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2025年4月29日下午，上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱城更委）和上海律協(xié)房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱房產(chǎn)委）聯(lián)合舉辦了房地產(chǎn)與城市更新交叉融合前沿問(wèn)題研討會(huì)（以下簡(jiǎn)稱研討會(huì)）。研討會(huì)在上海邦信陽(yáng)律師事務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱邦信陽(yáng)所）舉辦，由城更委李維世副主任主持。房產(chǎn)委副主任袁曉東、城更委委員李剛、房產(chǎn)委委員赫少華、城更委委員吳華彥分別圍繞房地產(chǎn)與城市更新領(lǐng)域的交叉疑難問(wèn)題進(jìn)行了主題演講；城更委委員朱守俠、高原，房產(chǎn)委委員張春潮、王輝，聚焦城市更新涉房地產(chǎn)疑難問(wèn)題，進(jìn)行了圓桌討論。
一、袁曉東：城市更新模式多元化的若干思考
（一）上海城市更新的核心任務(wù)
近年來(lái)，隨著市場(chǎng)對(duì)城市更新的認(rèn)知持續(xù)深入，房地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化使得城市更新中商品住房開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛。目前，上海市城市更新聚焦多項(xiàng)核心任務(wù)：在人居環(huán)境方面，通過(guò)老舊小區(qū)改造、社區(qū)功能完善等舉措實(shí)現(xiàn)提質(zhì)；產(chǎn)業(yè)空間上，推動(dòng)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育新興產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)升級(jí)；存量產(chǎn)業(yè)用地則通過(guò)用途轉(zhuǎn)換、復(fù)合開(kāi)發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)；商務(wù)集聚區(qū)與傳統(tǒng)商圈借助業(yè)態(tài)創(chuàng)新、場(chǎng)景重構(gòu)優(yōu)化功能；同時(shí)大力推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施與市政交通設(shè)施改造，精心修繕活化保護(hù)建筑，并著力構(gòu)建高品質(zhì)公共空間網(wǎng)絡(luò)。
（二）一二級(jí)聯(lián)動(dòng)城市更新項(xiàng)目案例分析
袁律師結(jié)合兩個(gè)典型的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)城市更新項(xiàng)目案例，深入剖析市場(chǎng)化主體參與城市更新所面臨的新挑戰(zhàn)。在現(xiàn)有案例中，或通過(guò)政府主導(dǎo)下的企業(yè)參與方式，或通過(guò)政企聯(lián)合成立項(xiàng)目公司的方式，一級(jí)開(kāi)發(fā)者負(fù)責(zé)前期征收補(bǔ)償、拆遷安置及土地整理。土地整理完成后通過(guò)招拍掛程序確定二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。其中，可能會(huì)發(fā)生政策風(fēng)險(xiǎn)，包括土地政策調(diào)整等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度造成影響；資金風(fēng)險(xiǎn)，包括因一級(jí)開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)所導(dǎo)致的資金占用風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，包括房地產(chǎn)市場(chǎng)下行導(dǎo)致的市場(chǎng)波動(dòng)等。
（三）城市更新法律服務(wù)要點(diǎn)
袁律師強(qiáng)調(diào)，律師在為市場(chǎng)化主體提供城市更新項(xiàng)目法律服務(wù)時(shí)，不僅要敏銳識(shí)別現(xiàn)行法律框架下的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，更需立足項(xiàng)目全局，結(jié)合城市規(guī)劃調(diào)整趨勢(shì)、政策導(dǎo)向變化、市場(chǎng)需求演變等因素，為客戶制定可持續(xù)性的法律解決方案，前瞻性地考量未來(lái)發(fā)展方向，提前布局法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，助力項(xiàng)目在動(dòng)態(tài)發(fā)展中始終保持合法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡。
二、李剛：城市更新（征收）中房地產(chǎn)物權(quán)問(wèn)題探討
（一）從拆遷到征收的房地產(chǎn)物權(quán)問(wèn)題探討
李剛律師開(kāi)篇聚焦房地產(chǎn)物權(quán)在政策轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵變化，深入剖析從拆遷到征收時(shí)代的物權(quán)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。李律師指出，傳統(tǒng)拆遷模式下，開(kāi)發(fā)商憑借拆遷許可證實(shí)施拆遷，這種市場(chǎng)化主體主導(dǎo)的行為與居民基于房產(chǎn)證享有的物權(quán)存在天然矛盾。而征收政策的革新，由政府直接作出征收決定，通過(guò)法定程序明確征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從法律層面重構(gòu)征收秩序，從根本上化解了這一矛盾。
（二）案例：自然人甲某訴某區(qū)住房保障和房屋管理局征收補(bǔ)償協(xié)議
李律師分享了以下案例：甲某是私房產(chǎn)權(quán)人，該房屋被征收，故2005年甲某與某區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱某房管局）簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。但某房管局未履行安置房屋過(guò)戶及補(bǔ)償款交付的合同義務(wù)。面對(duì)甲某的質(zhì)疑，某房管局抗辯，甲某90歲的叔叔一直居住在該房屋內(nèi)，至今未搬離。而征收補(bǔ)償協(xié)議約定的是搬離后支付補(bǔ)償款；搬離后6個(gè)月內(nèi)辦理安置房進(jìn)戶手續(xù)。此前甲某起訴其叔叔排除妨害，但法院認(rèn)為征收補(bǔ)償協(xié)議已經(jīng)簽訂，甲某對(duì)被征收房屋的權(quán)利已消滅，甲某與排除妨害案件無(wú)直接利害關(guān)系，并裁定駁回起訴。
（三）房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂后卻無(wú)法取得征收補(bǔ)償利益的困局
結(jié)合上述案例，李律師探討了被征收房屋產(chǎn)權(quán)人在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后是否有權(quán)提起排除妨害之訴；若認(rèn)定房屋產(chǎn)權(quán)人喪失對(duì)被征收房屋的權(quán)利，能否在排除妨害之訴中追加征收事務(wù)所；以及貫徹先補(bǔ)償、后搬遷規(guī)定的難度等問(wèn)題。
李律師認(rèn)為，城市更新和征收過(guò)程中的房地產(chǎn)物權(quán)變更，往往會(huì)引發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜的法律問(wèn)題，涉及行政、民事等多領(lǐng)域法律關(guān)系，亟需多部門協(xié)同配合、多方力量共同參與。在此背景下，律師需充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，依據(jù)個(gè)案實(shí)際情況，量身定制切實(shí)可行的爭(zhēng)議解決方案，為城市更新與征收工作的依法依規(guī)推進(jìn)保駕護(hù)航。
三、赫少華：城市更新中存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型路徑探究
（一）上海產(chǎn)業(yè)用地的現(xiàn)狀
根據(jù)《上海市產(chǎn)業(yè)用地“兩評(píng)估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》，目前上海工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、研發(fā)三類產(chǎn)業(yè)用地存量達(dá)728平方公里，結(jié)合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，將對(duì)A、B類用地提出城市更新、提容增效等鼓勵(lì)激勵(lì)方案，對(duì)C、D類用地制定土地收回、收儲(chǔ)、減量化、城市更新等處置方案，以盤活利用低效用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。因此區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃直接決定產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型方向，并且對(duì)配套的土地規(guī)劃調(diào)整、稅收優(yōu)惠等政策均將產(chǎn)生影響。
（二）產(chǎn)業(yè)用地在城市更新中的轉(zhuǎn)型發(fā)展
《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》明確應(yīng)將城市更新融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，鼓勵(lì)用地功能轉(zhuǎn)換兼容；《上海市城市更新指引》也提到規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)用地的城市更新項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用相關(guān)規(guī)定實(shí)施，完善產(chǎn)業(yè)績(jī)效、土地退出等全生命周期管理要求。應(yīng)綜合采取各類措施對(duì)低效產(chǎn)業(yè)用地實(shí)施“一地一策”分類處置。鼓勵(lì)通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、物業(yè)置換、園區(qū)平臺(tái)回購(gòu)、節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓和節(jié)余房屋租賃等方式，盤活低效產(chǎn)業(yè)用地。律師需深度研讀城市更新與產(chǎn)業(yè)用地政策體系，明晰各區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為客戶規(guī)避因規(guī)劃不符引發(fā)的投資并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）低效產(chǎn)業(yè)用地盤活案例分析
通過(guò)分析現(xiàn)有案例，赫律師對(duì)低效產(chǎn)業(yè)用地盤活的各種路徑進(jìn)行了歸納。赫律師還指出，根據(jù)《上海市城市更新條例》的相關(guān)規(guī)定，更新統(tǒng)籌主體需組織產(chǎn)權(quán)歸集與土地前期整理，實(shí)操中常面臨多主體權(quán)屬?gòu)?fù)雜、利益協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題。當(dāng)前上海城市更新與產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型路徑呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，涵蓋自主更新、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等模式，律師需密切關(guān)注規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)態(tài)及交易結(jié)構(gòu)合規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)，可在政策研究、產(chǎn)權(quán)架構(gòu)設(shè)計(jì)、合規(guī)審查等多環(huán)節(jié)提供全流程法律服務(wù)。
四、吳華彥：城市更新中房地產(chǎn)租賃問(wèn)題探討——以非住宅征收補(bǔ)償爭(zhēng)議為視角
（一）上海城市更新下非住宅征收補(bǔ)償爭(zhēng)議糾紛現(xiàn)狀
《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023—2025年）》強(qiáng)調(diào)以區(qū)域更新為重點(diǎn)，分層、分類、分區(qū)域、系統(tǒng)化推進(jìn)城市更新，提出綜合區(qū)域整體煥新、人居環(huán)境品質(zhì)提升、公共空間設(shè)施優(yōu)化、歷史風(fēng)貌魅力重塑、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效和商業(yè)商務(wù)活力再造6項(xiàng)行動(dòng)。
當(dāng)前非居住房屋征收引發(fā)的租賃糾紛高發(fā)于產(chǎn)權(quán)人與承租人間，呈現(xiàn)案件量大、標(biāo)的額高、矛盾尖銳的特征。究其根源，該類型案件在地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的細(xì)化層面仍存在探索空間，同時(shí)上海高院尚未形成體系化的裁判指引框架，不同法院在審理同類案件時(shí)，對(duì)法律適用的理解和把握存在一定差異。
（二）非住宅房屋的征收補(bǔ)償對(duì)象與補(bǔ)償范圍
吳律師指出，從公共利益與征收效率、現(xiàn)行法律變遷路徑、法律關(guān)系相對(duì)性分析，非住宅房屋的征收補(bǔ)償利益的指向?qū)ο笥星覂H有房屋產(chǎn)權(quán)人。非住宅房屋征收補(bǔ)償范圍包括房屋及添附物的價(jià)值、經(jīng)營(yíng)價(jià)值、附帶性損失以及補(bǔ)償外的獎(jiǎng)勵(lì)。
（三）非住宅房屋征收補(bǔ)償利益分配的基本原則
目前上海非住宅征收補(bǔ)償糾紛案件的案由多為房屋租賃合同糾紛，因此，承租人要求“分割征收補(bǔ)償”的訴求實(shí)質(zhì)應(yīng)被認(rèn)定為合同解除后的損失賠償請(qǐng)求權(quán)。而對(duì)于該損失賠償，應(yīng)遵從合同“有約定從約定”的原則，在雙方實(shí)際并無(wú)合同約定時(shí)，承租人若主張其因合同解除而產(chǎn)生客觀損失，則應(yīng)就相關(guān)事實(shí)情況進(jìn)行充分舉證。
就征收補(bǔ)償范圍內(nèi)的各補(bǔ)償項(xiàng)目，吳律師認(rèn)為，承租人需要證明其存在“變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照”“及時(shí)搬遷”等事實(shí)行為，或證明其存在“完成房屋裝飾裝修工作”“添附設(shè)備”等事實(shí)行為，方能夠獲得對(duì)應(yīng)的費(fèi)用補(bǔ)貼或補(bǔ)償。在界定停產(chǎn)停業(yè)損失時(shí)，承租人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)會(huì)因征收行為受到影響，同時(shí)產(chǎn)權(quán)人的出租行為也會(huì)受到影響，被征收房屋的經(jīng)營(yíng)價(jià)值也會(huì)受到影響，故實(shí)踐中存在多種處理方式。
（四）難點(diǎn)問(wèn)題與解決建議
吳律師呼吁建立標(biāo)準(zhǔn)化操作口徑，一方面建議通過(guò)普法宣傳提升承租人對(duì)征收補(bǔ)償權(quán)益的認(rèn)知，從源頭上降低訴累；另一方面強(qiáng)調(diào)征收單位需規(guī)范補(bǔ)償方案、公告及協(xié)議文本，法院亦應(yīng)統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，以此推動(dòng)非居住房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域的規(guī)范化進(jìn)程。
五、圓桌討論
城更委委員朱守俠、高原，以及房產(chǎn)委委員張春潮、王輝，共同聚焦城市更新涉房地產(chǎn)疑難問(wèn)題，展開(kāi)了深度的探討。圓桌討論由房產(chǎn)委委員赫少華主持。
（一）城市更新土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段的疑難問(wèn)題
在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，一旦前期項(xiàng)目擱淺，開(kāi)發(fā)主體前期投入成本難以保障，一級(jí)開(kāi)發(fā)主體將面臨融資困難、退出機(jī)制缺位、政策與市場(chǎng)變動(dòng)頻繁等痛點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)注意規(guī)范前期投入機(jī)制、探索實(shí)行第三方資金托管，在前期協(xié)議中明確退出觸發(fā)條件與補(bǔ)償條款，采用多階段分周期投入方式，同時(shí)創(chuàng)新融資模式以分散資金風(fēng)險(xiǎn)。
（二）征收過(guò)程中產(chǎn)權(quán)碎片化問(wèn)題
城市更新中的產(chǎn)權(quán)碎片化是指在城市更新項(xiàng)目所涉及的區(qū)域內(nèi)，土地或房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)被眾多不同的主體所持有，呈現(xiàn)出分散、零碎的狀態(tài)，故而難以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)歸集和集中談判。參與討論的各位律師就能否靈活地采用政府土地收儲(chǔ)的方式，由政府收儲(chǔ)后將開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予國(guó)企，通過(guò)國(guó)企與民企合作，以租金為底層資產(chǎn)開(kāi)展金融創(chuàng)新等思路進(jìn)行了深入的討論。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)
執(zhí)筆：李維世 上海誓維利律師事務(wù)所