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（本指引于2021年12月29日上海市律師協會業務研究指導委員會通訊表決通過）
第一章 總則
1.1 法律依據
為幫助和規范上海市律師辦理有關醫療機構行政處罰法律業務，提高本市律師辦理該類業務的服務質量和水平，防范執業風險，根據《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國律師法》《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》《醫療機構管理條例》等有關規定，制定本操作指引，供律師辦理相關法律業務時參考。
1.2 醫療機構
本指引所稱醫療機構是指依照《醫療機構管理條例》及《醫療機構管理條例實施細則》的規定，經登記取得《醫療機構執業許可證》的機構，包括營利性醫療機構及非營利性醫療機構。
1.3 指引范圍
本指引包括三個部分：第一部分為行政處罰階段，即從立案至行政處罰作出，包括案件調查階段和陳述申辯/聽證階段；第二部分為行政復議階段，即行政處罰作出之后，申請行政復議階段；第三部分為行政訴訟階段。
律師代理醫療機構行政處罰案件，可能涉及衛生主管部門的行政處罰，還可能涉及市場監管、稅務、勞動、公安等各種相關部門，本操作指引重點論述和醫療專業相關的行政處罰，其他領域的行政處罰可以參考適用。
1.4 代理內容
律師代理醫療機構行政處罰案件的服務內容主要如下：
1) 就相關事實進行調查取證；
2) 就相關法律問題出具法律意見；
3) 協助調查取證并與執法機關溝通；
4) 協助陳述和申辯，參加聽證；
5) 代為提起或參加行政復議；
6) 代為提起或參加行政訴訟。
在確定法律服務范圍的前提下，律師事務所與委托人訂立法律服務合同，明確約定委托事項、承辦律師、提供法律服務的方式和范圍、法律服務費用、雙方的權利和義務等法律服務事項。
1.5 勤勉義務
律師應從實體和程序兩方面，依照相關法律法規及本指引的要求，盡到審慎、勤勉義務，防止出現因工作失誤，導致當事人權益受損的情況。
1.6 利益沖突
律師應注意避免利益沖突，遵照法律法規、司法行政主管部門及律師協會對于利益沖突回避的要求。
律師事務所在接受委托前，應當就委托事項進行利益沖突檢索。在確認與已有客戶不存在利益沖突的前提下，律師事務所才能夠正式接受委托人的委托。
1.7 保密義務
律師應當嚴守職業道德，恪守執業紀律。律師對委托人委托辦理的法律事務，以及在辦理法律事務過程中所知悉的委托人的商業秘密或個人隱私，應當嚴格保密。
第二章 行政處罰階段
第一節 行政機關立案
2.1.1 相關行政機關
2.1.1.1 衛生行政部門
國務院衛生行政部門負責全國醫療機構的監督管理工作，縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內醫療機構的監督管理工作，處罰案由由各地衛生行政部門進一步明確。
2.1.1.2 市場監督管理部門
國家市場監督管理總局負責市場綜合監督管理，縣級以上地方人民政府市場監督管理部門負責監督管理本行政區域內的市場秩序，依法監督管理市場交易、網絡商品交易及有關服務的行為。組織指導查處價格收費違法違規、不正當競爭、違法直銷、傳銷、違法廣告、侵犯商標專利等知識產權和制售假冒偽劣行為。
2.1.1.3 藥品監督管理部門
藥品監督管理部門，為市場監督管理局的部門管理機構，負責本行政區域內的藥品、醫療器械的監督管理工作。指導實施藥品、醫療器械經營的行政許可以及經營使用質量管理規范，組織藥品、醫療器械質量抽驗工作，組織開展藥品、醫療器械不良事件監測、評價和處置工作。
2.1.1.4 醫療保障部門
醫療保障部門負責本行政區域內納入醫保支付范圍的醫療服務行為和醫療費用監督管理工作，規范醫保經辦業務，依法查處醫療保障領域違法違規行為。主要違規行為為“欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取社會保險基金支出”。
2.1.2 了解調查事由
律師接受委托后應向委托人了解行政機關擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知委托人其依法享有的權利。
2.1.3 向委托人和相關方收集初步證據
1) 了解委托人的相關證照、負責人、聯系方式、經營狀況、人員組成、委托意愿；
2) 了解調查機關的名稱、調查時間地點預先通知與否、調查的范圍。委托人以前是否有被調查的情況，被處以行政處罰的情況；
3) 檢索相關法律法規規則指南，了解調查的程序和可能涉及違反的法規。
2.1.4 與調查和主管機關溝通
1) 律師應根據行政機關告知的行政處罰決定相關事實、理由及依據，確定擬作出行政處罰的行政機關主管科室和主要執法人員。
2) 搜集該主管科室以往作出的同類型的行政處罰，判斷主管科室的法律適用尺度及自由裁量傾向性。
3) 向主管科室和主要執法人員進一步了解案情，并及時回答主管科室和主要執法人員就案件事實等提出的問詢。
2.1.5 案件相關事實整理
律師應當選擇合理的方法，包括但不限于面談、書面審查、實地調查、查詢和函證等方法對案件相關事實進行調查、整理并形成工作底稿。
2.1.6 制作工作底稿
本指引所稱工作底稿，是指律師接受委托人委托代理行政處罰案件過程中獲取和編寫的、與案件相關的各種重要資料的總稱。工作底稿至少應當包括以下內容：
1) 委托人的基本信息，包括醫療機構執業許可證等相關資質文件；
2) 律師在案件調查過程中獲得的證據材料的名稱及主要內容；
3) 律師與行政機關、委托人之間形成的會議資料、會議紀要；
4) 律師與委托人主要負責人訪談記錄；
5) 與代理行政處罰案件相關的其他文件資料。
2.1.7 整理案件代理思路
在案件材料收集完成并形成工作底稿基礎上，律師應起草案件代理方案，包括案件事實的梳理、法律關系的確定、陳述與申辯的依據等。
第二節 調查取證
2.2.1 與委托人溝通
1) 律師應當就具體的行政處罰案件與委托人確定一名對接人員，保持與委托人的良好溝通，以便將律師在調查過程中所發現的問題及解決問題的方法及時反饋給委托人；
2) 律師應當在委托人內部開展案件調查，確定相關事件的知情人、相關責任人等；
3) 律師應要求上述知情人和相關責任人等（“被調查對象”）在合理或約定時間內向律師提供真實、完整的資料原件。律師還可以通過對被調查對象和其它相關人員進行口頭詢問，或對被調查事項進行現場勘查等方式了解情況；
4) 在內部調查的基礎上，律師應結合法律和事實，對案件進行法律分析，并向委托人提供書面法律分析報告/意見。
2.2.2 陪同接受詢問
1) 在相關被調查對象接受詢問前，擬定行政機關和主要執法人員關注的問題和可能提出的問題，幫助被調查人準備答復，但律師應提醒并要求被調查對象如實陳述事實；
2) 陪同被調查對象接受主要執法人員詢問，并記錄問題和被調查對象的答復；
3) 在主要執法人員提出無關問題或者誘導性問題時，及時反對并提醒被調查對象其擁有的法定權利。
2.2.3 協助配合現場檢查
1) 協助委托人核驗現場檢查的執法人員身份、證件等；
2) 判斷執法人員要求委托人提供的文件、資料等是否超出現場檢查范圍；
3) 協助委托人準備并提交執法人員要求的文件、資料，并就現場調查可能涉及公司商業秘密的文件資料等明確要求執法人員予以保密。
2.2.4 與調查和主管機關溝通
1) 根據內部調查和現場檢查等就行政處罰相關事實、理由和依據進行法律分析，提出抗辯理由，列明對委托人有利的事實，最終形成書面法律意見，將書面法律意見以企業公函/情況說明等形式提交至主管科室和主要執法人員；
2) 就相關事實依據還可提請專家證人等出具相應的書面專家意見并提交至主管科室和主要執法人員；
3) 及時回答主管科室和主要執法人員就案件事實、法律意見和專家意見等提出的問詢，必要時通過組織小型陳述會議等形式促進委托人、主要執法人員和專家等的溝通。
2.2.5 向委托人和相關方收集證據
1) 首先應向委托人了解調查機關的名稱、聯系方式、調查人員數量、姓名、編號、授權調查文件、調查授權的時間、范圍、授權機關。是否向委托人告知了被調查人享有的陳述權、申辯權以及申請回避的權利。委托人是否向調查人員具體說明了調查范圍中的哪些內容涉及國家機密、商業秘密、個人隱私，應當予以保密；
2) 其次應向委托人了解調查機關調查、收集的書證、物證、視聽資料、電子數據的情況；如果有抽樣取證和查扣封存，應了解是否有被調查人員工在場，并詳細詢問抽樣和查扣的過程；應了解調查人員曾經詢問的相關員工、客戶、顧客名單，并了解詢問的內容；
3) 應向委托人了解此次調查過程中委托人和其他人員簽署過的所有文件，包括但不限于《現場檢查筆錄》《詢問筆錄》《扣押物品清單》等；
4) 如果調查機關送樣檢測、檢驗、檢疫、鑒定的，委托人應當索要檢測、檢驗、檢疫、鑒定的結果，并可以查驗檢測鑒定機構的相關資質；
5) 向委托人了解的內容應當只限于調查機關已經調查獲取的內容，除非委托人主動提供，律師不應主動詢問此范圍以外的情況。
2.2.6 案件證據整理
衛生行政部門、市場監督管理部門及醫療保障部門的調查取證都應當遵守行政執法中合法性、合理性、程序正當性原則。同時應遵守各部門有關調查取證的具體規則和程序。被調查人有權依據相關法規，對調查人員、調查授權、調查方式、調查結果進行核實、記錄并提出意見。
1) 在了解調查機關的名稱和調查授權文件以后，首先應當進行法律法規和行政執法規程序檢索查詢。了解管轄、授權機關、調查程序、調查時限的相關規定；
2) 根據向委托人了解的調查經過，整理調查機關名稱、聯系方式、調查人員數量、姓名、編號、調查授權文件。當發現存在調查機關沒有管轄權、調查范圍超過授權或者調查人員應當回避的情況，應當及時向調查機關書面提出。對于調查內容涉及國家機密、商業秘密、個人隱私的內容，應書面向調查機關聲明，并要求保密；
3) 對調查機關調查、收集的書證、物證、視聽資料、電子數據、抽樣取證和查扣封存情況應制作清單，并評估對于形成調查結論的影響；對曾經被詢問的相關員工、客戶、顧客應制作名單，并逐一詢問情況，并做好記錄；
4) 對調查過程中委托人和其他人員簽署過的所有文件，包括但不限于《現場檢查筆錄》《詢問筆錄》《扣押物品清單》等要制作清單，并檢查是否存在執法程序上的缺失；
5) 對于抽樣和扣存的物品調查機關進行檢測、檢驗、檢疫、鑒定的，委托人有權索要檢測、檢驗、檢疫、鑒定的結果，并應當查驗相關機構的資質，查驗檢驗檢測鑒定的取樣、方法、試劑、儀器、人員等是否符合國家規定。
第三節 調查終結
2.3.1 出具案件調查終結報告
案件調查終結階段，行政機關的辦案機構應當撰寫調查終結報告，連同案件材料送交法制機構審核。調查終結報告主要包括當事人基本情況、案件來源、調查經過、違法事實及主要證據、擬處理意見、裁量基準及其他需要說明的事項。擬予行政處罰的，還應當包括適用依據、處罰建議及裁量理由。擬不予行政處罰的，還應當包括不予行政處罰的理由。
2.3.2 分析案件調查終結報告的事實部分
律師應當對調查終結報告中的案情及違法事實進行分析，評價行政機關認定事實是否清楚、證據是否充分，分析內容具體包括：
1) 立案線索、時間、對象、范圍、方式及調查經過等；
2) 案發時間、地點、參與人員、違法金額、產生后果以及危害等有關證據；
3) 證據目錄，并進一步調取及分析證據目錄中列舉的文件內容及當事人簽名。
2.3.3 分析案件調查終結報告的法律依據部分
律師應當對行政機關作出的處理意見進行分析，評價其作出的處罰決定是否有充分的法律依據。具體工作包括：
1) 分析當事人違法行為性質，具體違反哪些法律法規條款；
2) 明確行政機關作出行政處罰決定的法律法規依據。若相關法律法規中有從重、從輕、減輕、免除處罰規定的，應予以重點關注。
2.3.4 與委托人溝通應對方案
律師可以告知委托人其作為律師對該行政處罰決定的價值判斷，并告知當事人面對行政處罰決定的應對方案。
2.3.5 告知委托人法定權利
1) 律師應當告知委托人在行政案件中享有的知情權、陳述和申辯權。委托人對于不清楚的事實、不認可的證據，可以向處罰機關詢問。行政機關必須充分聽取其意見，對其提出的事實、理由和證據，應當進行復核；委托人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因其申辯而加重處罰；
2) 律師應當告知委托人，當行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定時，委托人依法享有要求舉行聽證的權利；
3) 律師應當告知委托人，當行政機關及行政執法人員違法實施行政處罰，給委托人造成財產或人身損害的，委托人依法享有相應的賠償請求權；
4) 律師應當告知委托人，當其確有經濟困難，需要延期或分期繳納罰款的，委托人依法享有申請暫緩或者分期繳納罰款的權利；
5) 律師應當告知委托人，對于行政機關作出的處罰決定，其依法享有申訴或檢舉權，同時行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。
2.3.6 向委托人告知法律救濟途徑
如果委托人對于行政機關的具體行政行為有異議的，律師應當告知委托人其作為行政相對人的法律救濟途徑主要有兩種：一是申請行政復議；二是向人民法院提起行政訴訟；
第四節 陳述、申辯和聽證
2.4.1 陳述和申辯
當事人對行政機關所給予的行政處罰，依法享有陳述權、申辯權。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納；不得因當事人申辯而加重處罰。行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。
2.4.2 聽證程序
行政機關擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證：
1) 較大數額罰款；
2) 沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；
3) 降低資質等級、吊銷許可證件；
4) 責令停產停業、責令關閉、限制從業；
5) 其他較重的行政處罰；
6) 法律、法規、規章規定的其他情形。
當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。
聽證應當依照以下程序組織：
1) 當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后五日內提出；
2) 行政機關應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點；
3) 除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私依法予以保密外，聽證公開舉行；
4) 聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；
5) 當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理；
6) 當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利，行政機關終止聽證；
7) 舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證；
8) 聽證應當制作筆錄。筆錄應當交當事人或者其代理人核對無誤后簽字或者蓋章。當事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中注明。
2.4.3 聽證程序的重要意義
聽證是律師代當事人行使陳述權、申辯權的關鍵環節，聽證結果將直接決定行政機構是否作出行政處罰、作出何種行政處罰。聽證中，律師應從以下方面作出陳述、申辯：
1) 行政機構是否具有管轄權；
2) 違法事實是否清楚；
3) 證據是否充分，是否具有真實性、合法性及關聯性；
4) 法律適用是否適當；
5) 處罰是否適當、合理等。
【律師工作提示】聽證程序，是律師參與醫療機構行政處罰案件，處罰決定前的關鍵環節，直接決定著案件的結果。律師代理醫療機構參加聽證會，很可能涉及一些醫學專業問題，律師可以建議當事人聘請醫學專家輔助人一同參加聽證會，對醫學問題進行具體論述、分析。
第三章 行政復議階段
第一節 接受委托
3.1.1 審查行政復議范圍
律師應當審查代理事項是否屬于行政復議受理范圍。行政機關作出行政處罰（包括警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰），醫療機構可以提起行政復議。
如律師認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，律師應當告知醫療機構，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。上述規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。
行政機關作出的行政處分以及行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，不屬于行政復議受案范圍，律師應當告知醫療機構依法申請仲裁或向人民法院提起訴訟。
律師代理行政復議，應審查是否需要一并申請行政賠償，如須申請，應同時提供相關證據，證明損失情況、損失和違法行政行為之間的因果關系。
3.1.2 審查行政復議申請期限
對行政處罰決定不服提起復議的申請期限為自知悉行政處罰決定之日起60內，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。律師應審查醫療機構收到行政處罰決定書的日期，審查是否超出復議申請期限，以及是否存在延長申請期限的法定事由，并提供相關證據。
3.1.3 審查是否已向其他復議機關或法院提起行政復議或行政訴訟
律師應審查和確認醫療機構是否已對同一行政處罰向其他復議機關提起行政復議或已向人民法院提起行政訴訟并被受理，如存在類似情形，律師應告知醫療機構不應重復提起行政復議。律師應取得醫療機構關于未另行提起行政復議或行政訴訟的書面聲明，并可以通過適當方式進行確認和核查。
第二節 確定行政復議當事人和行政復議機關
3.2.1 確定行政復議申請人
醫療機構的法律主體形式包括：事業法人、企業法人（有限責任公司、股份有限公司）、個體工商戶等法人和非法人組織。律師應審查醫療機構的法律主體資格文件及其存續狀態。如醫療機構法律主體為存續狀態，行政復議申請人為醫療機構；如醫療機構處于清算過程中，行政復議申請人為清算組；如醫療機構已經清算并辦理注銷登記，則行政復議申請人為醫療機構的開辦人和原股東，或其他權利義務的繼受主體。
律師應審查醫療機構的主體資格證明（包括事業法人登記證書、營業執照、醫療機構執業許可證等文件），并核查醫療機構是否辦理了主體資格注銷登記，如醫療機構主體資格已經注銷的，律師應核查醫療機構的開辦人或股東，以確定行政復議申請人。
3.2.2 確定行政復議被申請人
律師代理行政復議案件，作出原行政處罰決定的行政機關為被申請人，律師應審查作出原行政處罰決定的機關是否具備法律、法規、規章的授權。
兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被申請人；行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被申請人；行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被申請人。
3.2.3 確定是否存在行政復議第三人
同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。律師應審查行政復議案件是否存在第三人，第三人與申請人可能利益一致，也可能存在利益沖突。
3.2.4 確定行政復議機關
1) 律師應選擇適格的行政復議機關，如存在兩個以上行政復議機關的，律師應根據行政處罰決定所涉違法行為的內容，謹慎選擇行政復議機關。
2) 醫療機構對縣級以上地方各級人民政府工作部門（包括衛生健康委員會等）的具體行政行為不服的，可以選擇作出行政處罰決定行政機關的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議；醫療機構對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。
3) 醫療機構對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議；對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。
4) 醫療機構對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。
5) 醫療機構對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議。
6) 對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。
第三節 準備行政復議材料
3.3.1 準備行政復議申請書
1) 律師應當在代理權限范圍內撰寫、提交行政復議申請書，依法協助醫療機構調查、收集、提交相關證據材料。
2) 行政復議申請書應當載明如下事項：
(1) 申請人的基本情況：醫療機構的名稱、住所、郵政編碼和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；
(2) 被申請人的名稱；
(3) 行政復議請求、申請行政復議的主要事實和理由；
(4) 申請人的蓋章；
(5) 申請行政復議的日期。
3.3.2 準備行政復議申請人身份證明文件及副本
醫療機構應提交以下申請人身份證明文件：
1) 《醫療機構執業許可證》、《營業執照》或者其他具有同等證明力的材料，提交復印文本的應當加蓋單位公章；
2) 醫療機構法定代表人或主要負責人的身份證或其他有效身份證件的復印文本。
3.3.3 準備行政處罰決定書及副本
律師代理醫療機構行政處罰案件應當提醒醫療機構妥善保存行政處罰決定書，并注意核查處罰決定書載明的“主要違法事實”是否屬實。
3.3.4 準備律師執業證及副本
律師代理醫療機構參加行政復議案件，應當準備律師執業證書、律師事務所證明和授權委托書。
3.3.5 準備授權委托書及副本
授權委托書應當明確委托事項，加蓋醫療機構公章并由醫療機構法定代表人或主要負責人簽名。
3.3.6 準備其它證明材料
律師應當根據具體行政處罰事由確定相關證明材料，如因“使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作”而遭受行政處罰的，可以提供相關職工任職資格證明；或因“未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業”而遭受行政處罰的，可以提供相關準予執業的證明材料等。
第四節 起草行政復議申請書
3.4.1 對違法行為情況的分析、說明
3.4.1.1 被處罰的醫療機構是否存在違法行為
律師應向醫療機構了解行政處罰決定書所載明的違法事項是否真實存在，并整理該違法行為的存續時間、影響程度、是否有盈利等信息。
3.4.1.2 醫療機構違法行為是否存在免責事由
若醫療機構確實存在行政違法行為，律師應當進行整體審查，核實該違法行為是否存在免責事由，如是否遭受兩次以上罰款的行政處罰、是否存在已超過追訴時效且無其他法律規定必須給予行政處罰的情形。
3.4.2 對作出行政處罰的行政機關的職權、管轄范圍的分析、說明
3.4.2.1 該機關是否具備作出行政處罰的職權
律師應當對被申請人的法定職權、授權范圍進行審查，判斷其對醫療機構違法行為進行行政處罰及處罰類型、幅度等是否合法。
3.4.2.2 醫療機構相關違法行為是否屬于該機關的管轄范圍
律師應當對被申請人或受委托組織的管轄范圍進行審查，判斷其對醫療機構違法行為的處罰是否合法。
3.4.3 對行政處罰決定的合法性、合理性的分析、說明
3.4.3.1 行政機關作出行政處罰決定是否具備法律依據
律師應當對行政處罰合法性進行審查，就醫療機構違法行為事實是否與法律規定一致、該行政處罰的類型、幅度是否符合法律規定等方面予以說明。
3.4.3.2 行政機關作出行政處罰決定是否符合裁量基準
律師應當對行政處罰是否有相應的裁量基準進行檢索，確定行政處罰是否符合裁量基準。
3.4.3.3 行政機關作出行政處罰決定是否符合法定程序
律師應當就如下事實進行程序正當性審查：
1) 被申請人或受委托組織是否在作出行政處罰前依法告知醫療機構行政處罰決定的事實、理由、依據及當事人依法享有的權利；
2) 醫療機構進行陳述及申辯的，被申請人或受委托組織是否充分聽取意見，對相關事實、理由及依據是否進行復核；
3) 進行調查或檢查時執法人員是否少于兩人，是否制作相關筆錄，執法人員是否與醫療機構存在直接利害關系且未回避；
4) 行政機關對醫療機構作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照及較大數額罰款等行政處罰決定之前，是否告知醫療機構有要求舉行聽證的權利；醫療機構要求聽證的，行政機關是否組織聽證；聽證程序是否符合法律規定；
5) 其他有可能影響行政處罰程序正當性的行為。
3.4.3.4 是否存在依法應當從輕或減輕行政處罰的情形
律師應當注意審查行政復議申請人是否存在依法應當從輕或減輕行政處罰的情形。
3.4.4 判斷是否涉及行政賠償
醫療機構若因行政處罰而遭受其它損失的，律師應當與醫療機構溝通確定是否一并提起行政賠償請求。
第五節 啟動行政復議流程
3.5.1 選擇行政復議機關
對行政機關的具體行政行為不服的，由醫療機構選擇復議機關?？梢韵蛟摬块T的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級衛生健康委員會申請行政復議。
【律師工作提示】實踐中，各級衛生健康委員會委托衛生監督所進行行政執法，衛生監督所屬于衛生健康委員會的下屬機構，但行政處罰系以衛生健康委員會的名義做出。因此，該類案件中，行政復議的被申請人是衛生健康委員會。
3.5.2 寄送復議材料
復議材料包括但不限于如下材料：
1) 行政機關作出的行政處罰決定書；
2) 醫療機構被處罰案件中，申請人認為需要作為證據的相關資料，如書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言等；
3) 醫療機構的營業執照、法定代表人身份證明、執業許可證；
4) 醫療機構被處罰的相關人員的執業證書、資格證書；
5) 相關法律法規依據；
6) 其他材料。
3.5.3 參加行政復議聽證會
1) 律師可以在醫療機構的授權范圍內代為參加行政復議聽證活動。
2) 代理律師應當在收到行政復議聽證告知書或者行政復議聽證告知書發布之日起五日內，向聽證機關遞交書面申請，載明申請人的基本情況、對聽證事項的主要觀點及理由、相關依據、推選主要發言人的意見等。
3) 代理律師承辦行政復議聽證案件，應當誠實守信、審慎及時、勤勉盡責、積極維護委托人的合法權益。
第六節 跟蹤行政復議結果
3.6.1 當事人接受復議決定
1) 經過行政復議，認定具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持原行政處罰決定。
2) 經過行政復議，復議機關認定被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行。
3) 經過行政復議，復議機關認定具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：
(1) 主要事實不清、證據不足的；
(2) 適用依據錯誤的；
(3) 違反法定程序的；
(4) 超越或者濫用職權的；
(5) 具體行政行為明顯不當的。
4) 經過行政復議機關通知，被申請人不按照《行政復議法》第二十三條的規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。
5) 行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。
3.6.2 醫療機構對復議決定仍有異議
醫療機構不服復議決定的，律師應當告知醫療機構，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。
第四章 行政訴訟階段
第一節 醫療機構行政訴訟概述
4.1.1 醫療機構行政訴訟的特征
醫療機構行政訴訟是醫療機構認為行政機關的行政行為(包括作為和不作為)侵犯其合法權益，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并依法作出裁決。醫療機構行政訴訟程序具有如下特征：
1) 該訴訟是行政行為的相對人（即醫療機構）不服行政機關做出的具體行政行為，向有管轄權的人民法院提起的訴訟；
2) 被告的特定性，即被告一定是國家行政機關或法律、法規授權的組織；
3) 訴訟的內容是因為行政法律關系引起的行政爭議；
4) 實行“不告不理”原則，即醫療機構不起訴，法院不主動受理；
5) 行政訴訟是在人民法院主持下解決行政爭議的活動。
4.1.2 醫療機構行政訴訟的原則
在醫療機構行政訴訟中，除必須遵守行政訴訟法規定的基本原則外，還必須遵守其以下特有原則。
4.1.2.1 被告負主要舉證責任原則
舉證責任是被告行政機關必須對自己主張的事實提供證據證明其合法性，否則就要承擔敗訴的法律后果。
4.1.2.2 訴訟期間，具體行政行為不停止執行原則
這是指行政機關的具體行為不因為原告的起訴而停止執行的制度。行政機關代表國家行政，行政行為一旦做出就假定是符合法律的規定，管理相對人必須遵守執行。訴訟期間，在未經人民法院變更、撤銷之前，具體行政行為仍然繼續執行。
4.1.2.3 不適用調解原則
在行政訴訟中，調解不能作為審理方式或結案方式，而只能由人民法院依法作出公正的判決。（法院實際處理中一部分案件以原告撤訴結案）
4.1.3 醫療機構行政訴訟的受案范圍
4.1.3.1 醫療機構行政訴訟受案范圍的種類
涉及醫療機構行政處罰的行政訴訟受案范圍主要包括：
1) 對警告、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物等衛生行政處罰不服的；
2) 對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；
3) 申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；
4) 申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；
5) 認為行政機關違法要求履行義務的；
6) 認為行政機關侵犯其人身權、財產權的。
除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。
需要注意的是，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：
1) 代表國家的行為；
2) 行政法規、規章或者其他具有普遍約束力的決定、命令；
3) 行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；
4) 法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。
4.1.4 醫療機構行政訴訟參加人
4.1.4.1 原告
醫療機構行政訴訟的原告是是指認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，而依法向人民法院提起訴訟的醫療機構。
4.1.4.2 被告
醫療機構行政訴訟的被告是指其實施的具體行政行為被原告訴稱侵犯其合法權益，由人民法院通知其應訴的主體，根據行政訴訟法規定，可以成為醫療機構行政訴訟的被告主要有：
1) 實施或未實施具體行政行為的行政機關是被告；或經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機關及復議機關是共同被告；
2) 行政復議機關。行政復議機關改變原具體行政行為的，該行政復議機關是被告；
3) 行政機關被撤銷的。行政機關實施了原告認為侵犯其合法權益的具體行政行為以后被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
【律師工作提示】
實踐中，行政執法存在委托執法和授權執法等情形，律師應根據具體案情，查明行政主體身份，以正確選擇被告。如衛生行政部門一般委托衛生監督部門進行行政執法，但衛生監督部門不是被告，應將委托執法的衛生行政部門列為被告。
4.1.4.3 醫療機構行政訴訟第三人
醫療機構行政訴訟第三人是指同提起訴訟的行政行為有法律上的利害關系，為了維護自己合法的權益，經申請或者由人民法院通知而參加衛生行政訴訟的公民、法人和其他組織。
根據行政訴訟法的規定，訴訟第三人參加訴訟的條件是：
1) 第三人是同已經提起訴訟的具體行政行為在法律上有利害關系；
2) 第三人是原告、被告以外的公民、法人或其他組織；
3) 第三人可以自己申請參加訴訟，也可以由法院通知參加訴訟。
4.1.4.4 代理人
代理人是指根據法律規定、法院指定或受當事人的委托，以當事人的名義，在代理權限范圍內為當事人進行訴訟活動。其作用是協助當事人實現訴訟權利和履行義務。可以包括執業律師、行政機關工作人員等。
第二節 準備行政訴訟的證據材料
4.2.1 調查收集證據材料的基本要求
4.2.1.1 律師調查收集證據的基本要求
1) 律師在調查收集證據時，應遵循合法、客觀、全面、及時的原則；
2) 律師調查收集與本案有關的證據，應當由律師事務所出具介紹信，并出示律師執業證。；
3) 調查搜集的證據包括：書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現場筆錄等；
4) 律師收集書證、物證應收集原件、原物；收集原件、原物有困難的，可以收集與原件、原物核對無誤的復制件、照片、節錄本、錄像。由有關部門保管的書證原件，在收集復制件、影印件或者抄錄件時，應當注明出處，經該部門核對無異后加蓋其印章。收集計算機數據或者錄音、錄像等視聽資料的，應收集原始載體；收集原始載體確有困難的，可以收集復制件，但應注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等；聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄，并注明聲音資料的制作時間、聲音來源和證明對象等；
5) 律師對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據應當依照法律規定保密，向法院提交時應當作出明確標注，不得在公開開庭時出示；
6) 就查明事實的專門性問題，律師認為需要進行司法鑒定的，應及時告知委托人并代理其向人民法院申請司法鑒定。
4.2.1.2 律師調查收集證據的禁止性行為
律師不得偽造、變造證據，不得隱匿、毀滅證據，不得故意提供虛假證據或者威脅、利誘他人提供虛假證據，不得妨礙對方當事人合法取得證據，不得指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證。
【律師工作提示】
律師調查收集證據應當把握好全面、客觀的要求，盡量調查收集對己方有利以及不利的證據，以便律師作出全面客觀的判斷，也有助于律師知悉案件的整體面貌。對存在疑點的問題，需要注意收集相關的直接證據和間接證據。
4.2.2 調查收集證據
4.2.2.1 向委托人收集證據
律師接受原告委托，應要求委托人提供其所知道的案件的一切事實，并提供以下證據：
1) 證明起訴符合法定條件的證據以及被訴行政處罰行為存在的依據；
2) 依法應經復議才能起訴的，應提供已經過復議程序的證據；
3) 在附帶行政賠償的案件中，應對行政處罰行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的除外；
4) 對被訴行政處罰行為提出反駁理由的事實依據。
律師應注意，原告可以提供證明被訴行政處罰行為違法的證據。但是，原告提供的證據不成立的，并不免除被告對被訴行政處罰行為合法性的舉證責任。
律師向委托人收集證據材料，一般保存與原件核對無誤的復印件，原件由委托人自行保管。律師確需暫時保管證據材料原件的，必須妥善保管，不得遺失或毀損，使用完畢應及時歸還委托人，并應由委托人簽收。
對委托人陳述的案件事實，律師應制作談話筆錄，并由陳述人簽名。
委托人能夠提供證據及證據線索而不提供的，在告知其不提供證據及證據線索將會產生的法律后果后，委托人仍不提供的，視為委托人隱瞞事實真相。如委托人隱瞞的是與案件有關的重要事實或證據，律師可以拒絕代理；也可在向委托人講明法律后果后，以已有的證據、事實完成代理。（對這方面律師需要保存告知委托人相關情況的證據）
【律師工作提示】
實踐中，律師在調查收集證據材料時，需注意盡量與原件核對一致，并與當事人確認，證據的來源、目前存放在何處等，并做好記錄備注。必要時，與當事人溝通，對相關的證據進行公證。
4.2.2.2 向證人調查收集證據
擔任原告代理人的律師，可以向證人調查、收集證據，但法律另有規定的除外。
律師在向證人調查、收集證據時，應首先告知律師身份，出示律師執業證；告知證人應如實反映與本案有關的情況，并向其講明作偽證應負的法律責任。
律師向證人調查、收集證據，可以由證人自己書寫證言內容，證人不能自己書寫的，可由他人代為書寫，由證人簽名、蓋章或按指紋等方式確認。證人證言應注明姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，并注明出具證言的日期，附上證人身份證復印件等證明證人身份的文件。有關單位提供的證明材料，應當由單位負責人及制作證明材料的人員簽名或者蓋章，并加蓋單位印章。
律師調查、收集與本案有關的材料，可以采用制作調查筆錄及法律規定的其他方式。調查筆錄應載明調查人、被調查人及其基本身份情況、被調查人與本案當事人的關系、調查時間、調查地點、調查內容、調查筆錄制作人等基本情況；還宜載明律師身份介紹、律師要求被調查人實事求是作證等內容，以及調查事項發生的時間、地點、人物、經過、結果等與本案有關的情況。
律師制作調查筆錄，應全面、準確地記錄調查內容，并交由被調查人閱讀或向其宣讀。如有修改補充，應由被調查人在修改、補充處簽名或加蓋印章或其他方式確認。經確認無誤后，由調查人、被調查人、記錄人簽名、蓋章或其他方式確認，并署上日期。
律師在向證人調查、收集證據時，如需錄音、錄像，需征得證人的明確同意。
律師從國家機關抄錄、復制與本案有關的材料時，應尊重事實和忠實于原件，并經該國家機關以加蓋印章等方式確認。
律師向對方當事人或第三人調查、收集證據，應參照本節的有關規定。
4.2.2.3 申請人民法院調取證據
律師因客觀原因無法收集證據的，應及時向人民法院申請調查令或依法申請人民法院調取。律師申請調查令，應向人民法院遞交書面申請，并提供律師執業證復印件，申請書應寫明擬調取的證據內容及其要證明的案件事實，證據持有人的姓名或名稱、住址等基本情況以及申請調查令的原因。
與案件有關的下列證據，原告及其代理律師或者第三人及其代理律師不能自行收集的，可以申請人民法院調?。?/span>
1) 由國家機關保存而須由人民法院調取的證據；
2) 涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據；
3) 確因客觀原因不能自行收集的其他證據?！?/span>
律師申請人民法院調取證據，應在所代理的當事人的舉證期限內向人民法院遞交書面申請，并向人民法院提供證據線索。申請書應寫明證據持有人的姓名或名稱、住址等基本情況，擬調取證據的內容；申請調取證據的原因及其要證明的案件事實。
當事人應提供而無法提供證據原件或者原物的，律師應告知當事人或者代理當事人申請人民法院調取該證據。
人民法院接受申請調取該證據時，要求律師協助調查收集證據的，律師應予以協助。人民法院認為不符合調取證據條件，作出不予調取通知的，律師可代理當事人在收到通知書之日起三日內向受理申請的人民法院書面申請復議一次。
擔任原告或者第三人訴訟代理人的律師，根據案情需要或者委托人提出需要勘驗現場、重新勘驗現場的，或者需要對專門性問題進行鑒定、重新鑒定的，應依授權及時代理委托人向人民法院書面提出勘驗申請或者鑒定申請，并說明申請的理由。
4.2.2.4 申請證據保全
在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，律師應在征得委托人同意后，及時代理其向人民法院申請保全證據。
申請證據保全應在舉證期限屆滿前書面提出，并說明證據的名稱和地點、保全的內容和范圍、申請保全的理由等事項。
4.2.3 證據的審查、整理分類
4.2.3.1 對證據的真實性、關聯性和合法性的初步審查
對收集的證據，律師應審查其是否符合真實性、關聯性和合法性，審查從以下幾個方面進行：
1) 證據的來源是否真實、可靠和合法；
2) 證據形成和制作的形式要件是否完備和合法；
3) 證據的內容是否清楚，能否證明與案件有關的事實；
4) 各個證據間的關系是否互相印證，有無相互矛盾；
5) 證據提供的基本情況及其與本案或本案當事人是否存在法律上的利害關系；
6) 證據是否涉及國家秘密、當事人的商業秘密或者個人隱私；
7) 其他需要審查的內容或形式。
【律師工作提示】
律師在對證據材料的真實性、關聯性和合法性進行初步判斷的時候，需要分別從形式上、實質內容上兩個維度進行把握，逐一分析判斷。有些證據在形式上是真實的，但體現的內容卻不一定為真實情形。
4.2.3.2 對證據進行整理分類
對收集的證據，律師應幫助當事人進行整理，將擬提交的證據材料分類編號、在頁面右下角標注頁碼，并編制證據目錄。
證據目錄應包括證據編號和頁碼、證據名稱、來源、證明對象等內容，并由當事人簽名或蓋章，注明提交日期。
第三節 起訴與受理
4.3.1 起訴的條件
1) 原告系對行政處罰決定不服的醫療機構；
2) 有具體的訴訟請求和事實依據。具體到衛生行政處罰案件，原告起訴要從認定處罰的事實是否清楚、證據是否確鑿、量罰是否恰當、適用法律是否準確等方面，進行論證說明，全面做好起訴準備；
3) 屬于人民法院的行政訴訟案件受理范圍；
4) 屬于受訴人民法院管轄；
【律師工作提示】
案件應由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的基層人民法院管轄。經過復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，既可以由原行政機關所在地人民法院管轄，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。
5) 關注是否系法律法規規定的復議前置案件；
a) 法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，行政管理相對人即醫療機構可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起15日內，依法向人民法院提起行政訴訟；
b) 法律、法規未規定行政復議為提起行政訴訟必經程序，醫療機構既可以向復議機關申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，且由先受理的機關管轄。需要注意的是，已經申請行政復議的，在行政復議期限內又向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理?；?，已經申請行政復議，經復議機關同意撤回復議申請，在法定起訴期限內對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應當依法受理。
4.3.2 起訴的期限
律師應當根據不同情況，分別在下列起訴期限內及時向人民法院遞交起訴狀：
1) 經過行政復議的行政行為，應當在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，應當在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外；
2) 未經行政復議程序，原告直接向人民法院起訴的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出起訴，法律另有規定的除外；
3) 對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，行政機關接到法定職責履行申請之日起兩個月內不履行的，可以提出起訴，并應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出；
4) 因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。醫療機構因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定；
5) 行政機關作出行政行為時，未告知醫療機構起訴期限的，起訴期限從醫療機構知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。醫療機構不知道行政機關作出行政行為的，一般是行政行為作出之日起不得超過五年，但如果該具體行政行為涉及到不動產的，期限為自行政行為作出之日起不得超過二十年。
4.3.3 起訴時要求對規范性文件一并審查
醫療機構認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。注意，該“規范性文件”不包含規章。
人民法院經審查認為該“規范性文件”不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。
4.3.4 起草行政訴訟起訴狀
4.3.4.1 明確訴訟請求
律師在接受醫療機構的行政訴訟委托后，應當根據具體行政行為的種類與特點，提出具有針對性的訴訟請求。
起訴狀應當根據案件的事實和理由，根據行政機關作出的不同具體行政行為提出下列訴訟請求：
1) 醫療機構認為行政行為具有《行政訴訟法》第七十條規定情形之一的，可請求判決撤銷或者部分撤銷被訴行政行為，認為行政行為給醫療機構造成損失的，可一并提出行政賠償請求；
2) 醫療機構要求行政機關履行相關法定職責或者履行給付義務的，可區分以下情形提出相應的訴訟請求：
a) 醫療機構認為行政機關以明示的方式拒絕應當履行法定職責或給付義務的，醫療機構可請求判決撤銷該行政機關作出的拒絕履行具體行政行為，同時請求判決該行政機關在一定期限內履行法定職責或者給付義務；
b) 如果行政機關以不作為的形式在法定期間內未履行法定職責或給付義務的，可在請求判決確認被告不作為的行為違法的同時，一并請求判決行政機關在一定期限內履行法定職責或者給付義務，或者單獨請求判決行政機關在一定期限內履行法定職責或者給付義務；
c) 醫療機構認為行政機關不履行法定職責或給付義務給醫療機構造成損失的，可一并提出行政賠償請求。如醫療機構向各級衛生健康委員會或相關行政機關申請有關醫療機構設置、變更、終止行政許可時，該主管行政機關在沒有法律依據的情況下拒絕履行相關審批義務或者不作為的，則申請的醫療機構可以就該行政行為依法提起行政訴訟，要求行政機關履行法定職責，存在損失的還可以一并提出行政賠償；
3) 如醫療機構認為行政機關作出的具體行政行為具有《行政訴訟法》第七十四條第一款、第二款規定情形之一的，在無法要求撤銷相關行政行為的情況時，可請求判決確認被訴行政行為違法，認為行政行為給醫療機構造成損失的，還可以一并提出行政賠償請求；
4) 如醫療機構認為行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形的，可請求判決確認被訴行政行為無效，認為行政行為給醫療機構造成損失的，可一并提出行政賠償請求；
5) 如果醫療機構認為自身確實存在違法違規行為，但認為行政處罰的尺度明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定有錯誤的，可請求判決變更被訴行政行為；在行政機關對醫療機構做出相關行政處罰時，如認為處罰的尺度過大，罰款金額過高，可以起訴要求對具體處罰內容進行變更；
6) 認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件（不含規章）不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查；
7) 法律規定的其他訴訟請求。
4.3.4.2 起訴時應當提交的材料
起訴狀正本用于向人民法院遞交，同時應按被告人數準備副本。起訴狀正本和副本須由原告親自簽字，原告為依法成立的醫療機構，應加蓋其公章。
證明起訴符合法定條件的相關證據，包括但不限于以下材料：
1) 被訴行政行為客觀存在的證據，如行政處罰決定書、不予批準、受理或給付的行政通知書等；
2) 原告是被訴行政行為的相對人，或者與被訴行政行為有利害關系的相關證據；
3) 在起訴被告不作為的案件中，證明原告已提出申請的證據，如行政許可申請書、要求履行法定職責的申請書等，以及該文書已送達至被告的證據，如郵寄憑證；
4) 在法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的案件中，證明原告已申請行政復議、復議機關已作出復議決定的證據，如行政復議決定書等；
5) 如果醫療機構同時要求行政機關承擔賠償責任的，應當提供遭受實際損失的相關證據；
6) 如認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件（不含規章）不合法，需要請求對該規范性文件進行審查，應當提供該規范性文件的內容。
向人民法院遞交起訴狀的同時，還應提交原告主體資格等能夠證明起訴符合法定條件的有關證據材料。已辦理委托律師手續的，律師應及時向人民法院提交授權委托書和律師事務所函。
4.3.5 受理
符合《中華人民共和國行政訴訟法》規定的起訴條件的，人民法院應當在接到起訴狀時登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，人民法院應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在7日內決定是否立案。因此，律師在代理行政訴訟案件立案時，應當關注人民法院是否出具接收訴狀的書面憑證。
向人民法院遞交起訴狀和證據材料后，人民法院認為起訴狀內容或材料有欠缺，并告知醫療機構需要補正的內容、補充的材料及期限的，律師應當及時指導、協助醫療機構進行修正或補充。補正材料應在指定期限內向人民法院提交。
對于人民法院不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知醫療機構需要補正的起訴狀內容的，律師可以告知醫療機構有權向上級人民法院投訴。
醫療機構或律師接到人民法院的立案通知書后，律師應當立即提醒或通知醫療機構在規定的期限內及時交納訴訟費。
律師接到人民法院不予立案的裁定書后，應當立即將裁定書轉交給醫療機構，并告知醫療機構有權在裁定書送達之日（以代理人或醫療機構簽收的較早時間為準）起十日內向上一級人民法院提起上訴。依據醫療機構的委托，律師可以代理醫療機構向上一級人民法院上訴。
人民法院自接收起訴狀，或者經人民法院告知需要補正后接收起訴狀及補正材料之日起七日內既不立案，又不作出不予立案裁定的，律師應當告知醫療機構有權向上一級人民法院起訴，也可依據醫療機構的委托，代理醫療機構向上一級人民法院起訴。
第四節 第一審普通程序
4.4.1 一審合議庭庭前程序
4.4.1.1 審理前的準備
人民法院應當在立案之日起5日內，將起訴狀副本發送被告行政機關。被告應當在收到起訴狀副本之日起15日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提出答辯狀。人民法院應當在收到答辯狀之日起5日內，將答辯狀副本發送原告。被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。
起訴狀副本送達被告后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外。
4.4.1.2 合議庭審理
人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。
【律師工作提示】醫療機構及其代理律師認為本案的審判人員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人等與本案存在利害關系或者有其他關系可能影響案件公正審判的，有權申請上述人員回避。
4.4.1.3 公開審理
公開審理是基本原則。但涉及國家秘密、個人隱私或法律另有規定的除外。涉及商業秘密的案件，經當事人申請，人民法院可以不公開審理。醫療機構及其代理律師認為需要不公開審理的，應當在開庭之前向人民法院提交不公開審理的書面申請并列明理由。
4.4.1.4 準時到庭參加訴訟
醫療機構或者代理律師應當準時到庭參加訴訟，經合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。
醫療機構申請撤訴，人民法院裁定不予準許的，醫療機構或其代理律師經合法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可而中途退庭的，人民法院可以缺席判決。
行政訴訟案件涉及第三人，第三人未到庭參加訴訟或中途退庭的，不影響案件繼續審理。
4.4.2 開庭審理
4.4.2.1 宣布法庭秩序
律師代理醫療機構出庭應當遵守法庭規則和法庭秩序，聽從法庭指揮。
法庭在核對當事人及其代理人身份時，律師有權對對方當事人及其代理人的身份提出異議。
法庭宣布案件受理、起訴狀副本送達、被告提交證據材料和答辯狀等程序性情況后，律師有權對其中不符合法律規定之處提出異議。法庭未宣布上述程序性情況的，律師有權提請法庭當庭宣布。
4.4.2.3 法庭調查
法庭調查主要圍繞以下幾點進行：
1) 明確訴訟爭議。原告陳述訴訟請求及所依據的事實和理由。根據法庭詢問，醫療機構代理律師可陳述被訴具體行政行為作出和有關行政法律文書送達的時間、申請復議的時間和內容、復議決定的內容和送達時間、提起訴訟的時間。被告陳述自己作出具體行政行為（行政處罰）的名稱、文號、內容、作出的行政機關、作出的時間及有關送達情況；被告的職權依據；被告行政執法程序及其依據；被告所認定的事實；作出行政處罰決定所適用的具體法律規定；行政執法的目的；
2) 證人出庭作證，宣讀未到庭證人證言。雙方當事人可以對證人發問；
3) 出示書證、物證、視聽資料和電子數據。當事人對證據有疑問的，在法庭允許的情況下，可以向對方當事人發問；
4) 宣讀鑒定意見、勘驗筆錄。在法庭調查及質證過程中發現的證據疑問，律師可以申請重新鑒定、勘驗，要求補充證據，必要時可以申請中止或延期審理；
5) 經法庭許可，律師可以向證人、鑒定人、勘驗人發問。律師應當就被訴具體行政行為是否合法以及該具體行政行為是否侵犯原告或者第三人合法權益有關的問題發問。發問受到法庭制止時，律師應尊重法庭的決定，調整問題或者發問方式，或表明發問的必要性和關聯性。針對其他當事人或代理人威逼性、誘導性發問、假設性發問、帶前提的發問或者與本案無關的發問，律師應立即提出反對意見；
6) 在法庭調查過程中，律師應認真記錄，做好質證、發問的準備，完善庭前準備的各項工作。
4.4.2.4 關于舉證質證程序的注意方面
1) 行政機關作為被告負有舉證責任，并提供法律依據，不論原告證據是否成立，不免除被告的舉證責任；
2) 被告未書面申請延期舉證而當庭提交的證據，視為被訴行政行為沒有相應的證據；
3) 在訴訟過程中，被告行政機關不得自行向原告、第三人和證人收集證據，由此得來的證據不符合程序要求而無效；
4) 法院可以調取證據，但不得為證明行政行為的合法性，調取被告作出行政行為時未收集的證據；
5) 醫療機構代理律師應當查閱被告的現場筆錄（客觀、真實、全面）、詢問筆錄（詢問筆錄是否存在誘導性、未必性提問）等外部文書，以及受理記錄、立案報告等內部文書。注意文書的時間先后順序；
6) 注意關注被告取得證據的方式和手段，以非法手段取得的證據，與案件無關或無效的證據，不得作為認定案件事實的依據；
7) 需要關注：
a) 作出具體行政行為的行政機關是具有行政處罰權，并在法定職權范圍內實施；
b) 受委托組織作出的行政處罰決定，應當關注委托行政機關和受委托組織是否符合法律規定、委托書內容是否完善，是否提前向社會公布；是否有超出委托范圍的行政處罰；是否存在轉委托等情形；
c) 行政處罰程序是否合法，行政文書制作是否規范；
d) 行政機關是否進行法制審核和案件集體討論；是否按照規定將案件向上級行政機關移送；是否按照規定的時間和方式送達法律文書；是否充分保障行政處罰相對人的陳述申辯和聽證權利；是否根據法律規定組織聽證，并根據聽證情況進行復核；
8) 關注行政處罰自由裁量基準是否科學、合理，是否處罰過度。
4.4.2.5 法庭辯論
法庭辯論按照下列順序進行：
1) 原告及其訴訟代理人發言；
2) 被告及其訴訟代理人答辯；
3) 第三人及其訴訟代理人發言或者答辯；
4) 互相辯論。
法庭辯論終結，由審判長按照原告、被告、第三人的先后順序征詢各方最后意見。
法庭辯論階段，律師的辯論發言，應緊緊圍繞被訴具體行政行為是否合法以及法庭調查中出現的爭議焦點進行，從事實、證據、邏輯、法律等不同方面進行分析，闡明觀點，陳述理由。
在法庭辯論過程中，律師發現案件某些事實未查清的，可以申請恢復法庭調查。
4.4.2.6 調解
行政訴訟制度自從確立以來，基于不得擅自處分行政權以及嚴格控制行政權依法行使的考慮，行政訴訟不適用調解作為基本原則在立法中予以確立。除行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解以外，其他行政案件不適用于調解。盡管如此，實踐中通過協調、和解促使行政相對人即原告撤訴的“變相調解模式”屢見不鮮，雖然這種方式存在弊端，但卻發揮了彌補現有訴訟制度對行政相對人權益保護不到位、減少訴訟成本、降低法院工作強度、維護社會穩定等諸多優勢。此外，在涉及重大公共利益，或者法律規定不明確的行政案件時，采取裁判結案方式無法達到案結事了的效果時，通過人民法院協調，行政訴訟當事人達成和解，也有利于實質化解行政糾紛。
從這個角度理解，原告代理律師在現有法律規定范圍之內，征詢委托人的調解意愿，通過積極與委托人（醫療機構）、行政機關和法院溝通和交換意見，在法院的協調工作之下，爭取行政機關改變或撤銷原具體行政行為，或雙方達成和解，最終以“撤訴”結案也是較好地維護了委托人的合法權益。需要注意的是，調解中雙方的權利義務也應當在法律范圍之內確定，拒絕“和稀泥”式無原則調解或壓服式非自愿調解，一旦發現沒有調解可能的，律師應當立即向法院表示終止調解，要求依法裁判。
4.4.2.7 庭后責任
休庭后，律師應當認真閱讀法庭筆錄，如有遺漏或者差錯，應當立即申請法庭予以補正。律師應按法庭要求及時提交代理詞。需要并且可以補充證據的，律師應當在法庭指定的期限內提交。
4.4.2.8 改變被訴具體行為
訴訟程序中，被告作出變更、撤銷或部分撤銷被訴具體行政行為的書面決定或意見后，原告代理律師應當告知原告，并征求原告是否撤訴的意見。原告要求撤訴的，律師可以根據原告的書面請求，代其向人民法院申請撤訴。原告對改變后的具體行政行為不服的，人民法院應當就改變后的行政行為進行審理。
第五節 裁判
4.5.1 裁定駁回起訴的情形
裁定駁回起訴的情形為：
1) 不符合行政訴訟法第四十九條規定的；
2) 超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規定情形的；
3) 錯列被告且拒絕變更的；
4) 未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
5) 未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的；
6) 重復起訴的；
7) 撤回起訴后無正當理由再行起訴的；
8) 行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；
9) 訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的；
10) 其他不符合法定起訴條件的情形。
前款所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正；在指定期間已經補正或者更正的，應當依法審理。
人民法院經過閱卷、調查或者詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。
4.5.2 判決維持
具體行政行為證據確鑿、適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。
4.5.3 判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為的情形
判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為的情形為：
1) 主要證據不足的；
2) 適用法律、法規錯誤的；
3) 違反法定程序的；
4) 超越職權的；
5) 濫用職權的；
6) 明顯不當的。
4.5.4 判決變更行政處罰的情形
行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益，即不得加重處罰。
4.5.5 判決確認違法，但不撤銷行政行為的情形
判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任：
1) 行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；
2) 行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。
行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：
1) 行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；
2) 被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；
3) 被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。
4.5.6 判決被告在一定期限內履行法定職責或履行給付義務
4.5.7 判決駁回原告的訴訟請求的情形
判決駁回原告的訴訟請求的情形為：
1) 起訴被告不作為理由不能成立的；
2) 被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；
3) 被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；
4) 其他應當判決駁回訴訟請求的情形。
4.5.8 援引及引用
人民法院審理行政案件，適用最高人民法院司法解釋的，應當在裁判文書中援引。人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。
4.5.9 宣判
復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。
無論是公開審理或不公開審理的行政案件，一律公開宣告判決。當庭宣判的，應當在十日內發送判決書；定期宣判的，宣判后立即發給判決書。宣告判決時，必須告知當事人上訴權利、上訴期限和上訴的人民法院。
4.5.10 第一審程序的期限
人民法院應當在立案之日起六個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。
第六節 行政訴訟的其他程序
4.6.1 簡易程序
除發回重審、按照審判監督程序再審的案件外，簡易程序適用于下列案件事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件：
1) 被訴行政行為是依法當場作出的；
2) 案件涉及款額二千元以下的；
3) 屬于政府信息公開案件。
不屬于上述情形，但，代理律師如認為醫療機構行政訴訟案件事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，也可以與對方協商一致適用簡易程序。
如醫療機構行政訴訟案件中，有須人民法院調查收集證據方可查明事實、行政法律關系中權利和義務不能明確區分、雙方對行政行為的合法性、責任承擔等有實質分歧，則，代理律師應向第一審人民法院要求不適用簡易程序。
人民法院在審理過程中，發現案件不宜適用簡易程序的，也可以依職權裁定轉為普通程序。
代理律師需注意，適用簡易程序的一審醫療機構行政訴訟，審限為45天，且可以參照適用民事訴訟中有關簡易程序的規定，如法院可以以簡便方式傳喚當事人和證人、送達訴訟文書、審理案件等。
4.6.2 第二審程序
4.6.2.1 第二審程序的啟動
醫療機構不服人民法院第一審行政判決的，代理律師有權在判決書送達之日起十五日內向上一級人民法院提起上訴。醫療機構不服人民法院第一審裁定的，代理律師有權在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提起上訴。逾期不提起上訴的，人民法院的第一審判決或者裁定發生法律效力。
若醫療機構不服人民法院第一審判決或裁定的，代理律師應在上述期限內向上一級人民法院書面提交上訴狀及按當事人或訴訟代表人數提交副本。上訴狀主要圍繞一審認定的事實是否清楚、適用法律是否正確來展開。
若對方當事人行政機關不服人民法院一審判決和裁定提起訴的，醫療機構在收到人民法院發送的對方上訴狀副本后，代理律師可在收到上訴狀副本后的15天后提交書面的答辯狀。
4.6.2.2 第二審程序的審理
二審法院除依法對被訴行政行為是否合法合理進行審理外，還將對一審人民法院的審判活動及其作出的判決或裁定從以下幾方面進行審理：
1) 認定基本事實是否清楚，證據是否充分；
2) 所列當事人是否正確，有無遺漏；
3) 是否存在違法缺席判決等嚴重違反法定程序的情形；
4) 適用法律、法規是否正確；
5) 判決結果是否公正，主要包括：有無加重對原告的處罰，有無應變更明顯不當的行政行為而未變更。
代理律師應根據一審情況，除依法不得補充證據外，應及時做好證據補充工作，盡量收集支持其主張、反駁對方主張的新證據。
當事人在二審中提出新的事實、證據或者理由的，應要求二審人民法院依法開庭審理。
二審案件不開庭審理的， 代理律師應及時向法庭提交書面答辯意見。
人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
1) 原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
2) 原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
3) 原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；
4) 原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。
因此，代理律師在第二審程序審理中，亦須圍繞一審判決認定的事實是否清楚、適用法律是否正確展開。
原審人民法院對發回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。一般情況下，二審法院須在收到上訴狀之日起三個月內作出終審判決。
4.6.3 審判監督程序
對已經發生法律效力的判決、裁定或者調解書，醫療機構認為確有錯誤的，可委托代理律師向上一級人民法院申請再審或向人民檢察院提申請抗訴或者檢察建議。
醫療機構認為存在下列應當再審法定情形之一的，可申請再審或者檢察監督：
1) 不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
2) 有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
3) 原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；
4) 原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；
5) 違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
6) 原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
7) 據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
8) 審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
代理律師需注意，再審申請應在判決、裁定或者調解書發生法律效力后六個月內以書面方式提出，代理律師需要擬定書面再審申請書，或抗訴申請書。有下列情形之一的，自知道或者應當知道之日起六個月內提出：
1) 有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
2) 原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的；
3) 據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
4) 審判人員審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。
醫療機構認為再審申請符合法定條件，但出現下列情形之一的，可以委托代理律師向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議：
1) 人民法院駁回再審申請的；
2) 人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；
3) 再審判決、裁定有明顯錯誤的。
4.6.4 執行程序
法院發生法律效力的判決、裁定、調解書。對于具體行政行為，醫療機構在法定期限內未提起訴訟的，代理律師亦須提示醫療機構主動履行，否則行政機關可以申請人民法院強制執行。
如終審判決行政機關敗訴，行政機關又未能主動履行生效判決、裁定或調解書的，則醫療機構代理律師可以在兩年內向第一審人民法院申請強制執行。
行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：
1) 對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；
2) 在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；
3) 將行政機關拒絕履行的情況予以公告；
4) 向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；
5) 拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
4.6.5 涉外行政訴訟程序
如醫療行政處罰中，涉及外國人（如外國醫生）、無國籍人、外國組織的，則該行政訴訟案件為涉外行政訴訟。
【律師工作提示】律師代理涉外行政訴訟案件，須注意如下事項：
1) 代理律師應當為中國律師機構的律師；
2) 代理律師的委托手續需要在外國人、組織辦理相應的公證、認證手續；
3) 外國人、無國籍人、外國組織在中國進行行政訴訟，同中國公民、組織有同等的訴訟權利和義務。但是該外國人、組織國籍國法院對中國公民、組織的行政訴訟權利加以限制的，人民法院對該外國人、組織實行對等原則。
第五章 附則
本指引由上海市律師協會醫藥健康業務研究委員會起草，并非強制性或規范性規定，僅供律師在實際業務中參考。
撰稿人（以姓氏筆畫為序）
王皓石 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
北京君都（上海）律師事務所
江 海 上海律協醫藥健康業務研究委員會副主任
上海元達律師事務所
盧意光 上海律協醫藥健康業務研究委員會主任
上海市聯合律師事務所
孫歡成 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市遠東律師事務所
劉慶偉 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市新華律師事務所
陳佳佳 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市建緯律師事務所
陳云芳 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海申浩律師事務所
吳 穎 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市金茂律師事務所
沈 濤 上海律協醫藥健康業務研究委員會副主任
北京大成（上海）律師事務所
胡亞林 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
北京盈科（上海）律師事務所
張錦華 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海蘭迪律師事務所
張 靜 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市捷華律師事務所
林陳瑤 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市君悅律師事務所
榮紅梅 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海市協力律師事務所
周文杰 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海九州豐澤律師事務所
熊顧軍 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海眾華律師事務所
顧水洋 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海至合律師事務所
練育梅 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海諾可律師事務所
撰稿人：
谷 翔 上海律協醫藥健康業務研究委員會委員
上海申浩律師事務所
校對：
趙丹蕾 上海市律師協會醫藥健康業務研究委員會秘書
上海市聯合律師事務所
滬公網安備 31010402007129號
