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1月16日，美國貿易代表辦公室發布了針對中國的“301調查報告”，認定中國在海事、物流和造船業尋求支配地位不合理、對美國貿易造成限制，中國商務部、外交部、中國船舶工業行業協會、中國船東協會等官方部門和行業組織均立即表示強烈反對。本文將通過深入拆解本次301調查報告的內容，揭開美國無理作為的真實目的，合理預測美國對華可能采取的措施，并就相關中國企業如何預防相關風險、維護正當權益提出應對建議。
一、 本次301調查結論與過程
2025年1月16日，美國貿易代表辦公室（Office of the U.S. Trade Representative，以下簡稱“USTR”）發布了《對中國在海事、物流和造船行業尋求支配地位的行為、政策和做法的301調查報告》（以下簡稱“301調查報告”），調查結果認定“中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的目標是不合理的；中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的目標對美國貿易造成負擔或限制。調查結果為后續美國當局采取應對行動的適當性提供了依據。”
本次調查的大致過程，可以參見下圖一中我們梳理的時間線，以快速了解背景信息。具體而言，本次調查最初系由美國鋼鐵工人聯合會（簡稱USW）等五個全國性工會組織根據美國《1974年貿易法》第301條賦予的權利，于2024年3月12日向USTR提交請愿書（Petition），申請啟動調查中國政府的有關行為、政策或做法是否不合理或具有歧視性，是否對美國商業造成負擔或限制。USTR在審查請愿書及聽取301條款委員會（the Section 301 Committee，以下簡稱“301委員會”）的意見后做出啟動調查的決定，并于2024年4月17日要求與中國政府就相關事宜（根據美國301條款）進行磋商，中國政府拒絕在美國現行的法律框架下進行磋商。根據調查程序，301委員會于2024年5月29日在美國國際貿易協會主聽證室舉行了公開聽證會。至2025年1月16日USTR出具調查報告，本次調查經過了約9個月時間，對比美國政府一貫的動輒耗時一兩年的政務處理作風，不可謂效率不高。雖然調查報告中諸多內容十分空洞且牽強矛盾，但也總算是趕在拜登卸任前發布了調查結果。
圖一：301調查過程時間線
二、 301調查報告主要內容
本次301調查報告共分為六個部分，總體框架如圖二所示，其中第三部分是占幅最大的核心說理部分。
圖二：301調查報告總體框架
（一）第一、第二部分
具體而言，報告第一部分是對調查的背景情況簡述，其中包括對USW等五個工會組織請愿書的總結，將其與報告第六部分USTR得出的調查結論進行對比，USTR可謂是做到了“有求必應”。另外，第一部分還包括USTR此前收到的公眾對301調查的反饋，其中反對美國通過301調查對中國加征關稅或對?？棵绹劭诘闹袊ㄔ齑罢魇崭劭谫M的聲音不在少數（即使排除中國個人或組織提交的反饋）。有零售商品的企業主認為美國如果加征關稅受害的只會是美國消費者 [1] ；更有歐洲共同體船東協會（European Community Shipowners’ Associations）提交了6頁長的反饋，誠懇地建議美國不要實施對中國制造船舶加征港口費的措施，因為這樣的措施不僅無法達到壓制中國在航運業的發展，反而會損害美國進出口市場的競爭力，增加美國消費者的成本，無法實現301調查請愿者所宣稱的振興美國國內造船能力的目標，同時還建議通過世界貿易組織等全球性平臺審議應該實施怎樣的改進措施 [2] 。
報告第二部分描述了中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的具體表現，也是在為下文三、四、五說理部分進行鋪墊，擬傳達的主旨在于證明中國是由國家主導、非市場經濟體制，證明依據是從中長期規劃和階段性計劃兩個角度，細數了中國在過去三十多年間是如何自上而下、目標一致地制定、執行、實現一個個規劃、計劃的，得出的結論是由于中國公司在海事、物流和造船業所占的世界市場份額越來越高，外國公司的市場份額被剝奪。簡言之，第二部分的調查邏輯大致可概括為：由于中國存在五年計劃等國家層面的總體規劃，中國的經濟體制不是市場導向的經濟體制；由于中國公司逐步擴大在海事、物流和造船業的世界市場份額，外國公司無法與之競爭成為了受害者。這樣的邏輯粗暴而荒誕，是在完全不了解、不認可社會主義市場經濟體制情況下、強行以西方的經濟體制來審判他國經濟體制的傲慢態度，亦是打著公平市場競爭的幌子強行打壓他國經濟發展的霸權主義行徑。
（二）第三部分
第三部分是在第二部分證明了中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的基礎上，論證這樣的行為是不合理的，通過三個分論點展開論述，我們以圖三思維導圖呈現以便閱讀。
圖三：301調查報告第三部分論述邏輯
分論點一“其他市場導向型的外國公司的商業機會被剝奪”的論述，通過偷換概念，直接將中國存在國家層面的發展計劃等同于中國直接對企業給予了不公平的資源支持。
分論點二“降低了全球供應鏈的抗風險能力”的論述中還強調，尤其是在地緣政治局勢緊張時期，世界對中國的依賴更會加劇供應鏈的脆弱性，至于地緣政治愈發緊張的始作俑者是誰絕口不提；同時還通過引用美國的海商法內容強調，中國謀求支配地位會導致美國無法維持足夠的美國國內造船、航運和物流能力，然而該調查報告中又多處指出中國設定國內制造比例的產業目標是不正當競爭的表現，美國的“雙重標準”在此處可謂體現得淋漓盡致。另一方面，對于為何世界都在選擇中國創造、中國制造，論述中則是直接越過這是否是市場自由競爭結果的討論，引用美國14036號行政令中的內容作為依據，得出結論是因為中國的海事、物流和造船業是由中國國有企業而非以市場為導向的企業所掌控，所以外國企業無法與之匹敵。美國14036號行政令，即“促進美國經濟競爭（Promoting Competition in the American Economy）”行政令，在2021年出臺時就有多家美國主流媒體分析稱該政令目的是讓中國退出供應鏈。而此次調查報告直接以該政令作為依據，其真實目的可謂是“司馬昭之心”了。
分論點三“中國對企業和各行業擁有非同尋常的控制力”的論述，這是第三部分“不合理”論述的重中之重，用了40余頁、分成10個小點來論證，論證的方式也是不出意外地美式故技重施，其本質無疑是故意挑起意識形態層面的矛盾。這一部分中還強調中國在海事、物流、造船業謀求支配地位也是中國軍民融合戰略的一部分，雖然在報告中并未列入任何有理有據的事實依據，倒是從某種程度解釋了本月較早時候為何一批中國公司無緣無故被列入了美國國防部制定的中國軍事企業清單（CMC清單）。
（三）第四、第五部分
第四、第五部分可以理解為是中國謀求支配地位的影響，即“給美國商業造成負擔或限制”、“威脅美國同盟和合作伙伴的產業競爭力”，但其實還是在反復重復一個論點——中國公司憑借中國尋求的支配地位剝奪了美國以及美國盟友和合作伙伴公司的商業機會。之所以再拎出兩個部分單獨論述一遍，無非是列舉美國和其他國家在造船、航運、物流業的市場份額連年下降的各種數據，將這全部歸咎于中國的不公平競爭行為，再拿出美國國家政治、經濟安全這一“萬金油”式的搭配公式，論述美國對中國在這些關鍵領域的依賴將成為中國的利器，造成美國國家經濟安全風險，故意挑起政治對立的意圖可謂十分明顯。
（四）對301調查報道的總結
總結這份301調查報告，其實從報告第二部分USTR認定中國是“非市場經濟體制”開始，就奠定了整個報告的說理基調和結論，與其說是調查，不如說是美國對中國意識形態的敵視和打壓。更不必說報告的說理本身依據不足，論述邏輯牽強而矛盾，其中多直接以美國或歐盟等西方利益共同體的報告、文獻作為依據，其意圖不外乎是想將美國利益、西方世界的利益凌駕于中國正當利益之上。這樣強烈具有單邊貿易保護主義的不實調查結論，顯然是對多邊貿易體制和國際貿易規則的嚴重破壞。
三、 調查報告發布后美國對華可能采取的措施
USTR在本次301調查報告中得出“中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的目標是不合理的，并且給美國商業造成負擔或者限制”的結論，并認為應當依據《1974年貿易法》第301條(b)款采取措施。最令業界關注的無疑是美國將會對中國采取哪些具體措施。鑒于調查報告發布于拜登政府與特朗普政府政權交接的特殊時期，具體措施肯定要留待特朗普上任后揭曉。
“知己知彼，百戰不殆”，了解對手的套路，才能夠見招拆招。依據美國相關法律規定，我們結合本次調查報告內容和過往美國對華發起的301調查結果，針對海事、物流和造船業的特殊性，對美國后續可能會采取的措施進行以下分析。
（一） 采取措施的依據
根據《1974年貿易法》的規定，USTR可依據第301條（a）項的調查采取強制性措施或依據第301條（b）項的調查采取任意性措施。301條（a）項主要審查外國的貿易法律、政策和做法是否侵犯了美國在貿易協定中的權利，301條（b）項主要調查外國的貿易法律、政策和做法是否存在不合理或歧視性，從而對美國貿易造成負擔或限制。本次美國對華海事、物流和造船業301調查系明確依據301條（b）項發起，相應地，USTR可以依據第301條（c）項授權采取任何合理的和可行的任意性措施。
具體而言，301條（c）項規定了USTR可以采取的任意性措施包括：（1）中止、撤回或不適用與有關國家訂立的貿易協定；（2）對來自有關國家的進口貨物提高關稅或采取其它進口限制，或對有關國家的服務征稅或進行限制；（3）如果有關他國的法律、政策和做法不符合某些法定的免稅待遇，撤回、限制或中止這類待遇。（4）美國貿易代表有權與有關國家達成具有約束力的協定，讓他國政府承諾取消有關的法律、政策和做法，取消這類法律、政策或做法對美國商業造成的負擔與限制，或對美國的貿易利益提供滿意的補償。（5）限制或拒絕給予“服務市場準入授權”。
USTR可依據301條（c）項授權范圍和總統在其權力范圍的指示采取所有適當和可行的任意性措施。這意味著USTR在執行具體措施方面有較大的自由裁量權。
（二） 可能采取的措施
1、 對中國制造的海事、物流產品加征關稅
依據301條（c）項（5）（A）款，USTR在實施限制他國商品輸入美國的制裁措施時，相較于其他進口限制措施，應優先考慮征收關稅。
回顧歷史，歷次美國對華采取301調查后實施的主要措施即為加征關稅。如2017年美國以在技術轉讓、知識產權、創新等領域的實踐、政策和做法是否不合理或具歧視性，以及是否對美國商業造成負擔或限制對中國發起301調查，并基于調查結果于2018年宣布對來自中國500億美元的產品加征25%的額外關稅，由此引發了中美貿易戰。
可以預見，基于美國對華海事、物流和造船業301調查報告的結論，美國后續仍有較大可能采取對中國制造的海事、物流行業的產品加征關稅的措施。如調查報告中特別強調，三家最大的中國制造商控制了全球超過86%的多式聯運底盤供應，這些公司還生產了全球市場上超過95%的集裝箱，包括美國國內火車和卡車使用的多式聯運集裝箱。
調查報告中還以振華重工為例，聲稱振華重工作為一家國有企業，生產了美國港口使用的約80%的岸橋起重機，并在全球市場中占有70%的份額。還援引了《經濟日報》2021年5月9日的一篇報道，振華重工已接近“只要世界上有集裝箱港口的地方，就要有振華生產的起重機作業”的目標。并認為中國政府幫助實現這一目標。理由為在2023年10月19日上海市多部門聯合發布的《上海船舶與海洋工程裝備產業高質量發展行動計劃（2023-2025年）》中提到“推動岸橋起重機等港口機械向大型化和智能化發展。”
這些均被作為調查報告作出“中國在海事、物流和造船業尋求支配地位的目標是不合理的，并且給美國商業造成負擔或者限制”結論的依據。
2、 對在中國建造的船舶征收港口費
盡管本次對華301調查報告的涉及領域為海事、物流和造船業，但從發起本次301調查的請愿書內容來看，重點是針對造船業。調查報告主要內容也是聚焦于造船業。船舶是發展海事的核心生產要素，造船業涉及的產業鏈條眾多，影響巨大。而基于船舶為?？扛劭诙菫檫M口進入美國，無法征收關稅這一特殊性，請愿書中提出要求對中國制造的?？棵绹劭诘拇罢魇召M用，收費金額依據船舶建造時間和噸位確定，旨在消除所聲稱的中國在該領域的不公平做法。
請愿書中聲稱這一做法并非無先例可循。如在《經濟合作發展組織關于商業造船和維修行業正常競爭條件的協議》（the OECD Agreement Respecting Normal Competitive Conditions in the Commercial Shipbuilding and Repair Industry，“the OECD Shipbuilding Agreement”）中明確要求對以損害性低價出售船舶的造船商收取費用，并拒絕為未支付該費用的相關造船商建造的某些船舶提供裝卸貨服務。根據相關規定，歐盟提出了一項機制，用于調查以損害性低價銷售的船舶，向相關造船商征收費用，并在未支付費用的情況下拒絕為這些造船商的船舶提供?？繖嘞?。盡管上述協議尚未生效，但其表明對造船行業中不公平的非市場扭曲行為采取限制港口準入的措施具有其邏輯合理性。
一旦該措施實施，可能將對中國造船行業及相關行業帶來重大不利影響，提高在中國造船的成本，削弱中國造船業在市場的競爭力。
根據USTR公開的信息，本次調查期間，USTR共收到超過40份評論意見。三家中國行業協會 [3] 和兩家中國公司 [4] 提交了意見。值得注意的是，有許多外國政府機構、美國和國際行業組織等也提交了評論意見，反對美國對中國制造的船舶收取港口費的措施。
挪威貿易、工業和漁業部代表挪威政府提交意見認為，征收港口費的措施對中國造船業政策的影響有限，這些措施將主要影響國際航運行業，降低市場效率；同時，還將增加國際船東和運營商以及美國出口商、進口商和消費者的成本。
歐盟駐美國代表團提交意見認為，對中國制造船舶征收港口費用，將直接影響歐洲航運公司，限制其使用中國建造的船舶，可能導致全球航運網絡效率下降，進一步推高運費，增加航運成本，最終轉嫁給美國進口商和消費者，可能推高商品價格并加劇通脹，還會影響能源運輸安全。同時歐盟澄清，請愿書中援引的歐盟法規并未設想普遍征收港口費用，而是基于具體調查的個案機制，針對低價銷售船舶采取措施。
美國商會提交意見認為，承認應對中國在造船領域主導地位所帶來的挑戰需要現實且具有戰略性的方式，這些挑戰涉及商業、經濟和國家安全方面的影響。然而，對?？棵绹劭诘闹袊ㄔ齑罢魇杖我赓M用并不是解決這一問題的正確方法。這難以產生足夠的收入或市場競爭力來復興美國造船業。復興該行業需要大量、持續且多年的投資才能重建。此外，這種費用可能導致美國消費者和企業成本增加，因為海運行業所產生的額外費用幾乎肯定會以更高的價格形式轉嫁出去。
可見，實行對在中國建造的船舶征收港口費的措施有著許多爭議和反對的聲音，而且該措施也并不能達到設想的效果，甚至會反噬美國自身利益，可謂是“傷敵一千，自損八百”。相信可能很難獲得深諳“交易的藝術”的特朗普的青睞。
3、 對中國在海事、物流和造船業施加貿易或投資限制
除此之外，美國可能會以出口管制、經濟制裁或投資限制的方式限制中國獲取與海事、物流和造船相關的核心技術和設備。例如我們服務的一家船務公司因其母公司被列入實體清單，導致其在中國船廠建造的船舶所用的關鍵設備無法獲得挪威出口許可證而面臨交船延期的風險。
4、 訴諸WTO爭端解決程序
與美國慣用的單邊措施相比，將國家之間的貿易糾紛訴諸WTO爭端解決程序是一種更符合國際法規則和秩序的措施。2010年美國對中國清潔能源補貼問題發起過301調查，并在調查后提起了WTO爭端解決機制項下的磋商請求，最終中美在世界貿易組織爭端解決機制下達成諒解。
而特朗普上臺后，更傾向于跳出WTO規則框架采用單邊措施解決貿易爭端。隨著特朗普的再次入住白宮，仍有可能會延續其第一任期內的單邊主義策略，但不排除中美兩國通過在WTO爭端解決機制背景下的磋商解決糾紛的可能性。
5、 通過立法對中國相關產業進行限制
除了采取行政手段外，美國還經常采用直接立法的手段對特定行業和主體施加限制或影響。如近期熱議的“TikTok禁令法案”，即為美國參眾兩院通過并由拜登總統簽署的名為《保護美國人免受外國對手控制應用法案》，法案要求字節跳動剝離TikTok的美國業務，否則將面臨全國禁令。在美國最高法院駁回TikTok上訴后，法案已于2025年1月19日正式生效。但據最新動態，1月20日TikTok又恢復了軟件在美運營服務。
根據報道，2024年12月19日，美國兩黨推出了一項全新立法—《美國船舶法案》（Ships for America Act），旨在振興美國航運業和造船業，并挑戰中國的主導地位。該法案提出了許多限制中國造船和相關產業的針對性內容，如：
① 噸位稅與總統豁免限制：禁止總統對中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮等國所有或運營的船舶豁免噸位稅和燈塔費。
② 船舶設備與維修責任修改：將懸掛美國國旗的船舶在中國等特定國家船廠維修的稅率提高至200% 。
③ 中國進口貨物的美國船舶運輸：未來15年內，美國從中國進口的貨物中10%（逐年增加）需由美國旗船舶運輸。
④ 加強對物流平臺的監管：加強對中國物流平臺如LOGINK的審查和監管。
可以預見，如果該法案通過，將會對中國海事、物流和造船業產生更加直接的限制和不利影響。
四、 應對建議
從發起301調查，到制定《美國船舶法案》，美國對中國海事、物流和造船業發起了一套組合打擊，可謂是環環相扣，步步相逼。同時，我們也注意到，已有許多自媒體以“美國對中國建造船舶加征200%關稅”的標題來達到吸引人眼球的目的。事實上，如前所述，《美國船舶法案》中所提及“200%關稅”的適用場景僅為懸掛美國船旗的船舶在某些特定的國家船廠（如中國船廠）進行維修時，美國將對其征收200%的關稅。從客觀角度而言，該等“200%關稅”適用場景及其實際影響目前而言也是有限的，并非所謂的美國對所有中國建造船舶均一概加征“200%關稅”。對此，我們應當保持理性的態度，客觀看待該調查報告后續給中國相關產業帶來的影響，其實際上遠非如其調查報告標題那么廣泛，其主要側重點還是集中在對中國“造船業”的限制之上，無法達到全方位對中國“海事、物流和造船業”進行打擊之目標。無論如何，盡管美國目前尚未有實質性措施，但中國相關造船產業鏈上下游企業仍需要未雨綢繆，提前做好應對。
從國家層面，我們呼吁應加強制度供給，完善貿易及投資救濟措施。不得不承認，美國憑借其強大的綜合國力和影響力，善于使用多種手段來處理貿易爭端，以實現其國家利益最大化。隨著中國經濟實力和綜合國力的全面提升，我們在應對貿易爭端時也應有更多相匹配的手段與工具。然而現實是當前中國應對貿易爭端的工具較為單一，與我國的國力不相匹配。如《中華人民共和國對外貿易法》第7條僅原則性地規定了“任何國家或者地區在貿易方面對中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者該地區采取相應的措施”。實踐中的措施多限于傳統的“兩反一保”規則，已難以適應愈加復雜的國際環境。因此，中國有必要對各國實施的單邊貿易措施進行全面梳理，并在遵循國際法規定的基礎上，逐步優化和完善我國的貿易與投資救濟手段。
從企業層面，努力增強自身的核心競爭力。如果能夠做到無人替代，則自然無懼。全面評估自身業務可能會受到的潛在影響，提前做好戰略布局，如調整生產布局，優化供應鏈。重視商業合同的簽訂與管理，通過合同條款將潛在風險和成本轉移。提前與專業律師、行業專家就企業及個案情況進行詳細、深入溝通，對相關潛在風險敞口事先進行梳理、把握及防控。積極通過行業組織等平臺發聲，通過集體力量表達意見。增強與政府部門的溝通，積極反饋遇到的問題以獲取相應的支持與指導。
[1] https://comments.ustr.gov/s/commentdetails?rid=RJXK3CWTQP，最后訪問日期2025年1月19日。
[2] https://comments.ustr.gov/s/commentdetails?rid=BM6JRQ4Y7Y，最后訪問日期2025年1月19日。
[3] 中國船舶工業行業協會、中國船東協會、中國機電產品進出口商會
[4] 交通運輸物流信息平臺（溫州）有限公司、中國船舶集團有限公司