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2013年5月23日，上海律協行政法業務研究委員會、上海司法研究所在市律協第一會議室聯合舉辦當前行政訴訟實踐中的疑難法律問題研討會，邀請市一中院行政庭庭長孫敬滬、市二中院行政庭庭長王朝暉和黃浦區人民法院行政庭庭長馮志勤參加。研討會由上海司法研究所所長楊寅教授主持，上海律協行政法業務研究委員會主任阮露魯律師作總結發言。70多名律師到會參與研討，氣氛熱烈。
研討會就當前行政訴訟三方面集中的疑難法律問題進行了極富針對性的互動交流，通過一針見血地舉出問題、直面回應使整個研討過程不僅激烈而且富有實效。
一、行政訴訟立案有關疑難問題
（一）立案
上海律協行政法業務研究委員會副主任王昊東律師指出，從保護當事人訴權的角度，結合立案辦案經歷，目前行政訴訟立案階段存在兩大問題：一是在無任何法律依據的前提下，部分法院接受原告案件材料后不出具收件憑證，部分法院起訴時間不按照原告提交起訴材料之日起計算，而是按照法院決定立案之日計算；二是法院立案不是由立案庭負責審查，目前實踐中由行政庭負責審查，不符合立案和審理分離的原則。
孫敬滬庭長回應，法院接收起訴人起訴材料應當出具收件憑證；行政訴訟案件立案一般按照立案庭立案，行政庭負責審理，但行政訴訟專業性比較強、又不斷有新類型案件訴至法院，故法院內部立案庭與行政庭有溝通協調機制；加強行政行為合理性審查是行政審判發展要求，能夠實質性解決行政爭議。
（二）受案范圍
鄭紹平律師指出，律師前往公安機關調查外來人口登記信息，通常是公安機關以信息屬于個人隱私、公開該信息無法律依據為由拒絕提供，公安機關行政不作為應納入行政訴訟受案范圍。
孫敬滬庭長回應，律師調查權應當得到保障。目前有相關案件已進入二審階段，由一中院管轄。
（三）適格被告和起訴期限
孫敬滬庭長提出，行政機關內設機構的行為，應當按照有無法定授權確定行政訴訟被告；另外，起訴人不服行政機關行政不作為行為，由于法律對此沒有明確規定，實務中存在起訴期限標準不一的問題。
二、司法審查具體疑難問題
（一）利益衡量原則
馮志勤庭長認為，司法審查時應遵循利益衡量原則。利益衡量原則涉及個體利益與公共利益的平衡問題，法院裁決要綜合考慮涉案范圍、判決形式、社會利弊和司法制度等因素。
比如對于行政機關征收行為的事后合法性審查：當確認征收行為違法但是原告實際已經搬離的情形下，司法當運用利益衡量原則作出裁決。
（二）程序合法
孫敬滬庭長提出，行政行為合法性審查時，存在行政行為的法定程序與正當程序標準的把握、行政行為的程序瑕疵是否可補正等問題。
（三）法律適用
會議還提出了規章參照適用的把握問題。列舉了同一問題的法律規定不一致導致的法律適用選擇等疑難問題，比如關于行政機關實施行政強制措施時行政執法人員的人數要求，《道路安全交通管理法》與《行政強制法》的規定就不一致，比如工傷認定案件中病與傷認定的法律適用存在難點。
（四）合理性審查
王昊東律師認為，行政審判合法性審查同時應當兼顧合理性審查。國務院依法行政綱要指出了依法行政的目標和期限，并對合理行政提出了要求。根據2011年行政審判白皮書有關數據，行政機關的敗訴率是6.8%，該敗訴率數據低于十年前的統計，表明司法審判對行政機關的監督力度在下降。
三、《行政訴訟法》具體制度完善
（一）公益訴訟
鄭紹平律師認為，律師個體訴公安機關行政不作為（政府信息公開）一案中，律師的依法調查權受到影響，具有原告資格。個體律師起訴，受益方是全體律師，訴訟具有公益訴訟性質，行政訴訟可參照適用《民事訴訟法》第五十五條有關公益訴訟規定。
戚建國律師認為，《行政訴訟法》修改時建議增加關于公益訴訟制度的具體規定。而依據目前法律（如《民事訴訟法》第五十五條規定）、司法實踐和法官素質等方面，均表明公益訴訟制度具有可操作性。建議從以下方面具體完善公益訴訟制度：一是原告資格認定可以適當放寬，可以參照國外有關原告具有法律上利害關系或權利義務實際影響為界定標準；二是擴大受案范圍，規范性文件與行政不作為納入受案范圍；三是由中級人民法院作為一審管轄法院；四是設立原告保證金制度；五是設立預審制度；六是由敗訴方承擔律師費；七是設立原告獎勵制度。
與會律師和法官均認為在《行政訴訟法》修改時應將公益訴訟制度列入修改內容。
（二）法院裁判形式
王朝暉庭長和馮志勤庭長均認為，《行政訴訟法》修改時應完善法院裁判方式的有關規定。王朝暉庭長認為，《行政訴訟法》對法院裁判形式規定不完善，如撤銷行政行為判決與確認行政行為違法判決（采取補救措施）選擇案件、公民姓名權行政許可案件、不服房屋拆遷裁決案件（對行政行為合理性爭議的判決）、不服行政機關政府信息不存在答復案件等類型案件，均存在法院難以選擇適當裁判方式問題。
馮志勤庭長認為，行政訴訟目的與行政訴訟當事人訴求之間存在沖突。從法院受理的政府信息公開案件、社保案件分析，法院適用撤銷判決形式具有局限性，不適應司法實踐需要。行政審判實踐中，起訴訴請撤銷行政行為類型案件占案件總數84%，起訴訴請法院責令行政機關履行職責類型案件占案件總數16%，如工傷認定案件中，針對被告作出不予認定工傷結論，法院判決撤銷該行政行為，不能實質上解決行政爭議。
（三）行政訴訟協調化解合法性
馮志勤庭長建議將行政訴訟協調化解行政爭議合法化。目前行政訴訟原告和被告之間的和解協議，如政府信息公開案件和不動產征收案件中，是通過司法權威下的法外和解形式，對于行政機關并無約束力，和解結果缺乏司法保證和強制執行力。
（四）代理制度和獨立報告人制度
馮志勤庭長建議《行政訴訟法》完善行政訴訟代理和獨立報告人制度的規定。目前相對較簡單的行政訴訟案件（如訴訟標的不大）公民代理比例較高，行政訴訟公民代理可參照民事訴訟有關規定。針對特定行政訴訟案件類型，如果原告沒有委托代理人，法官有權指定律師參與原告代理，可以有效保障原告合法權利。為平衡原告和被告訴訟能力，建議行政訴訟設立獨立報告人制度（獨立報告人非審理法官），職責主要是歸納當事人基本訴求并送達當事人和法官。
（市律協行政法業務研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
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