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        2020年5月，上海市國資國企改革工作推進領導小組辦公室向上海市國資委系統內監管企業（以下簡稱“監管企業”）印發了《市國資委關于監管企業私募股權投資基金規范發展的意見》（滬國企改革辦〔2020〕2號，以下簡稱“《基金規范意見》”）和《市國資委監管企業私募股權投資基金監督管理暫行辦法》（滬國企改革辦〔2020〕3號，以下簡稱“《基金監管暫行辦法》”，與《基金規范意見》合稱“新規”）。新規一方面體現出上海市國資委重視發揮基金的杠桿作用，另一方面也體現了市國資委嚴控監管企業基金業務相關風險的思路。新規針對國資委、監管企業、基金和管理人不同層面提出了管理要求，本文僅選擇了監管企業這一角度，嘗試梳理新規如何規范監管企業開展基金業務。 

總體而言，新規在宏觀上從（1）建立基金管理體系入手，在微觀上對（2）募、投、管、退均提出了細化要求；同時，也在（3）完善內控文件、（4）進行運營監測和審計監督、（5）加強團隊建設、（6）納入監管企業整體戰略規劃等多個維度進行了規范。 

一、建立基金管理制度/體系 

根據《基金規范意見》第6條，“監管企業是投資基金的決策主體和責任主體，要按照統一制度要求、統一監測報備和統一風險控制的原則，實施規范化管理”。因此，監管企業在集團層面建立統一的基金管理制度，是新規下監管企業開展基金業務的前提條件。 

（一）監管企業應建立基金管理制度 

根據《基金監管暫行辦法》第二十條，監管企業的基金管理制度，應經董事會審議通過后，報送市國資委備案。 

根據新規，基金管理制度包含以下主要內容：

       不同于基金及管理人應建立一整套投資管理及風控合規的制度，監管企業可以建立一份基金業務管理制度，對上述內容做出原則規定，并可以授權經營層或下屬部門針對個別制度制定操作細則或規程。 

（二）應督促實控基金管理人做好制度建設

《基金監管暫行辦法》引入了實控基金管理人的概念，"實控基金管理人"，是指由系統內監管企業及其各級獨資或控股子企業，作為控股股東、合并持股第一大股東（含并列第一），或以其他方式實際控制的基金管理人。

新規提出了監管企業應指導和監督實控基金管理人提高管理能力和品牌影響力，并督促實控基金管理人建立、健全募投管退全流程的管理制度體系。目前市面上很多基金管理人已建立成熟、完備的管理制度可供參考。 

二、現有基金業務梳理 

監管企業應對現有基金業務進行全面清查，梳理與新規不一致的情況，并按照新規要求逐步規范。

 （一）針對設立、募集階段中的基金應做的梳理 

監管企業在設立基金、投資基金過程中應符合以下要求：

新規要求監管企業在設立基金、投資基金過程中，應做好前期論證和風險評估，值得注意的是： 

l  新規不僅要求對非實控基金管理人開展資質審查，還要求對相關合作方嚴格實施盡職調查。實踐中確實存在其他投資人有資金來源不合規、不穩定甚至管理人非法募集資金的情況，可能會給基金的后續運作和資金安全帶來風險，并給監管企業造成損失。 

l  資產評估程序。投資已過開發期的基金、受讓或者轉讓基金份額時，均應履行資產評估程序。 

（二）針對運作中的基金的梳理 

除了建立、健全全流程的管理制度以外，運作中的基金還應做好以下工作：

（三）梳理存量基金，是否有應提前退出的情況

關于退出基金，實踐中大家最關注的是國企持有的基金（合伙企業）份額轉讓是否需要進場，規定本身沒有強調按照32號令履行進場交易程序，以往的多數觀點也認為32號令主要適用于國企持有的股權轉讓，合伙企業份額轉讓無需進場，但應進行資產評估。 

三、完善基金章程文件 

新規強調了基金管理人、基金的公司章程、有限合伙協議等法律文件（以下簡稱“基金章程”）對保障監管企業的合法權益的重要性，要求基金章程中應包含以下重要條款：

依據筆者的經驗，上述必備條款中的投資人權利都比較常見，監管企業一般會要求基金章程中包含相應條款。建議監管企業應要求對存量基金章程做修訂，將上述基金投資限制全文增加進去。 

四、加強對基金的運營監測、審計監督 

新規要求監管企業加強對所投資基金和實控基金管理人的定期跟蹤監測和審計監督。

五、加強基金管理團隊建設 

       近年來的國資國企改革文件中多次提到建立長效激勵約束機制，激發企業活力。上海市人民政府2019年8月印發的《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》就提出擴大員工持股試點范圍，允許整體上市或核心業務資產上市的企業集團經營管理團隊和核心員工參與員工持股，同時總結張江經驗，完善相關配套政策，逐步擴大國有控股非上市公司試點股權激勵的適用范圍。 而對管理團隊和核心員工的長效激勵機制不可以脫離考核評價機制和其他約束工具而存在，新規同時對考核評價和激勵約束機制做了規定。 

       根據筆者觀察，上海一些國企主控的基金一直在嘗試引入核心管理團隊持股、超額收益分成、跟投等市場化激勵約束機制，使管理團隊的利益與投資人利益綁定，激發管理團隊的積極性，這些方面可值得借鑒的市場化經驗也很多。而相比較而言，由于私募股權投資基金管理團隊普遍規模不大，很多國資實控管理人和市場化的基金管理人都在摸索如何建立科學合理、符合行業特點的考核評價機制。 

六、納入整體戰略規劃和預決算管理 

新規還要求監管企業應在戰略規劃、年度投資計劃中明確投資基金的種類、規模、方式、領域、資金來源與構成等要素，并在年度預算和決算報告中專題報告投資計劃和執行情況。根據筆者觀察，部分監管企業僅在企業年度報告介紹對外投資中簡要提到所投資的基金業務的情況，并不會作專題報告。新規對監管企業基金業務相關的戰略規劃和預決算管理提出了更高的監管要求。 

結 語 

近年來國有企業建立基金管理人或者參投私募股權投資基金非常普遍，以清科的數據為例，截至2019年在中基協登記的私募股權、創業投資基金管理人共14, 806家（僅統計數據），其中約26.6%的管理人有國資背景，而其管理的基金認繳規模占整體規模則達到60.5%，國資背景基金管理人整體管理規模占據股權市場較大比重。 因此，研究國資系統如何規范監管企業開展基金業務非常有實踐意義。另一方面，該等規范對于非國有的集團公司、大企業建立基金管理體系、指導開展基金業務也有借鑒意義。