導(dǎo)讀：《企業(yè)國有資產(chǎn)交易操作規(guī)則》新規(guī)是對2009年舊規(guī)的全面升級，旨在解決監(jiān)管滯后、流程粗放等問題，適應(yīng)新時代國有資產(chǎn)交易需求。本文將解讀新規(guī)核心變化，分析其帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，并提出國有企業(yè)在新監(jiān)管環(huán)境下的關(guān)鍵應(yīng)對策略。

《企業(yè)國有資產(chǎn)交易操作規(guī)則》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2025〕17號，以下簡稱“新規(guī)”）于2025年2月由國務(wù)院國資委發(fā)布，系對2009年舊規(guī)的全面修訂。舊規(guī)在實施過程中顯露出諸多不足，包括監(jiān)管范圍狹窄、交易流程不夠細(xì)化、部分條款已不適應(yīng)現(xiàn)行市場環(huán)境等。伴隨我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展及市場環(huán)境的深刻變化，國有資產(chǎn)交易的復(fù)雜性和多樣性日益加劇，舊規(guī)已難以契合實際需求。鑒于此，新規(guī)的出臺旨在針對性解決上述問題，進(jìn)一步規(guī)范國有資產(chǎn)交易行為，系統(tǒng)性地解決既有問題，筑牢國有資產(chǎn)流失防線，提升資源配置效能，最終推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略全局。

1. 新規(guī)的基本原則

新規(guī)明確了企業(yè)國有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則，并強(qiáng)調(diào)接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。等價有償原則要求交易雙方在交易過程中遵循市場規(guī)律，以合理的價格進(jìn)行交易，確保國有資產(chǎn)的價值得到充分體現(xiàn)，防止國有資產(chǎn)被低估或賤賣。公開、公平、公正原則要求交易過程透明，所有參與方在同等條件下公平競爭，交易結(jié)果公正合理，保障各方合法權(quán)益，維護(hù)市場秩序。這些原則為國有資產(chǎn)交易奠定了堅實的基礎(chǔ)，確保交易行為合乎法律法規(guī)，有力防止國有資產(chǎn)流失，同時為交易各方指明了清晰的方向，有力推動了市場的繁榮發(fā)展。

2. 監(jiān)管對象范圍擴(kuò)大：從“產(chǎn)權(quán)”到“資產(chǎn)”的全覆蓋

新規(guī)最顯著的變化之一是大幅拓寬了監(jiān)管對象的范疇，從“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”延伸至“企業(yè)國有資產(chǎn)”，囊括了股權(quán)、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類資產(chǎn)交易。這一變化顯著擴(kuò)大了監(jiān)管范圍，實現(xiàn)了從“產(chǎn)權(quán)”到“資產(chǎn)”的全覆蓋，填補(bǔ)了監(jiān)管空白。新規(guī)的實施，標(biāo)志著對國有資產(chǎn)交易監(jiān)管的加強(qiáng)，確保了國有資產(chǎn)交易行為納入規(guī)范管理，防止因監(jiān)管不足導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失。

3. 三類交易流程規(guī)范：精細(xì)化操作指南

針對國有資產(chǎn)交易的主要類型，新規(guī)獨立設(shè)置“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”“企業(yè)增資”“資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”三章，明確差異化流程，進(jìn)一步細(xì)化了各類交易的具體操作規(guī)范。

3.1 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是企業(yè)國有資產(chǎn)交易中的重要類型，新規(guī)對其進(jìn)行了全面規(guī)范。首先，在轉(zhuǎn)讓決策與批準(zhǔn)方面，轉(zhuǎn)讓方需深入探究產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要性和可行性，制定轉(zhuǎn)讓方案，嚴(yán)格履行內(nèi)部決策流程，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定完成批準(zhǔn)手續(xù)。其次，在信息披露方面，新規(guī)要求轉(zhuǎn)讓方通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，公開征集受讓方。針對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓致使標(biāo)的企業(yè)實際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況，必須實施信息預(yù)披露制度，預(yù)披露時長不得少于20個工作日，正式披露亦需滿20個工作日，總計時長須達(dá)到40個工作日或以上。這一規(guī)定增強(qiáng)了市場透明度，提高了市場參與度，縮短了資產(chǎn)處置周期。此外，新規(guī)還明確了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的競價方式、交易資金結(jié)算、交易憑證出具及變更登記辦理等具體流程，進(jìn)一步優(yōu)化了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作規(guī)范。

3.2 企業(yè)增資

企業(yè)增資是企業(yè)國有資產(chǎn)交易中的另一重要類型，新規(guī)對其進(jìn)行了全流程管控。首先，在增資決策與批準(zhǔn)方面，增資企業(yè)需開展可行性研究，科學(xué)制定增資方案，履行內(nèi)部決策流程，并嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定辦理批準(zhǔn)事宜。其次，在信息披露方面，增資企業(yè)需通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對外披露增資信息，公開征集投資方。信息披露可采取預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，或直接進(jìn)行正式披露。正式披露公告的時間要求不少于40個工作日；若采用信息預(yù)披露與正式披露相結(jié)合的方式，則兩者的總披露時間不得少于40個工作日，且正式披露公告的時間應(yīng)確保不少于20個工作日。這一規(guī)定增強(qiáng)了市場透明度，提高了市場參與度，吸引了更多社會資本參與企業(yè)增資。此外，新規(guī)還明確了企業(yè)增資的投資方遴選、增資協(xié)議簽訂、交易資金結(jié)算、交易憑證出具及變更登記辦理等具體流程，進(jìn)一步優(yōu)化了企業(yè)增資的操作規(guī)范。

3.3 資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓

資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是企業(yè)國有資產(chǎn)交易中的常見類型，新規(guī)對其進(jìn)行了全面規(guī)范。首先，在轉(zhuǎn)讓決策與批準(zhǔn)方面，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需按照國家出資企業(yè)相關(guān)管理制度和企業(yè)章程履行決策程序。其次，在信息披露方面，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)發(fā)布資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓信息披露公告，應(yīng)當(dāng)包括但不限于轉(zhuǎn)讓標(biāo)的基本情況、轉(zhuǎn)讓底價、價款支付方式和期限要求、交易保證金設(shè)定等交易條件。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓底價低于100萬元的，公告時間不少于5個工作日；轉(zhuǎn)讓底價高于100萬元（含）且低于1000萬元的，公告時間不少于10個工作日；轉(zhuǎn)讓底價高于1000萬元（含）的，公告時間不少于20個工作日。這一規(guī)定增強(qiáng)了市場透明度，提高了市場參與度，縮短了資產(chǎn)處置周期。此外，新規(guī)還明確了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的意向受讓方確認(rèn)、受讓方產(chǎn)生、交易憑證出具及變更登記辦理等具體流程，進(jìn)一步細(xì)化了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的操作流程，提升了規(guī)范性。

4. 信息披露強(qiáng)化：透明度與時效性雙提升

新規(guī)在信息披露方面進(jìn)行了全面強(qiáng)化。對于可能導(dǎo)致企業(yè)實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，新規(guī)要求必須進(jìn)行預(yù)披露，預(yù)披露時間不少于20個工作日，正式披露時間不少于20個工作日，合計不少于40個工作日。這一機(jī)制確保了市場參與者有足夠的時間評估并準(zhǔn)備參與交易，從而有效增強(qiáng)了市場的透明度和提升了參與者的積極性。

在交易過程中，如果出現(xiàn)不可抗力或其他非轉(zhuǎn)讓方原因，可能對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的價值判斷造成影響的情況，轉(zhuǎn)讓方需及時補(bǔ)充披露相關(guān)信息，補(bǔ)充公告時間不少于10個工作日，累計披露時間不少于原公告要求的期限。這一規(guī)定確保了信息披露的完整性和時效性，避免因信息不對稱導(dǎo)致交易風(fēng)險。根據(jù)新規(guī)，引入了階梯降價機(jī)制，僅變更轉(zhuǎn)讓底價時，公告期縮短至不少于5個工作日。這一機(jī)制在保證交易公平性的前提下，提高了交易效率，縮短了交易周期。

5. 資金管理細(xì)化：筑牢交易安全防線

新規(guī)在資金管理方面進(jìn)行了細(xì)化，進(jìn)一步保障了交易資金的安全和合理使用。新規(guī)明確交易保證金上限不得超過轉(zhuǎn)讓底價的30%，這一規(guī)定有效降低了交易風(fēng)險，保障了交易雙方的利益。根據(jù)新規(guī)，對于交易價款金額較大、一次付清確有困難的情況，允許采取分期付款方式。首付交易價款數(shù)額不得低于總價款的30%，并且首付需在產(chǎn)權(quán)交易合同生效之日起5個工作日內(nèi)支付。剩余款項應(yīng)提供轉(zhuǎn)讓方認(rèn)可的合法有效擔(dān)保，并按照不低于同期貸款市場報價利率支付延期付款期間的利息，付款期限不得超過1年。這一規(guī)定既考慮了交易雙方的實際需求，又確保了交易資金的安全回收。新規(guī)要求投資方在增資協(xié)議生效后10個工作日內(nèi)一次性實繳出資，這一規(guī)定有效避免了“空轉(zhuǎn)融資”現(xiàn)象，確保了企業(yè)增資的真實性和有效性。

6. 效率提升措施：優(yōu)化流程促流轉(zhuǎn)

在強(qiáng)化監(jiān)管的同時，新規(guī)也通過多種措施優(yōu)化交易流程，進(jìn)一步提升了國有資產(chǎn)交易的效率。對于小額資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓（底價低于100萬元），新規(guī)規(guī)定公告時間不少于5個工作日；對于底價在100萬元至1000萬元之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，公告時間應(yīng)不少于10個工作日；大額資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓（底價高于1000萬元）公告時間不少于20個工作日。這一規(guī)定根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模的不同，合理調(diào)整了公告時間，縮短了交易周期，提高了交易效率。新規(guī)允許采用網(wǎng)絡(luò)競價、拍賣、招投標(biāo)以及其他競價方式，豐富交易手段，利用技術(shù)手段和市場機(jī)制縮短交易周期。。

7. 新增重點領(lǐng)域規(guī)范：填補(bǔ)監(jiān)管空白

新規(guī)針對一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了新增規(guī)范，進(jìn)一步完善了國有資產(chǎn)交易的監(jiān)管體系，確保了國有資產(chǎn)交易的全面性和規(guī)范性。

新規(guī)對增資行為進(jìn)行了全流程管控，要求增資企業(yè)在增資前完成資產(chǎn)評估備案，增資方案需包含企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資方遴選標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。這一規(guī)定確保了企業(yè)增資行為的科學(xué)性和合理性，避免了盲目增資導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。新規(guī)要求產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)制定原股東行使優(yōu)先購買權(quán)的操作細(xì)則，原股東須按規(guī)則行使權(quán)利。這一規(guī)定進(jìn)一步明確了原股東的優(yōu)先購買權(quán)，保障了原股東的合法權(quán)益，同時也維護(hù)了市場的公平競爭環(huán)境。新規(guī)還明確了數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易的場內(nèi)交易流程，包括決策批準(zhǔn)、信息披露、競價實施等環(huán)節(jié)，并要求確保數(shù)據(jù)的真實性、合法性。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)資產(chǎn)在企業(yè)資產(chǎn)中的占比逐漸增加，新規(guī)的出臺及時填補(bǔ)了對數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易監(jiān)管的空白，確保了數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易的規(guī)范性和安全性。

8. 挑戰(zhàn)與風(fēng)險：新規(guī)下的現(xiàn)實考量

盡管新規(guī)帶來了諸多積極影響，但在實施過程中也面臨一些挑戰(zhàn)與風(fēng)險：

新規(guī)全面禁止“名股實債”，切斷了企業(yè)通過回購條款等方式進(jìn)行融資的通道，企業(yè)需轉(zhuǎn)向債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化（ABS）等其他融資工具。這可能對一些依賴“明股實債”方式進(jìn)行融資的企業(yè)造成一定的融資壓力，需要企業(yè)重新調(diào)整融資策略。新規(guī)可能導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)運營成本系統(tǒng)性上升，要求企業(yè)完善內(nèi)部決策機(jī)制，如增資專項流程、優(yōu)先購買權(quán)操作細(xì)則等，同時需要強(qiáng)化合同管理和投后整合。此外，企業(yè)應(yīng)建立全面的風(fēng)險評估體系，以降低運營風(fēng)險，并通過有效的監(jiān)督機(jī)制確保內(nèi)部控制的有效性。這些要求增加了企業(yè)的合規(guī)成本，企業(yè)需要投入更多的人力、物力和時間來確保交易行為符合新規(guī)要求。新規(guī)要求增資一次性實繳出資，對大額交易的投資方形成了較大的資金周轉(zhuǎn)壓力。

9. 國有企業(yè)應(yīng)對策略：主動適應(yīng)，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇

9.1 制度與流程重構(gòu)

為適應(yīng)新規(guī)要求，國有企業(yè)需全面重構(gòu)內(nèi)部制度與流程，確保國有資產(chǎn)交易的合規(guī)性與高效性。國有企業(yè)應(yīng)修訂內(nèi)部《國有資產(chǎn)管理制度》，以符合國家關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系的完善，建立落實國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的業(yè)績考核等相關(guān)制度，并加強(qiáng)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理。針對增資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重點交易類型，需建立專項流程。國有企業(yè)應(yīng)制定原股東行使優(yōu)先購買權(quán)的操作細(xì)則，明確行權(quán)條件、程序與時限。

9.2 交易合規(guī)優(yōu)化

國有企業(yè)需在交易過程中強(qiáng)化合規(guī)意識，優(yōu)化交易流程，確保交易行為符合新規(guī)要求。

根據(jù)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》及《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，國有企業(yè)在交易前必須加強(qiáng)法務(wù)盡職調(diào)查，全面評估交易標(biāo)的的法律、財務(wù)、技術(shù)等狀況，以防范投資風(fēng)險并提高投資效益。同時，應(yīng)嚴(yán)格按照新規(guī)要求進(jìn)行信息披露，確保信息的真實、完整與及時。

根據(jù)新規(guī)內(nèi)容，國有企業(yè)在采用階梯降價策略時，需提前報批，確保底價調(diào)整符合“低于評估價90%需批準(zhǔn)”的要求，并結(jié)合標(biāo)的企業(yè)情況、市場行情等因素以階梯降價的方式降價。

9.3 融資模式創(chuàng)新

新規(guī)實施后，國有企業(yè)應(yīng)積極探索并創(chuàng)新融資模式，確保既能適應(yīng)新規(guī)要求，又能有效滿足企業(yè)的資金需求。國有企業(yè)可探索使用權(quán)益型融資工具，如REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）、私募股權(quán)基金等，替代被禁的回購融資。國有企業(yè)在引入戰(zhàn)略投資者時，應(yīng)側(cè)重于協(xié)同效應(yīng)，如技術(shù)賦能、市場拓展等，弱化短期保本承諾。

9.4 能力建設(shè)與風(fēng)險防控

國有企業(yè)需加強(qiáng)能力建設(shè)，提升員工的專業(yè)素養(yǎng)，同時強(qiáng)化風(fēng)險防控，確保國有資產(chǎn)的安全。應(yīng)開展專項培訓(xùn)，重點解讀禁止性條款與實繳要求，確保培訓(xùn)內(nèi)容與企業(yè)和員工實際需求相結(jié)合，注重實效性和針對性。培訓(xùn)方式應(yīng)多樣化，包括現(xiàn)場培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、自主學(xué)習(xí)等多種形式，以提高員工的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)員工的創(chuàng)新意識和團(tuán)隊協(xié)作能力，促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)交易后評價機(jī)制，對交易后的整合效果、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等進(jìn)行評估。

《企業(yè)國有資產(chǎn)交易操作規(guī)則》的頒布實施，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)交易監(jiān)管進(jìn)入了一個更規(guī)范、更透明、更高效的新階段。其監(jiān)管范圍的全覆蓋、交易流程的精細(xì)化、信息披露的強(qiáng)約束、資金管理的嚴(yán)要求以及重點領(lǐng)域的規(guī)范補(bǔ)缺，構(gòu)筑了防止國有資產(chǎn)流失的堅固防線，也為國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和保值增值提供了制度保障。然而，新規(guī)帶來的合規(guī)性挑戰(zhàn)、融資模式轉(zhuǎn)型壓力以及企業(yè)內(nèi)部管理升級需求亦不容忽視。國有企業(yè)唯有深刻理解新規(guī)精神，積極主動地進(jìn)行制度流程重構(gòu)、交易合規(guī)優(yōu)化、融資模式創(chuàng)新，并持續(xù)加強(qiáng)能力建設(shè)與風(fēng)險防控，方能在新的監(jiān)管環(huán)境下行穩(wěn)致遠(yuǎn)，真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的高效運營和高質(zhì)量發(fā)展，為國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)貢獻(xiàn)堅實力量。