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2014年5月14日下午，上海律協建設工程業務研究委員會、上海市建筑施工行業協會與寧波律協建筑與房地產專業委員會一同在上海律協第一會議室召開一場專題研討會，就日前“浙江奉化居民樓倒塌事件”背后的建設工程質量法律問題進行了深入探討。上海律協建設工程業務研究委員會主任周吉高律師主持。
上海市建筑施工行業協會副秘書長 龔一民
事故目前尚在調查中，沒有官方結論。但此事件足以引起施工企業對施工中存在的一些問題進行思考：
第一，房屋因質量問題發生事故后的責任認定和追究問題，其中建設者與使用者的矛盾非常突出，而使用年代越久的建筑，責任主體越難以確定和區分。
第二，建設工程質量保證金究竟是什么概念，施工單位應就哪些質量問題承擔責任？其中缺陷責任、保修責任和包修責任怎么區分？業主使用房屋時，施工單位的保修義務如何履行？
第三，施工單位無法回避建筑的地基基礎工程和主體結構的終身責任，但如何確認、區分房屋所有人或使用人不當改建、裝修行為所應承擔的責任？
第四，政府在這類事件中應當承擔何種責任以及如何承擔責任？由于建筑維修金數額較大，部分居民難以負擔，往往最終由政府承擔。
寧波律協建筑與房地產專業委員會 習平律師
倒塌房屋的建設單位是奉化市房地產開發有限公司，設計單位是奉化市建筑設計院，施工單位是象山第一建筑公司，房屋建成時間是1994年4月，房屋結構為磚混結構。房屋使用期間，部分業主多次轉讓房屋產權，部分房屋存在拆改承重墻等破壞性較大的裝修行為。在房屋倒塌前，樓內居民多次向有關部門反映過房屋質量問題。
2014年1月，浙江省建筑設計院出具的檢測評估報告鑒定房屋為C級危房，有房屋規劃設計、建筑施工和業主的實際使用等幾個方面的問題。其中，設計使用砂漿應為M5，但檢測出來是M0.7；混凝土強度設計為C20，實際檢測出只有C11。另外據媒體報道，奉化市房地產開發有限公司狀態為吊銷但未注銷，施工單位現已“一分為四”。
中冶寶鋼技術服務有限公司 陳鐵
當地政府、建設單位、施工單位、業主對房屋的倒塌事故均負有責任，但影響房屋質量最為關鍵的還是施工環節。目前較大的施工企業一般均有較完善的施工質量保障制度。而現在施工問題頻出，其原因與大環境有關：第一，建筑市場秩序較混亂，企業惡性競爭，低價投標，導致工程造價過低，背離市場價格，為獲得利潤，只能偷工減料，為安全事故埋下隱患。第二，工程通常被轉包、分包，承包商和實際施工人分離，而實際施工人的施工人員主要是農民工，中層人員（技術人員）嚴重不足，所以技術不過關，不能適應建筑質量要求。第三，質量管理措施未真正落實，雖然國家和地方有法規、條例，行業和企業有標準，但難以真正實行，質量檢測時，企業也往往弄虛作假，自行取樣、自檢自測，結果與實際嚴重背離，無法實現有效監管。
解決上述問題應從以下三方面努力：第一，管市場。要規范、監管建筑市場、保障企業有序競爭，嚴格限制低于成本價的競標，讓施工企業保持合理利潤。第二，管企業。嚴格考核企業資質，實行嚴格的準入機制，嚴格施工質量的監督檢測。政府在定價機制上應有導向作用，實行優質優價，對施工質量好的企業在市場準入、投標等方面給予優惠。第三，完善懲罰、追責和補償機制。出現質量問題應堅持一追到底，確保所有施工企業為其施工質量問題承擔責任，同時警示其他企業?？傊?，良好的市場秩序不能僅靠道德和自律，應當依法依規地進行管理和引導。
上海建工（集團）總公司 許海峰
一、建造、使用期限較長的房屋出現質量問題，如何對問題原因和責任主體進行認定
當房屋出現主體結構質量問題時，對質量問題產生的原因應該從市場、技術角度分析，而責任認定則屬于法律問題。責任認定問題包括責任主體的確定和責任的大小及承擔方式，對此，法律規定比較明確，就本事件而言，責任認定包括三個核心問題：第一，房屋倒塌時是否仍在合理使用壽命內？第二，責任主體的資格是否存續或可確定繼承主體？第三，假定責任主體已不存在或無力承擔責任，由誰來承擔托底責任，政府在此應扮演什么角色？
（一）房屋倒塌時是否仍在合理使用壽命內
此問題分別從建筑法、合同法和物權法三個法律范疇進行分析：第一，從建筑法角度看，《建筑工程質量管理條例》第三條規定“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責?！蓖瑫r該《條例》第六章“建設工程質量保修”中提出了“合理使用壽命”概念，明確了五類主體在建筑工程的“合理使用壽命”之內應承擔責任；《建筑法》第八十條“在建筑物的合理使用壽命內，因建筑工程質量不合格受到損害的，有權向責任者要求賠償。”可見在“合理使用壽命”內，因建筑工程質量不合格受損害的主體有權向責任者要求賠償。第二，從合同法角度看，買賣合同的出賣人對于商品及標的物的質量承擔瑕疵擔保責任，當標的物的質量不合格時，買受人可以要求出賣人承擔相應責任。第三，從物權法角度看，建設工程在超過合理使用期后出現質量問題，由誰承擔責任？《建筑工程質量管理條例》第四十二條規定“建設工程在超過合理使用年限后需要繼續使用的，產權所有人應當委托具有相應資質等級的勘察、設計單位鑒定，并根據鑒定結果采取加固、維修等措施，重新界定使用期。”即超出合理使用期限后，質量責任的主體轉移至產權人。另外《物業管理條例》也有規定，業主大會、業主委員會對房屋的改善、維護、維修、保養等承擔相應的責任。原建設部頒布的《城市危險住房管理規定》第四條也明確規定“房屋所有人和使用人應愛護和正確使用房屋”，造成事故的，房屋所有人、使用人或行為人應承擔民事責任或行政責任，該條款也重申了房屋所有人（產權人）的責任。
（二）本次奉化樓倒塌事件中的三類責任主體
第一，從已知信息看，建設單位、施工單位都已發生重大變化，但可以確定的是，施工單位是房屋質量問題的主要責任方。
第二，還有第六類責任主體——房屋所有人或使用人，使用房屋時拆改房屋承重墻的行為屬于侵權行為，侵害的是樓內其他住戶的財產和人身權利。因此，造成其他業主的財產或人身損害的，該所有人或使用人應承擔相應法律責任。
第三，由于在房屋建造時，政府采用的建筑質量核驗制，因此政府也是房屋建筑質量的責任主體之一，對房屋質量有行政法上的責任。
（三）當無法找到合適的責任承擔主體或責任主體不能承擔責任時，政府是否應承擔托底責任
對這個問題，法律并無明確規定。
二、政府在危舊房清查、房屋安全鑒定、加固與危房拆除中的管理責任，以及房屋維護、修復的資金保障等問題
政府具有對存在質量安全問題房屋進行清查、鑒定、拆除及維修資金保障的責任。建設部、財政部2007年發布的《住宅專項維修資金管理辦法》規定了房屋維修資金的管理，商品住宅的維修資金由業主委員會管理，售后公有住房由政府指定的部門管理。但實踐中使用該資金存在障礙，如《物業管理條例》第十一條、第十二條規定“籌集和使用專項維修資金”要“經專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意”。顯然，即使奉化該棟樓的維修資金足夠，使用該維修資金的決定也可能通不過。而且從程序上講，房屋在使用壽命期內出現主體結構問題的，應當先由責任主體（如施工單位）履行維修責任，責任主體不履行時才考慮維修資金的使用，該程序規定較為嚴格，因此動用維修資金很困難。政府建設主管部門應當制定在緊急情況下先啟用維修資金的機制。
從現行法律看，政府的管理責任是否存在，是否應該承擔責任？實際上政府依法并不一定承擔責任，因為政府對房屋安全問題的鑒定實際上是依申請進行，不是依職權，即政府沒有主動進行管理的權力和義務。因此，法律應賦予政府相應的權利啟動使用專項維修資金對房屋進行鑒定、加固或維修。法律還應規定政府對于何種房屋、間隔多少時間對房屋進行強制鑒定義務（香港、新加坡均有類似規定）及相應的費用追償機制，以切實保障公眾住房安全。
另外，能否引入建設工程質量保險制度？2005年建設部和保監會曾制定了《關于推進建設工程質量保險工作的意見》[建質(2005)133號]，根據該《意見》，上海市建交委也專門制定了《關于推進建設工程風險管理制度試點工作的指導意見》，提出鼓勵建筑市場發展建設工程保險制度，以解決房屋在合理使用期后的維修風險，也解決了預留質量保證金的問題，最終由保險公司追究責任主體的責任。我國現在的保修制度是以責任主體存在為前提，房屋設計的合理使用壽命為50年，但施工企業的經營期能夠達到50年都是不多的，追究施工企業的責任便會落空。而建設工程保險制度應是解決這一問題的重要手段。
三、當前建設單位、施工單位如何嚴控施工質量，建立控制建筑物質量風險的長效機制
建筑施工質量的長效機制應從五個環節入手：第一，設計環節，施工圖審查制度要進一步完善好、真正執行好。第二，施工方案要能執行好工程設計。第三，施工方案的執行要得到把控，好的施工方案關鍵在于真正執行。第四，工程驗收環節，現在很多工程驗收趨于形式化，雖然目前實行備案制，但政府在驗收環節應該制定嚴格的操作程序和技術要求來規范工程驗收行為。第五，所有人、使用人的合理使用，對房屋質量安全很關鍵，奉化事件的原因之一很可能是承重墻被拆，但物業、城市執法部門依法不能介入進行檢查和鑒定，所以，應在保障物權人權利的情況下賦予政府在房屋使用中進行檢查、鑒定的權利。
寧波律協建筑與房地產專業委員會 汪國鋒律師
一、商品房全壽命周期質量保險制度的必要性、可行性分析
商品房全壽命周期質量保險的標的是商品房的結構性和基礎性工程。建立新建商品房全壽命周期質量保險制度的必要性、可行性分析如下：
第一，全國各地未到壽命期的危房還有很多。政府當前應居安思危，預防和彌補以后繼續發生類似奉化市居敬小區樓房倒塌事件賠償無門的法律缺陷、制度缺陷，在全國范圍內建立新建商品房全壽命周期質量保險制度。
第二，房屋倒塌事件發生的重大人員傷亡和財產損失全部讓政府承擔沒有法律依據，政府為商品房倒塌事故買單極大地加重了政府的財政壓力。應盡快建立新建商品房全壽命周期質量保險制度，降低政府服務社會的成本。
第三，保險制度是分擔社會意外風險的最佳工具：從經濟角度看，保險是分攤意外事故損失的一種財務安排；從法律角度看，保險是一種合同行為，是一方同意補償另一方損失的一種合同安排；從社會角度看，保險是社會經濟保障制度的重要組成部分，是社會生產和社會生活“精巧的穩定器”；從風險管理角度看，保險是風險管理的一種方法。保險制度的分散意外風險“精巧的穩定器”的功能，能為政府服務社會排憂解難，應盡可能加以利用。
第四，要求開發商對新建商品房投保商品房全壽命周期質量強制保險，并沒有給房產商增加額外的法律之外的義務。因為按照法律規定，開發商必須對其開發和銷售的商品房的基礎性、結構性工程承擔終身質量保證責任。設立新建商品房全壽命周期質量強制保險制度，也是房產商降低自身法律風險和承擔社會責任的必然選擇。
第五，實行商品房質量強制保險制度，在歐美發達國家已經有很多成功的先例。法國在房地產市場發展中以國家的強制性法律規范為主,實行商品房質量保證強制保險制度,為商品房質量糾紛的解決機制構建奠定了良好的風險分散基礎；英國則通過不以營利為目的商品房建筑業協會NHBC自主制定有關的商品房質量監管與糾紛解決制度。美國的商品房質量保證制度是由多家以盈利為目的的民間機構負責實施,日本商品房質量保證與糾紛解決制度體系由國家法律法規進行規范。
二、商品房全壽命周期質量保險制度的立法建議、技術建議
第一，修改現行《建筑法》第六十一條、第六十二條、第八十條，《城市房地產開發經營管理條例》第二十三條等，相應地增加有關“商品房全壽命周期質量強制險”的規定，在房地產項目工程竣工驗收的辦理、房屋的銷售、投保的額度和保費所占房產項目投資規模的比例、保險賠付的規則等方面全面規定。
第二，建議加強對參與商品房竣工驗收人員的終身責任追究制度，只要是在竣工驗收合格的商品房在設計使用壽命期內發生結構性、基礎性工程的質量責任事故，就應對相關參與驗收的人員追究相應刑事、民事等法律責任，以防實行商品房全壽命周期質量強制險之后，開發商、建筑商忽視了對商品房工程質量的把關。在此基礎上由承保商品房全壽命周期質量強制險的商業保險公司委托有資質的商品房質量檢查公司對已竣工的商品房進行質量監督檢查，保險公司根據質量檢查結果確定商品房開發商應繳納的保費。
第三，對在建筑工程的竣工驗收中瀆職的有關部門負責人及其直接人員加大實際處罰力度，使有關建設行政部門高度重視商品房的竣工驗收工作。同時，提高違法成本。加大對發生重大事故的商品房開發商、建筑商、設計院、勘察單位、監理單位等有關單位的負責人及其有關直接責任人員的從業資格的處罰力度，一旦發生重大事故，直接吊銷從業資格證，并且終身不得從事相關行業。
第四，在房地產開發公司破產的情況下，如破產房地產開發公司還有在建商品房尚未投保商品房全壽命周期質量強制保險的，建議將商品房全壽命周期質量強制保險費列入破產債權，和勞動債權一起在破產財產中優先支付。
第五，在《公司法》或者《公司法的司法解釋》中增加規定房地產開發公司清算注銷后，房地產開發公司的原有股東對其原先開發的商品房在設計使用期限內出現基礎性、結構性重大質量問題所造成的重大人員傷亡、財產損失如何承擔賠償責任的條款，以便和修訂后的《建筑法》的銜接。或者強制規定在房地產開發公司注銷前，必須留下一部分公司財產用于其先前已經開發但尚未投保的商品房全壽命周期質量強制保險的投保費用。
第六，盡快制定出臺《商品房全壽命周期質量強制保險條例》，使得各商業保險公司開展商品房全壽命周期質量強制保險業務有法可依，讓投保商品房全壽命周期質量強制保險成為開發商的法定義務。
第七，另外在法律操作技術層面，建議對于現有危房經排查加固合格后，在剩余使用期限內，也可適用《商品房全壽命周期質量強制保險條例》,該類經改造加固后的房屋投保由加固改造的施工單位投保。
上海律協建設工程業務研究委員會 汪金敏律師
美國的保險公司保證擔保手段值得我們借鑒。
我國應當取消現行的政府工程管理制度，因為政府管理手段解決不了質量問題，應該采用市場化手段解決包括建設工程質量在內的整個建設工程市場管理問題。此舉也將取消政府的建筑市場管理框架，如招標投標、質量備案，資質管理等等都可退出，由保險公司考核項目公司的質量管理等，如出現保險公司破產、注銷等情況，則由政府通過再保險公司最后兜底。
但是，問題關鍵在于政府能否放開管制，用市場手段解決建筑質量問題，以保險費手段引導企業提高質量。
上海律協建設工程業務研究委員會 崔鴻祥律師
一、我國房屋建筑質量安全問題總體形勢
近年來，建設領域重大事故時有發生，如2007年湖南鳳凰大橋坍塌、2008年杭州地鐵工地坍塌、2009年西寧商業港工地坍塌、2009年株洲高架橋坍塌、2009年上海蓮花河畔倒塌、今年的奉化居民樓倒塌等。但從全國總體來看，建筑房屋的質量其實并未到集體出問題的階段。2001年以前房屋質量問題較多，2001年之后相對減少，住建部副部長2010年曾說“我國房屋、建筑倒塌數量，第一階段是80年代初期，每年100棟左右；第二階段為1996年以后，每年10棟以下；第三階段是2010年以后，倒樓事件很少發生，蓮花河畔倒樓事件是特例”。
二、對奉化倒樓事件的思考
老舊樓房倒塌問題，應從規劃、勘察、設計、建設、施工、監理、驗收、交付、物業管理、所有人、使用人等多方面進行綜合評估。在我國市場經濟起步的初期，多地建設了一批“快餐”房屋，由于建筑規范剛起步，施工技術低、房屋質量未嚴格把控，該批房現已到了二三十年房齡，進入了質量報復周期，對其“未老先衰”的擔憂很有必要。但房屋出現質量問題有三方面原因：第一，建筑施工的質量。第二，業主使用對房屋的影響，如不合理的裝修、拆改，使用房屋的方式影響房屋壽命。第三，該倒塌房屋建成時，對新建房屋質量政府實行的是核驗制度，而政府在房屋建成時并無法預知未來的質量問題，實際上核驗制發現新建房屋質量問題作用有限，故現在改為了備案制。
我國房屋通常設計壽命是50年，土地使用權70年，而房屋實際的使用壽命與設計使用壽命有較大差距。當前，雖然房價水平飛速增長，但房屋質量并未有很大提升，商品房屋建筑質量問題現仍有存在。
三、相關部門應對老舊樓房進行全面普查、安全鑒定和風險評估
針對有維護價值的老舊房屋，應該區分為三種情況分別處理：有業主委員會但是無維修資金的、有業主委員會也有維修資金的，既無業主委員會也無維修資金的。老舊房屋是否有維修資金本來就是個問題，此外，還應考慮維修資金應該如何使用：第一，對于有維修價值的房屋，有業主委員會但是無維修資金的和既無業主委員會又無維修資金的老舊房屋，可申請由政府救濟基金解決，或采取政府墊資的辦法。第二，對于無維護價值的危房，應組織居民撤離，做好征收補償工作。總之，對上述問題，政府都要解決“利字當頭，安全滯后”的問題。
另外，對建筑房屋的質量還應采取終身追責制度，不論責任單位是否存續或責任人是否仍在原單位，都應予以追責，不能一律由政府托底，導致責任人更加放任質量問題。
上海律協建設工程業務研究委員會 陳家斌律師
首先，目前有關建筑質量安全的法規不少，但責任追究多數只追至企業，追及個人的較少。建筑房屋出現質量安全問題的危險來源較多，不僅只是施工單位的責任，由于建筑房屋的建造和使用期限一般較長，產生質量安全責任問題的來源多種多樣，包括勘察、設計、建造、使用、不可抗力和混合因素等多方面。
其次，政府依法并沒有主動排查危險房屋的義務，法律規定政府對危險房屋的檢測均是依申請進行。雖然目前政府陸續在進行危險、老舊房屋的安全排查工作，但只是因為政府近年來在財政和公共政策上的調整，并非因為法律有規定。法規中規定的建筑、房屋危險排查的義務人是所有人、使用人，解險責任人是所有人，包括最終責任承擔人等，都未將政府部門規定為責任人。理論上講，當國民處于危險狀態時，政府有救助義務，但對居民的危舊房屋，立法并未體現政府的這一義務。
再者，按照現行法律，若所有者有險不排導致傷及周邊建筑或他人的人身、財產權利的，將承擔擴大危險的責任。但是，2004年《城市危險房屋管理規定》第十七條規定，所有人拒不修繕時，房地產行政主管部門可以采取強制修善措施的條款，與2011年新出臺的《行政強制法》相關條文有沖突。
最后，房屋建筑質量保險涉及的主體很多，包括勘察單位、設計單位、所有者、建筑材料生產者、供應者等，有十一類之多。而且，保險責任即便能落實，但從危險出現至保險公司賠付修理費用之間的期間，由誰負責修理、墊資，就需要有有關強制干預的程序規定?，F在對于相關程序的法律法規規定不清，容易導致時間耽誤，不能及時維修而出現安全事故。
上海律協建設工程業務研究委員會 楊振裕律師
對于無產權證的國有公房，質量問題可能更大。
在上海市范圍內，估計有二三百萬居民居住的是建國初期建造的國有公房，但居民自身沒有能力進行房屋質量的監測和維修。另外，因為這些房屋沒有維修資金，政府也無法拿出資金進行大規模改造。近年來，政府只是對該批施工粗糙的房屋進行了類似于“平改坡”、加層和廚衛改造等措施，雖然在投入，卻難以獲得群眾支持，因為這些房屋已經沒有太大的使用價值。另外，對于混合產權房、經濟適用房也應該給予關注，因為均關系到低收入人群的利益。
對以上問題，建議律協的市人大代表做調研，做提案。
上海律協建設工程業務研究委員會 魯宏律師
追究質量安全責任的主體，應區分不同的法律關系，如奉化倒塌房屋中的承租人因房屋倒塌所受的損失，可向房東追究責任；購買該二手房的房東可追究二手房的賣方；最后可逐級追究至開發商、施工方。但其中還有如下法律問題。
首先，從法律追溯時效角度看，當時大量建造的低質量房屋現已經超過二十年，法律規定的刑事責任最長可追訴時效已經超過，所以對個人的法律責任難以一查到底，追訴個人責任成了于法無據。
其次，新聞報道稱施工單位被一分為四的說法并不準確，但也體現了當時企業改制的混亂，應該從法律角度去判斷是否存在主體的延續或繼承。奉化市房地產開發公司當時是公辦單位，當時《公司法》并未出臺，該企業的組織結構、出資人等都不符合后來《公司法》的規定，能否依據《公司法》規定去追究責任，本身也就成了問題。
最后，不能在出現任何房屋質量問題時都希望政府進行托底。曾經在施工過程中，質監站是逐層巡檢的，但效果卻值得懷疑，因為存在權力尋租。而且，完全指望政府監管和托底也有違我國改革開放的經驗，應利用商業保險的市場手段去解決這些問題。此外，在現有法律框架下，政府兜底也缺乏法律依據，并且賠付的標準、方式、房屋所涉及的土地權利歸屬等都存在法律程序和實體上問題，難以操作。
（上海律協建設工程業務研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
滬公網安備 31010402007129號
