聽證會：

（一）當事人在法定提交證據期限內有正當理由不能提供證據的；

（二）當事人在聽證過程中提出的新的事實、理由、依據有待進一步調查核實或者鑒定的；

（三）其他需要中止聽證的情形。

第十三條 恢復聽證

延期、中止聽證的情形消失后，律師應當及時與行政機關溝通，適時提出恢復聽證。

第十四條 終止聽證

（一）當事人明確放棄聽證權利的；

（二）當事人撤回聽證申請的；

（三）聽證申請人為法人或者其他組織的，該法人或者其他組織終止后，承受其權利、義務的法人或者組織放棄聽證權利的；

（四）因客觀情況發生重大變化，致使聽證會沒有必要舉行的；

（五）應當終止聽證的其他情形。

 

第三章 證據

第十五條 證據種類

調查機關在生態環境行政處罰案件辦理中收集的證據材料，主要有：

（一）書證，指以文字、符號、圖形等在物體（主要是紙張）上記載的內容、含義或表達的思想來反映案件情況的材料，如環境監測報告、環境影響評價文件、企業生產記錄、環保設施運行記錄、合同、發票等繳款憑據、生態環境主管部門的環評批復、排污許可證、危險廢物經營許可證、舉報信等；

（二）物證，指以其存在狀況、形狀、特征、質量、屬性等反映案件情況的物品和痕跡，如廠房、生產設施、環保設施、排污口標志牌、暗管、污水、廢氣、固體廢物、受污染的農作物、水產品等；

（三）視聽資料，指以錄音、拍照、攝像等方式記錄聲音、圖像、影像來反映案件情況的資料，如錄音、錄像、照片等；

（四）電子數據，指以數字化形式存儲、處理、傳輸的數據，如在線監測數據、污染源自動監控數據等反映案件情況的電子數據等；

（五）證人證言，指當事人以外的其他人員就了解的案件情況向調查部門所作的反映案件情況的陳述，如企業附近居（村）民的陳述、污染受害人的陳述等；

（六）當事人的陳述，指當事人就案件情況向調查部門所作的陳述，如當事人的陳述申辯意見、當事人的聽證會意見等；

（七）鑒定意見，指具有資質的鑒定機構，受調查部門、當事人或者相關人委托， 運用專門知識和技能，對案件中出現的專門問題，通過分析、檢驗、鑒別等方式作出的書面意見，如環境污染損害鑒定、漁業損失鑒定、農產品損失鑒定等；

（八）勘驗筆錄、現場筆錄，指執法人員對有關物品、場所等進行檢查、勘察時當場制作的 反映案件情況的文字記錄，如現場檢查筆錄、現場勘察筆錄等；

（九）調查詢問筆錄，指執法人員向案件當事人、證人和其他有關人員詢問案件情況時當場制作的文字記錄，如對當事人的詢問筆錄、對證人的詢問筆錄、對污染受害人的詢問筆錄等。

第十六條 對于行政機關證據的質證

行政機關調查取證應當遵守合法性、合理性、程序正當性原則，同時應遵守法律法規有關調查取證的具體規則和程序。律師接受委托后，有權依據相關法律法規，對調查人員、調查授權、調查方式、調查結果進行核實、記錄并提出質證意見。

第十七條 了解案件事實基本情況及處罰依據

律師接受委托后可以根據行政機關出具的《行政處罰事先（聽證）告知書》內容，向委托人了解行政機關擬作出行政處罰決定的基本事實、理由及法律依據，并告知委托人其依法享有的權利、組織證據、準備聽證的主要策略。

第十八條 當事人陳述

律師可以通過委托人了解執法機關的基本情況，包括調查機關的名稱、聯系方式、調查人員數量、姓名、編號、授權調查文件、調查授權的時間、范圍、授權機關；了解執法程序中調查人員是否告知被調查人享有的陳述權、申辯權以及申請回避的權利；了解委托人是否向調查人員具體說明了調查范圍中的哪些內容涉及國家機密、商業秘密、個人隱私，應當予以保密。

第十九條 現場核實

律師應當向委托人了解調查人員調查、收集證據的情況，評估對于形成調查結論的影響。必要時律師應道現場進行查看核實，以便獲取第一手資料。

律師應當向委托人了解調查人員現場檢查、調查詢問、取樣監測或者查封扣押的過程，收集在場人員和調查人員曾經詢問的相關員工名單，并了解詢問的內容。

律師應當向委托人了解調查過程中簽署過的各類文件，包括但不限于《現場檢查筆錄》《調查詢問筆錄》《取樣記錄單》《扣押物品清單》等，并了解執法程序的正當性與合法性。

調查機關對于抽樣和扣存的物品進行檢測、檢驗、鑒別、鑒定的，律師有權代理委托人索要檢測、檢驗、鑒別、鑒定的結果，查驗相關機構的資質，并了解取樣、方法、試劑、儀器、人員等。評估檢測、檢驗、鑒別、鑒定程序是否符合規定。

第二十條 律師調查取證

當事人有權就違法事實不成立或存在可以免除、減輕或從輕處罰的情況提供證據，律師可以協助當事人收集、提交相關證據。

律師調查、收集、提交生態環境行政處罰聽證案件的證據，應當從違法事實、執法程序、法律適用、裁量幅度方面，合法、客觀、及時地收集和準備證據。

律師調查、收集與行政行為有關的證據，應當由律師事務所出具代理函，并出示律師執業證。法律另有規定的依照規定執行。

第二十一條 書證、物證的收集原則

律師收集書證、物證應當收集原件、原物。收集原件、原物有困難的，可以復制、照相，或者收集副本、節錄本，但對復制件、照片、副本、節錄本應當附證詞或說明。收集視聽資料，應當說明其來源。

第二十二條 當事人陳述的收集原則

對當事人陳述的案件事實，律師可以制作談話筆錄，并由陳述人簽名。

第二十三條 證人證言的收集原則

律師可以向證人調查、收集證據，但法律另有規定的除外。律師向證人調查取證時，一般以兩人以上共同進行為宜。

向證人調查、收集證據時，應當首先告知律師身份，出示律師執業證；告知證人應當如實反映與本案有關的情況，并向其講明作偽證應負的法律責任。

向證人調查、收集證據，可以由證人自己書寫證言內容。證人不能自己書寫的，可由他人代為書寫，由證人簽名、蓋章或以其他方式確認。 

證人證言應當注明姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，并注明出具證言日期，附上證人身份證復印件等證明證人身份的文件。

向證人調查、收集證據時，如需錄音、錄像，應當征得證人的明確同意。

第二十四條 律師調查筆錄

律師調查、收集與本案有關的材料，可以采用制作調查筆錄及法律規定的其他方式。

律師調查筆錄應當載明調查人、被調查人及其基本身份情況、被調查人與本案當事人的關系、調查時間、調查地點、調查內容、調查筆錄制作人等基本情況；還應當載明律師身份介紹，律師要求被調查人實事求是作證等內容，以及調查事項發生的時間、地點、人物、經過、結果等與本案有關的情況。

律師制作調查筆錄，應當全面、準確地記錄調查內容，并交由被調查人閱讀或向其宣讀。如有修改補充，應由被調查人在修改、補充處簽名或加蓋印章或其他方式確認。經確認無誤后，由調查人、被調查人、記錄人簽名、蓋章或其他方式確認，并署上日期。

第二十五條 來源于國家機關的證據

律師從國家機關抄錄、復制與本案有關的材料時，應當尊重事實和忠實于原件，并經該國家機關確認。

有關單位提供的證明材料，應由單位加蓋印章。

第二十六條 監測、檢測、檢驗報告

律師對環境監測、檢測、檢驗報告，應當查驗檢測檢驗機構的資質范圍和期限。

對執法監測結果有異議的，律師可以代理委托人參照《上海市環境監測報告復核技術流程》或當地有關規定，申請對技術報告的復核。

對于污染源在線監測數據，應當了解是否屬于法定安裝污染源在線監測設備并聯網的排污單位范圍，收集在線監測設備建設、聯網和備案文件，了解在線監測設備及其傳輸系統是否正常運行，以及異常情況的處理和報告情況。

第二十七條 鑒定

律師認為需要進行鑒定的證據，應當及時告知委托人并代理其向有關鑒定機構提出書面申請。

第二十八條 從輕、減輕、免予或者不予處罰的證據

擔任當事人的律師，應當收集有利于從輕、減輕、免予或者不予處罰的以下證據：

（一）涉嫌的生態環境違法行為輕微的；

（二）受他人脅迫或者不可抗力影響的；

（三）證明沒有主觀過錯的；

（四）及時改正違法行為的；

（五）配合生態環境主管部門查處生態環境違法行為有立功表現的；

（六）積極采取整改措施，主動消除或者減輕生態環境危害后果的；

（七）危害后果輕微，或者沒有造成危害后果的；

（八）證明違法事實不能成立的；

（九）其他符合從輕、減輕或者免予處罰情形的證據。

第二十九條 證據的真實性、合法性和關聯性

 律師對收集到的證據應當審查其是否符合真實性、合法性和關聯性，審查從以下幾個方面進行：

（一）證據的來源是否真實、可靠和合法；

（二）證據形成和制作的形式要件是否完備和合法；

（三）證據的內容是否清楚而無歧義，能否證明與案件有關的事實；

（四）各個證據間的關系是否互相印證，有無彼此矛盾之處；

（五）證據提供的基本情況及其與本案或本案當事人是否存在法律上的利害關系；

（六）證據是否涉及國家秘密、當事人的商業秘密或者個人隱私；

（七）其他需要審查的內容或形式。

第三十條 委托人不配合提供證據的處理

委托人能夠提供證據及證據線索而不提供的，律師應當向委托人闡明法律后果。

第三十一條 律師調查取證的禁止性行為

律師不得偽造、變造證據，不得隱匿證據，不得威脅、利誘他人提供虛假證據，不得妨礙調查部門或者第三人合法取得證據，不得誘導當事人偽造證據。

第三十二條 證據目錄

律師應當對收集的證據進行整理，編制證據目錄，載明證人名單或證據名稱及其擬證明的事實。

第三十三條 舉證時機

擔任當事人或者第三人代理人的律師，可以將收集的證據，在聽證會的舉證程序階段或者聽證機關指定的提交證據期限內向聽證機關提交。法律法規另行規定提交證據期限的，應當在該規定期限內提交。

第三十四條 涉密證據處理

律師對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據應當保密，不得在公開聽證時出示，向聽證機關提交時應當作出明確標注。

 

第四章 出席聽證會

第三十五條 行政機關管轄權的確定

 律師在了解調查機關的名稱和調查授權文件以后，應當進行法律法規和行政執法程序檢索查詢。了解管轄、授權機關、調查程序、調查時限的相關規定。

當發現存在調查機關沒有管轄權、調查范圍超過授權或者調查人員應當回避的情況，應當及時向調查機關書面提出。對于調查內容涉及國家機密、商業秘密、個人隱私的內容，應當書面向調查機關聲明，并要求保密。

第三十六條 聽證會程序

聽證會按下列程序進行：

（一）記錄員查明聽證參加人的身份和到場情況，宣布聽證會場紀律和注意事項，介紹聽證主持人、聽證員和記錄員的姓名、工作單位、職務；

（二）聽證主持人宣布聽證會開始，介紹聽證案由，詢問并核實聽證參加人的身份，告知聽證參加人的權利和義務，詢問當事人、第三人是否申請聽證主持人、聽證員和記錄員回避；

（三）案件調查人員陳述當事人違法事實，出示證據，提出初步處罰意見和依據；

（四）當事人進行陳述、申辯，提出事實理由依據和證據；

（五）第三人進行陳述，提出事實理由依據和證據；

（六）案件調查人員、當事人、第三人進行質證、辯論；

（七）案件調查人員、當事人、第三人作最后陳述；

（八）聽證主持人宣布聽證會結束。

第三十七條 聽證會紀律

聽證參加人和旁聽人員應當遵守如下會場紀律：

（一）未經聽證主持人允許，聽證參加人不得發言、提問；

（二）未經聽證主持人允許，聽證參加人不得退場；

（三）未經聽證主持人允許，聽證參加人和旁聽人員不得錄音、錄像或者拍照；

（四）旁聽人員不得發言、提問；

（五）聽證參加人和旁聽人員不得喧嘩、鼓掌、哄鬧、隨意走動、接打電話或者進行其他妨礙聽證的活動。

聽證參加人和旁聽人員違反上述紀律，致使聽證會無法順利進行的，聽證主持人有權予以警告直至責令其退出會場。

第三十八條 遞交委托手續

通常包括授權委托書原件、律師執業證復印件（出示原件供核對）、律師事務所代理函原件。

委托人其他代理人員共同參與聽證的，律師協助遞交委托書原件、身份證復印件等文件。

第三十九條 核對執法人員資質

查詢當地的人民政府網站或行政機關網站，核對執法人員的資質、有效期。

第四十條 核對執法事項合法性

通過查詢《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》及當地的指導目錄（例如《上海市生態環境保護綜合行政執法事項目錄清單》。）等確定行政機關的權限。

第四十一條 關于違法事實的意見

（一）總體意見

案件調查人員陳述當事人違法事實，出示證據，提出初步處罰意見和依據后，律師就案件發表聽證總體意見。

（二）當事人概況

重點介紹當事人的各類資質、行業特點、履行社會責任情況、對生態環境的重視程度、對本次擬處罰事件的態度、整改的行動進展等。

（三）案件事實

根據證據，就違法事實是否成立、主觀過錯、危害后果等發表意見。注意識別行政機關提供的證據是否與當事人陳述及律師調查情況一致。提交當事人的證據，陳述以證明違法事實是否存在，或有其他影響因素。

第四十二條 關于裁量幅度的意見

圍繞案件事實、證據，參考當地生態環境主管部門的行政處罰自由裁量表，提出減輕、免除處罰或者不予處罰的意見。

律師可以提供配合行政執法的證據、說明整改情況，比對整改前后的影響、核對違法行為持續時間、次數，關注案件的社會影響，是否引發輿情。

律師應當核實本案在法律上是否適用《生態環境輕微違法違規行為免罰清單》、豁免清單等。

律師可以提交該行政機關或上級行政機關以往的同類型的行政處罰案例，以及相關的司法案例，供行政機關參考。

第四十三條 關于法律適用的意見

（一）法律條文的選擇適用

基于違法事實是否存在、認定是否準確，就擬處罰行為適用的法律提出是否適當的意見。同一行為違反多個法律時，綜合考慮上位法優于下位法、特別法優于基本法、新法優于舊法等基本原則發表適用意見。

（二）環境標準的選擇適用

擬處罰事實適用多個環境標準的，厘清國家標準與行業標準、本地標準與區域標準關系。

律師需關注《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》環境標準統一、監測統一、執法統一的“三統一”制度。

（三）新舊環境標準之間的過渡期

例如《上海市地方標準管理辦法》規定，市標準化管理部門應當根據需要，設定地方標準的實施過渡期。過渡期一般不少于3個月。

第四十四條 環境執法政策

除法律法規、規范性文件、標準和案例外，以下信息可以作為辦理生態環境行政處罰聽證案件的重要執法政策信息來源：生態環境部門公報；生態環境部部長信箱答復；生態環境典型案例；營商環境優化提升等。

第四十五條 延伸及拓展服務

若聽證會后，行政處罰仍然作出，律師可告知委托人相關權利義務。如不服行政處罰結果的，可就已作出的行政處罰決定提出行政復議或行政訴訟。

如當事人接受行政處罰決定的，律師可在委托人授權下，就行政處罰的履行期限、方式與行政機關預先溝通，是否可以爭取分期、緩交。

行政處罰決定作出后，律師可代理當事人就生態環境信用公示的期限、方式與行政機關進行溝通，在法律許可的范圍內盡量縮短公示期，優化公示方式。

 

第五章 附則

第四十六條 本指引下列用語的含義

當事人，指因涉嫌違反環境保護法律、法規、規章，被生態環境執法部門立案調查的個人、法人或者其他組織。

第三人， 指與聽證的案件有直接利害關系要求參加聽證會或者應聽證主持人通知參加聽證的公民、法人或者其他組織。

環境監測報告，指具有資質的監測機構，按照有關環境監測技術規范，運用物理、化學、生物、遙感等技術，對各環境要素的狀況、污染物排放狀況做進行定性、定量分析后得出的數據報告和書面結論，如水、氣、聲等環境監測報告。

自動監控數據，指以污染源自動監控系統、DCS 系統、CEMS 系統等計算機系統運行過程中產生的反映案件情況的電子數據，如污染源自動監控數據、DCS 系統數據、CEMS 系統數據、監控儀器運行參數數據等。

第四十七條 環境行刑銜接

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》建立了生態環境行政執法與刑事司法銜接工作機制，生態環境主管部門在查辦生態環境違法案件過程中，發現涉嫌生態環境犯罪案件，將移送公安機關調查。生態環境主管部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集制作的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。 

生態環境主管部門向公安機關移送涉嫌生態環境犯罪案件，未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。 

第四十八條 解釋與修訂和補充

本指引由上海市律師協會環境資源與能源業務研究委員會起草，并非強制性或規范性規定，僅供律師在實際業務中參考。

 

 

 

執筆人

吳榮良   上海律協環境資源與能源業務研究委員會主任

         上海市金茂律師事務所

顧  準   上海律協環境資源與能源業務研究委員會副主任

         上海市光明律師事務所

管曉薇   上海律協環境資源與能源業務研究委員會委員

         北京金誠同達（上海）律師事務所

蔣衛峰   上海律協環境資源與能源業務研究委員會委員

         上海蘭迪律師事務所

萬  美   上海律協環境資源與能源業務研究委員會委員

         上海市金茂律師事務所

王  羽   上海律協環境資源與能源業務研究委員會委員

         上海市匯業律師事務所

楊曉鳳   上海律協環境資源與能源業務研究委員會秘書

         上海市金茂律師事務所