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編者按：
2008年《反壟斷法》正式施行，標志著中國反壟斷法治建設的起步。經營者集中審查是指國家反壟斷執法機構對經營者之間通過合并、取得股份或者資產、委托經營或聯營以及人事兼任等方式形成的控制與被控制狀態行為的審查。黨的二十大報告指出，要深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法。只有深刻把握市場經濟規律和監管規律，綜合運用法治監管和智慧監管手段，完善執法體制機制，打造事前事中事后閉合全鏈條，才能全面提升監管權威和監管效能。為落實要求，2022年8月1日，五地試點委托經營者集中審查應運而生。市場監管總局統籌考慮經濟水平、地理位置、案件分布和人員配備等因素，選取北京、上海、廣東、重慶、陜西五省市市場監管部門作為試點，審查范圍輻射全國重點經濟區域，更好地服務國家經濟發展戰略全局。
自2008年起至2024年底，中國審查并辦理了大量的經營者集中申報案件，自首篇《中國經營者集中反壟斷審查執法分析報告（2018）》發布于《競爭法律與政策評論（第2卷 2019年）》始，每年均發布經營者集中反壟斷審查執法分析報告于《競爭法律與政策評論》。《競爭法律與政策評論》由上海交通大學競爭法研究中心、上海法學會競爭法研究會共同主辦，由國務院反壟斷專家王先林任主篇，法律出版社出版。經營者集中反壟斷審查執法分析報告在業內具有較高知名度和影響力，《競爭法律與政策評論》今年因故停止出版。故將《中國經營者集中反壟斷審查執法分析報告（2024）》作為反壟斷與反不正當競爭專業委員會集體研究成果，以供大家學習參考。
一、違法實施經營者集中執法案例分析
相比2023年，2024年度新增了3起違法實施經營者集中的案例，分別為：“上海海立與海爾空調設立合營企業鄭州海立未依法申報違法實施經營者集中案”（“上海海立與海爾空調新設合營企業案”）、“茂名市城鄉建設投資發展集團有限公司收購廣東眾源投資有限公司股權未依法中報違法實施經營者集中案”（“茂名城建收購眾源投資股權案”）及“西安隆基氫能科技有限公司與深圳市禾望電氣股份有限公司設立合營企業未依法申報違法實施經營者集中案”（“隆基氫能與禾望電氣新設合營企業案”），包含家用電器、配電及電氣等3個行業，具體行業分布如下圖表所示：
| 序號 |
案件名稱 |
行業 |
處罰金額 |
| 1 |
上海海立與海爾空調 新設合營企業案 |
家用電器行業 |
上海海立：150萬元 海爾空調150萬元 |
| 2 |
茂名城建收購 眾源投資股權案 |
配電行業 |
茂名城鄉建設： 175萬元 |
| 3 |
隆基氫能與禾望電氣 新設合營企業案 |
電氣行業 |
西安隆基：70萬元 深圳市禾望：70萬元 |
以上三起因未依法申報經營者集中而受到行政處罰的案件各具特點，其中兩起屬于新設合營企業類案件，一起屬于股權投資類案件，且市場監管總局在三起案中均未認定相關集中行為具有排除、限制競爭的效果。
具體而言，上海海立與海爾空調新設合營企業案系《反壟斷法》修改后首例未依法申報經營者集中案。上海海立與海爾空調在新設鄭州海立合營企業時于申報獲批準前實施集中，違反了《反壟斷法》第二十六條的規定。最終，考慮到本案當事人系首次違法，且建立并有效實施完善的經營者集中反壟斷合規制度等因素，市場監管總局決定對上海海立處以150萬元罰款，對海爾空調處以150萬元罰款
茂名城建收購眾源投資股權案中，茂名城建通過股權收購的方式取得眾源投資的控制權，該申報最初由廣東省市場監督管理局審查，但是眾源投資在執法機關審查受理后公示階段，即已完成股權變更登記，違反了《反壟斷法》第三十條。最終市場監管總局綜合考慮本案不具有從重處罰情形，同時考慮到茂名城建及其關聯企業此前未因未依法申報受到過行政處罰，能夠積極配合調查，如實陳述違法事實并主動提供證據材料，建立并有效實施反壟斷合規制度，決定給予茂名城建175萬元罰款的行政處罰。
隆基氫能與禾望電氣新設合營企業案中，系參與集中的經營者主動向市場監管總局報告違法事實而受到處罰的案件。該案中兩經營者新設合營企業并取得共同控制權，且參與集中的經營者營業額已經達到相關申報標準，但是在新設合營企業注冊成立前未向市場監管總局申報，違反《反壟斷法》第二十六條規定。最終市場監管總局綜合考慮本案不具有從重處罰情形。同時，考慮到經營者能夠在執法機構發現前主動報告違法事實，雙方及關聯方此前未因未依法申報受到過行政處罰，建立并有效實施反壟斷合規制度，決定分別給予隆基氫能和禾望電氣各70萬元罰款的行政處罰。
二、對英偉達涉嫌違反限制性條件開展調查案例分析
2024年12月9日，因英偉達公司（“英偉達”）涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》及《市場監管總局關于附加限制性條件批準英偉達公司收購邁絡思科技有限公司股權案反壟斷審查決定的公告》（市場監管總局公告﹝2020﹞第16號），市場監管總局依法對英偉達開展立案調查。
英偉達與邁絡思公司（“邁絡思”）于2019年3月10日簽署協議，英偉達擬收購邁絡思全部股份。集中完成后，邁絡思成為英偉達的全資子公司。經市場監管總局審查，英偉達和邁絡思在數據中心服務器和普通以太網適配器商品市場上存在縱向關系，在圖形處理器加速器（“GPU加速器”）與專用網絡互聯設備、GPU加速器與高速以太網適配器等兩組商品市場存在相鄰關系。本案商品的相關地域市場界定為全球。
根據舊《反壟斷法》第二十七條規定，市場監管總局從參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力、相關市場的市場集中度、集中對下游用戶企業和其他有關經營者的影響等方面，深入分析了此項經營者集中對市場競爭的影響，認為此項集中對全球和中國GPU加速器、專用網絡互聯設備和高速以太網適配器市場，具有或者可能具有排除、限制競爭效果，并決定附加限制性條件批準此項集中，要求英偉達、邁絡思和集中后實體履行如下義務：
（1）向中國市場銷售英偉達GPU加速器與邁絡思高速網絡互聯設備時，不得以任何方式強制進行搭售，或者附加任何其他不合理的交易條件；不得阻礙或限制客戶單獨購買或使用上述產品；不得在服務水平、價格、軟件功能等方面歧視單獨購買上述產品的客戶；
（2）依據公平、合理、無歧視原則向中國市場繼續供應英偉達GPU加速器、邁絡思高速網絡互聯設備和相關軟件、配件；
（3）繼續保證英偉達GPU加速器與第三方網絡互聯設備、邁絡思高速網絡互聯設備與第三方加速器的互操作性；
（4）繼續保持邁絡思高速網絡互聯設備點對點通信軟件和集合通信軟件的開源承諾；
（5）對第三方加速器和網絡互聯設備制造商的信息采取保護措施；
（6）保密信息；
（7）保密信息。
限制性條件自生效日起6年后，交易雙方和集中后實體可以向市場監管總局提出解除條件的申請。市場監管總局將依申請并根據市場競爭狀況作出是否解除的決定。未經解除，交易雙方和集中后實體應繼續履行限制性條件。
截至目前，市場監管總局仍未公開對英偉達的調查進展。
三、最新立法評述和對未來執法的展望
（一）《國務院關于經營者集中申報標準的規定》修訂
2024年1月，新修訂的《國務院關于經營者集中申報標準的規定》公布，并于公布之日起施行。
新標準主要作出如下修訂：一是將參與集中的所有經營者上一會計年度的全球合計營業額標準，由超過100億元人民幣提高至超過120億元人民幣；二是將參與集中的所有經營者上一會計年度的中國境內合計營業額標準，由超過20億元人民幣提高至超過40億元人民幣；三是將參與集中的所有經營者中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額標準，由現行均超過4億元人民幣提高至均超過8億元人民幣。
新標準將經營者集中申報的門檻進行了一定幅度的提高，有助于降低經營者集中的制度性交易成本，穩定市場預期，激發經營主體活力，促進投資并購。新標準體現出經營者集中領域的反壟斷執法更加注重增強監管執法效能，提高審查效率，聚焦重點問題實施精準監管，將執法重點更多地聚焦于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。
此外，市場監管總局也已明確經營者集中簡易案件“雙二十”的內部工作要求，即從企業申報到正式受理原則上不能超過20天，從正式受理到審結原則上不能超過20天，超過的話系統將予以提醒，經辦人員也要解釋說明，從而為企業提供更加清晰、穩定的監管預期。這也是經營者集中領域的反壟斷執法更加注重提高審查效率、增強執法效能的體現。
（二）《市場監管總局辦公廳關于完善經營者集中反壟斷合規風險提示機制的通知》發布
2024年2月6日，《市場監管總局辦公廳關于完善經營者集中反壟斷合規風險提示機制的通知》正式對外發布。
該通知規定，在現有經營者集中風險提示機制的基礎上，進一步拓展提示覆蓋范圍，通過國家企業信用信息公示系統填報年度報告等環節及企業開辦、政務服務等應用移動終端，對達到經營者集中申報標準的經營主體，以彈窗等形式提示經營者集中申報義務及未依法申報可能產生的法律責任。探索利用國家企業信用信息公示系統企業年度報告營業額數據，針對性開展風險提示。
此外，部分地方市場監管部門也針對經營者集中反壟斷合規風險提示機制印發規定，例如重慶市市場監管局于2024年4月發布《經營者集中提醒敦促函》，對于經營者存在未依法申報、違反審查決定等違法實施經營者集中風險的，提醒敦促經營者做好相關風險的預防和整改。
上述規定作為經營者集中領域法規政策的配套機制，有助于將監管關口前移，從源頭預防經營者集中領域的違法行為，體現出經營者集中領域的反壟斷執法更加注重事前監管，同時注重經營者集中規定的宣貫實施，服務經營主體合規發展，而不局限于事后的追責處罰。
（三） 《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》發布
2024年8月16日，市場監管總局反壟斷執法二司發布了《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（征求意見稿）》（“《征求意見稿》”），2025年3月25日，《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》（“《基準》”）正式發布。
《基準》系我國反壟斷執法領域首部針對行政處罰裁量權行使的專門規范文件，具有較高的指導意義。全文采取條文規定與典型案例相結合的形式，共計18條，附設案例7個。在具體內容層面，《基準》對行政處罰裁量的適用情節、裁量步驟及罰款幅度進行了細化和明確，圍繞是否具有排除、限制競爭效果，以及不同的從重、從輕、上調、下調情形，設定了相應的處罰金額計算規則。比如根據違法實施經營者集中情節，分階次確定初步罰款數額。對于不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數額為二百五十萬元；具有從輕情形的，初步罰款數額為一百萬元；具有從重情形的，初步罰款數額為四百萬元。對于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，《基準》還設置了頂格處罰和加倍罰款。
相比于2024年發布的《征求意見稿》，除對部分條文語言邏輯作出調整外，正式發布的《基準》在違法實施經營者集中的處罰規則上也進行了調整。具體而言，在《基準》第十二條中，刪除了《征求意見稿》中關于對具有排除、限制競爭效果的違法實施集中行為設定500萬元最低罰款限額的規定，一定程度上減輕了對該類經營者的罰款力度；同時，在《基準》正式文本中，刪除了原《征求意見稿》第十六條有關“處罰公開”的規定，實質上在處罰后續處理環節上弱化了對外公開的強制要求
從《征求意見稿》到《基準》的正式發布，我國反壟斷執法機構在制度建設上進一步明確了經營者集中案件處罰裁量的標準和程序，有助于更好保護經營者合法權益，穩定經營者預期；有助于亮明規則，強化反壟斷制度威懾，引導企業增強經營者集中合規意識和能力；有助于一體推進“事前合規、事中審查、事后追責”的經營者集中常態化監管，打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。
（四）《簡易案件反壟斷審查申報表》《簡易案件公示表》修訂
2024年9月14日，市場監管總局發布了關于修訂發布《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件公示表》的公告。
根據新修訂的《簡易案件反壟斷審查申報表》、《簡易案件公示表》來看，申報人需要提交的材料從3份減為2份，原則上僅需提交保密版申報表和公示表，申報表中需要提交的信息從44項減少為38項，同時有關要求更規范明確，表格結構更完善合理、邏輯性更強，能夠極大提高申報人填報的便利性和申報效率。
新修訂后的《簡易案件反壟斷審查申報表》與《簡易案件公示表》極大簡化了簡易案件申報材料，有利于降低經營主體進行經營者集中申報的時間和資金成本，整體提升投資并購便利化水平。同時，亦有益于優化涉企服務，進一步促進投資并購有關政務服務標準化、規范化、便利化；在此基礎上，我國將進一步健全經營者集中分類分級審查制度，提升經營者集中審查質效，為各類經營主體創造更加公平、更有活力的市場環境。
（五）《橫向經營者集中審查指引》發布
2024年12月20日，市場監管總局正式發布《橫向經營者集中審查指引》，系我國首此針對經營者集中審查發布的專項指引文件。
《橫向經營者集中審查指引》采用條文與典型案例相結合的編纂體例，全文共設十二章、八十七條，并輔以二十九則具有代表性的案例，內容涵蓋總則、證據材料、相關市場界定、市場份額與市場集中度、單邊效應、協調效應、潛在競爭、市場進入、買方力量、效率因素、其他競爭因素以及執法責任等多個方面。
此次修訂的重要亮點體現在以下幾個方面：首先，在證據材料部分，明確強調在評估經營者集中是否具有排除、限制競爭效果時，可以將體現集中者具有“排除、限制競爭”交易目的的內部文件、業務表現報告等主觀性資料作為認定該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的依據；其次，進一步細化橫向集中情形下的相關市場界定標準，強化對產品替代性、地域界限、市場結構及動態競爭因素的綜合考量；第三，確立相關市場“開放處理”規則，規定在相關市場界定存在多種可能性時，反壟斷執法機構可以結合集中情況和競爭分析的需要綜合考慮不同相關市場界定下的情況，將相關市場界定作開放處理；第四，建立基于市場份額與市場集中度的量化分析指標體系，通過赫芬達爾-赫希曼指數（HHI）等工具明確“安全港”標準；第五，對市場數據資料的提供提出了更高標準，要求所提供資料具備全面性、準確性、真實性，確保評估基礎的實證性與客觀性；第六，正式明確并細化了橫向經營者集中中的單邊效應與協調效應的判斷標準；第七，明確了潛在競爭、市場進入、買方力量和效率等競爭分析的重要考量因素，鼓勵從多個層面進行對橫向經營者集中的競爭分析，并為參與集中方提供了效率抗辯的思路；第八，明確經營者提出破產抗辯的適用條件及構成要件；最后，新增對政府補貼的審查制度，將參與集中的經營者獲得的國內外政府補貼可能造成的排除、限制競爭影響納入審查考量范圍。
（六）未來執法的挑戰
1. 集中執法與監管俘獲
經營者集中是市場配置資源的重要機制，而經營者集中審查機制則旨在通過事前審查，防止市場力量過度集中，維護公平競爭秩序和消費者福利。據統計，我國《反壟斷法》實施以來，累計有6000余件經營者集中執法案件，其中附加限制性條件批準60余起，禁止經營者集中3起。
然而目前以及未來執法實踐中需警惕監管俘獲（Regulatory Capture）的新型風險。監管俘獲并非指人員腐敗，而是企業為了自身利益推動執法，使得執法部門成為企業商戰的工具。比如先聲藥業收購托畢西藥業股權收購案中，交易本身未達到經營者集中申報標準，但是托畢西自愿提出申報，最終市場監管總局作出附加限制性條件批準決定，并由此引發后續對該決定的行政復議、行政訴訟。事實上，該案雙方就股權轉讓爭議已進行了多起仲裁、訴訟、行政執法投訴，也引發了相關的行政執法處罰。當然，該案中的行政處罰執法和經營者集中審查決定具有自身的正當性，但也與企業的商戰目的和為阻止股權轉讓交易的利益驅動相重疊。行政執法資源自身具有稀缺性，應當投入到保護競爭和保護消費者利益的公共目標執法中，如果避免公共目標執法演變為企業商戰工具，是一個新的挑戰。
2. 集中執法與國際形勢
由于國際形勢的復雜多變，跨國商業交易所帶來的經營者集中審查執法壓力也在不斷增加。根據《反壟斷法》第二條規定，對于中華人民共和國境外的壟斷行為，對境內市場競爭產生排除、限制影響的，也需要嚴格受到執法機關的監管。
最近備受矚目的長江和記實業有限公司與貝萊德簽署巴拿馬港口的交易，因涉及全球港口的控制權變更，雖然交易發生于境外，但是如果該交易可能會實質性對中國市場產生排除、限制競爭的影響，中國執法機構也將依法對其進行審查。2025年3月28日，市場監管總局官網發文表示，將依法對長和港口交易進行審查，保護市場公平競爭，維護社會公共利益。實際上，反壟斷執法機構需要始終平衡執法目標與國家政策、國際形勢，從而讓《反壟斷法》成為保護中國市場乃至全球市場公平競爭的法律工具，也對執法機構提出了較大挑戰。
編寫：上海律協反壟斷與反不正當競爭專業委員會（第十二屆）
執筆人：林文、潘志成、黃凱、陳云開、陸如一、祁達、顧正平、柴志峰、陳凱、池名、陳奇新、陳申軍、程遠、陳元熹、陳智、池振華、曾昭旺、竇步宇、單月、房星光、馮昕晴、郭蔚、賈維恒、勞嘉馨、陸利鋒、李茂、李明、莫英、馬云濤、沈澄、王晶、王任佳、王志臻、徐明妍、徐旭、于承偉、姚華、楊莉、尹臘梅、楊如意、張程博、朱德寶、鄒季強、張磊、張麗群、張榕強、張士海、張禕辰、左由章、任炳吉等50名委員；干事陳懿、耿婷、黃克、劉宣滟、裘一凡等5人。
審核：林文（廣東華商（上海）律師事務所）