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【概要】
隨著美國以涉疆法案為基礎的執法行動不斷升級，供應鏈合規體系的搭建已逐步成為國際貿易主體不得不面臨的問題。在呈現涉疆法案最新執法動態的基礎上，本文旨在分析該法案對進口商和相關利益方提出的合規要求，包括適用性審查規則和證明文件等，并為企業提供應對和預防此類執法活動所必需的供應鏈體系搭建方法。
【引言】
在【ESG供應鏈合規系列】的《UFLPA涉疆法案（上）》中，我們初步介紹了美國《維吾爾強迫勞動預防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA，或稱“涉疆法案”）的歷史沿革，戰略部署及涉疆法案的體系概述。美國海關和邊境保護局（CBP）對于涉疆法案的資源投入隨著其關注行業的擴大而不斷增加，更多的進口商將面臨執法挑戰，而作為政策的核心關注對象，中國出口企業因此而受到的傳導壓力則令供應鏈合規問題愈發迫在眉睫。
美國當地時間2023年2月24日，CBP發布了兩份關于UFLPA的指引文件，系根據CBP迄今為止的執法經驗為進口商總結歸納適用性審查的最佳實踐和材料指南。指引文件的公布，一方面表明CBP執法實踐逐步體系化的趨勢，另一方面也反映了貿易主體應對審查時的準備要求在不斷細化和提高。
本文將結合最新的UFLPA執法數據，通過總結CBP官方發布的相關指引及其與其他合作方推出的合規工具，為企業提供一定供應鏈合規體系搭建方法，以便更加積極地應對CBP的執法要求，并增強其與國際貿易合作方之間的信任和信心。
【中篇目錄】
一、 涉疆法案最新執法情況
二、 涉疆法案針對進口商的指引要求與示范
三、 如何在UFLPA下搭建供應鏈合規體系
【正文】
一、 涉疆法案最新執法情況
圖1:2023年CBP針對貨物原產國為中國的執法數據（來源于：cbp.gov）
截至2023年8月18日，根據CBP官方的最新統計數據，自執行UFLPA以來，CBP共扣留了5059批總計價值超過17億美元的貨物，其中2070批貨物得到放行，1733批貨物遭到拒絕，而余下批次仍在審查中。正如CBP于今年7月更新的戰略顯示，美國強迫勞動執法工作組（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）已將目光轉移到傳統“高優先級產業”之外的行業，藥品、健康和化學品行業、建筑材料行業（如PVC和鋁制品）以及汽車和航空航天行業都已成為新的執法重心。
圖2:2023年不同原產國貨物被審查的情況（來源于：cbp.gov）
就針對貨物原產國為中國的執法數據（圖1）來看，今年我國已有1412批貨物受到審查，批準放行率不到50%。其中受影響最大的前三大行業仍舊為紡織品、服裝和鞋帽，工業和制造業原材料及農業及其副產品。盡管按照扣押貨物價值計算（圖2），原產地為中國的貨物被扣押的所占比例僅為16%，排名第三，但這恰恰反映了UFLPA的執法范圍是面向全球供應鏈。企業試圖依靠出海東南亞轉移產業或生產基地的方式并不能有效規避UFLPA的管轄，馬來西亞（62%）、越南（17%）和泰國（3%）正是除中國之外被扣押貨物貨值的前三名。
圖3:CBP執法覆蓋行業和產品類別示例（來源于：UFLPA Data Dictionary）
無論是從UFLPA的2023年執法戰略報告，還是從CBP的執法數據來看，包含鋰離子電池和輪胎在內的其他汽車零部件開始成為繼光伏電池板、番茄和棉質服裝之后的執法增長點。結合英國謝菲爾德海爾姆大學持續發布的有關強迫勞動的研究報告時間線[1]來看，CBP及FLETF的執法方向在很大程度上會受到民間組織的研究和數據影響。而這也正與FLETF將加強與非政府組織和私營部門合作的戰略方向不謀而合。
二、 涉疆法案針對進口商的指引要求與示范
正如本系列文章上篇中所介紹的，“可反駁推定規則”是UFLPA的核心執行規則，根據其規定，所有全部或部分在中國新疆省生產或由UFLPA實體清單所列實體生產的商品均被推定為使用“強迫勞動”制造，違反《1930年關稅法》第370條而不得入境美國。該規則的內在邏輯一方面將“無罪推定”轉變為“有罪推定”，另一方面將舉證責任倒置，要求美國進口商在以下兩種例外情況中自證清白——證明未落入管轄范圍而不適用或證明進口產品不含強迫勞動成分。CBP于2022年6月頒布的《進口商操作指引》（Operational Guidance For Importers）已就其可能要求提供五大類資料進行非窮盡式列舉[2]，而今年發布的兩份新指引則分別就提交適用性審查時的文件準備和進口前后的操作流程提供了更具實操性的要求和示例。
1. 適用性審查的最佳實踐
《適用性審查的最佳實踐：進口商責任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities，《最佳實踐》）重申進口商應當主動監控供應鏈以降低承擔強迫勞動風險的責任。CBP在審查過程中也注意到合規專家習慣性對文件提出明確要求，但不同國家、行業和公司之間的供應鏈差異巨大，在某一環節中存在的特定文件可能在其他環節并不存在。CBP還在《最佳實踐》中就進口商在進口貨物前和貨物扣留后的兩個環節分別進行了有關注意事項的提示。
進口前 |
貨物扣留后 |
1. 保持警惕： - 關注留意聯邦機構間、民間組織間和學術報告，以及公眾指控和新聞等其他資訊來源以發現產品或供應商可能存在的高風險跡象； - 查閱供應商的母語網站，了解其有關勞動力轉移計劃與新疆維吾爾自治區業務聯系的信息。 |
1. 第一時間取得聯系： - 在收到扣留通知后應盡快與通知中的CBP負責人取得聯系以獲取信息解決問題；
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2. 評估風險并審慎決策： - 主動識別與新疆相關的高風險供應商，評估商業關系并減少供應鏈中的漏洞。 - 與供應商及時溝通，確定其在供應鏈中存在的風險并將其與非新疆維吾爾自治區的產品進行隔離。 |
2. 提出異議并進行舉證： - 通常進口商有30天時間處理扣留問題； - 如在30天期限后需要更多時間進行舉證，應向港口行政官或CEE中心提交申請； - 延期申請應通過電子郵件的形式在首個30日到期前向CBP負責人進行提交。 |
3. 制定貨物被扣留時的應對方案： - 確認供應商了解UFLPA并保存供應鏈文件； - 設定對所需文件類型的預期，同時仍需注意商業秘密保護的相關安排。 |
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4. 提前溝通，提交簡版溯源報告： - 在高風險貨物到港之前應盡早與CBP下設的卓越專業中心（Center of Excellence and Expertise, CEE）進行溝通并提供完整文件； - 若某批貨物與此前已提交審查的供應鏈相同，應及時告知CEE并提供簡版溯源報告以加快審查速度。 |
3. 優先審查： - 如進口商為海關貿易伙伴反恐計劃（Customs Trade Partnership Against Terrorism，CTPAT）的成員則可在適用性審查時要求獲得優先審查。 |
針對提交文件的要求而言，《最佳實踐》給出了以下幾點指導性意見：
? 確保文件清晰、完整和準確，并為每一份文件提供英文翻譯。CBP不會接受對文件進行零散檢查，而是必須要以文件包的形式進行提供；
? 通過提交簡版溯源報告可加快審查速度；
? 文件應確保便于CBP閱讀和理解。因進口商和供應商對其特定供應鏈有更多的專業知識，使用分階段呈現的執行摘要（Executive Summary）并加以解釋性注釋將有利于CBP消化審查文件；
? 申請面談以輔助審查。如供應鏈或證明文件存在較高復雜性，可申請與CEE聯系人進行面談，在審查全程中為相關人員提供協助和解釋性說明；
? 在CBP要求補充資料時及時響應，避免出現延誤。
2. 準備適用性審查材料
在響應CBP執法行動的注意事項之外，《執行摘要指南和目錄樣本：準備UFLPA適用性審查報告》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission）作為另一份官方指引文件為進口商明確了審查材料所應涵蓋的具體內容。
如前所述，證明材料應當以文件包形式提供，并均應包含英文譯文。執行摘要作為證明材料的提綱性文件，需要包含以下內容：
（1） 注釋文件清單：該清單為材料內文件的索引，可以以電子表格或其他形式提供。在按照供應鏈級別羅列文件的基礎上，應當對文件進行編號并對其用途進行簡要說明。如需強調某份文件的重要性或其與其他文件的關系，在文件中提示關鍵信息將有所裨益，例如訂單號和合同號等。
（2） 供應鏈摘要：即包括連接運輸和制造流程中每個步驟的關鍵信息，具體指扣留編號（Detention Number）、入關編號（Entry Number）、提貨單號、集裝箱號、合同號、訂單號、采購單號、生產單號等相關信息。
（3） 其他摘要信息：即進口商認為有助于CBP理解證明材料的補充背景和其他信息。如可以制作突出關鍵信息和包含注釋的幻燈片；或者提供一份溯源報告，總結所有制造流程、供應商名單和被扣押貨物有關的商業交易清單。
適用于全行業的通用目錄樣本 |
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證明材料 |
具體內容 |
1. 執行摘要 |
如上所述。 |
2. 證明參與交易各方的文件 |
a. 發票 b. 采購訂單 c. 生產合同 d. 工作單 |
3. 與原材料付款和運輸有關的文件 |
a. 提單 b. 國外清關 c. 申報表和運單 d. 運輸記錄 e. 貨物艙單 |
4. 交易和供應鏈記錄 |
a. 付款證明 b. 原產地證書 c. 提單 d. 載貨清單 |
三、 如何在UFLPA下搭建供應鏈合規體系
盡管通過分析CBP對進口商提出的監管要求能夠對UFLPA的執法規則增進一定的理解，但在實踐中真正承擔合規壓力的主體，往往是需要滿足其客戶審查要求的上游供應商或出口商。企業需要在日常生產經營過程中搭建供應鏈合規體系，制定符合其行業生產特點的合規手冊和管理制度。為了幫助減輕合規壓力，美國勞工部（the U.S Department of Labor）推出了Comply Chain——全球供應鏈中勞動合規的商業工具，其中包含一系列文件，旨在幫助企業建立和完善社會責任體系。該工具已成為多個美國政府機構在研究供應鏈和負責任商業行為項目時的組織框架，并被納入《美國負責任商業行為國家行動計劃》（The U.S National Action Plan on Responsible Business Conduct, NAP-RBC）。本文就其提供的搭建負責任的供應鏈合規體系步驟總結如下：
序號 |
步驟 |
1. |
讓利益相關方和合作伙伴共同參與 |
2. |
評估風險和影響 |
3. |
建立行為準則（Code of Conduct） |
4. |
對整個供應鏈開展溝通和培訓 |
5. |
持續監控合規 |
6. |
糾正違規行為 |
7. |
獨立第三方核查 |
8. |
報告表現水平和參與程度 |
實際上，除了上述美國勞工部制作的Comply Chain合規工具外，美國國務院監測和打擊人口販運辦公室還與非營利民間社會組織Verite合作開發了負責任采購工具[3]（Responsible Sourcing Tool）。該工具在其勞工保護部分通過3大板塊，12項合規工具協助企業預防和解決供應鏈中可能存在的人口販運問題。除前文提到的行為準則外，負責任采購工具也為企業和供應商準備了社會責任協議的格式版本，落實具體條款和責任承擔。
在美國UFLPA執法動態不斷升級之上，我們也注意到在各國相繼發布的重要法案中全球供應鏈的ESG合規要求不斷提高。包括歐盟委員會公布的《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》、加拿大議會通過的《打擊供應鏈強迫勞動和童工法案》以及各類有關企業供應鏈或可持續發展盡職調查的提案都深刻影響著中國企業的合規戰略和成本。ESG供應鏈合規體系的搭建并非只是形式性義務，更是企業持續穩健發展的關鍵。在UFLPA系列文章的下篇，我們將結合案例，深入分析光伏產業受到的挑戰和應對策略，以期把控國際貿易中的相關風險。
[1] 該所大學的海琳娜肯尼迪中心分別于2021年5月、2022年1月和2022年12月就光伏電池板、PVC地板和汽車零部件發布有關維吾爾族強迫勞動的研究報告。
[2] 詳情可參見《UFLPA涉疆法案（上）：歷史沿革及最新態勢》第三部分第4點“進口商指引”。
[3] https://www.responsiblesourcingtool.org/