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近日某地方應(yīng)急局報道，該區(qū)一食品公司將每年需定期進(jìn)入沉淀池內(nèi)進(jìn)行清淤作業(yè)的工作外包給了某公司，但未與該單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，且未對其的生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理。按照《工貿(mào)企業(yè)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（應(yīng)急部令第10號，以下簡稱《判定標(biāo)準(zhǔn)》）第三條規(guī)定，判定為重大事故隱患。因此該區(qū)應(yīng)急局依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱“安法”）第一百零三條第二款生產(chǎn)經(jīng)營單位未與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議或者未在承包合同、租賃合同中明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，或者未對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理為由，對該公司作出罰款人民幣2.5萬元的行政處罰。
可以說，這樣的處罰是“意料之外”的。因為原來我們對于承包單位管理的理解，更多還是停留在只要找到有資質(zhì)的單位進(jìn)行處理就行了，工作“一包了之”就可以了，簽合同那是商務(wù)或法務(wù)部門的事，與安全管理部門無關(guān)。或者說，沒簽“安全生產(chǎn)管理協(xié)議”這點小事，整改一下就可以了，沒想到?jīng)]簽安全生產(chǎn)管理協(xié)議現(xiàn)在可以成為重大事故隱患，更可以成為行政處罰的理由。
但是這樣修改，在當(dāng)前的安全生產(chǎn)法治環(huán)境下，也確實是在“情理之中”，由于近年來企業(yè)大量工作交由第三方來組織實施，轉(zhuǎn)包、分包存在，很容易造成各方責(zé)任銜接不暢，出現(xiàn)安全管理的盲區(qū)漏洞。而由于雙方未簽安全生產(chǎn)管理協(xié)議，就是更容易出現(xiàn)雙方責(zé)任扯皮的情況，從而導(dǎo)致事故的發(fā)生。因此《判定標(biāo)準(zhǔn)》推出后，就直接將未與承包、承租單位簽定安全生產(chǎn)管理協(xié)議或條款，乃至雖然簽署但是免除或者轉(zhuǎn)嫁企業(yè)安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理義務(wù)的，都直接認(rèn)定為重大隱患，可以作為后續(xù)行政乃至刑事處罰的依據(jù)。而筆者也多次聽說相關(guān)企業(yè)在最近的重大事故隱患整改專項行動期間因未簽署安全生產(chǎn)管理協(xié)議被處以行政處罰。因此，如何讓企業(yè)承擔(dān)起“守土之責(zé)，”簽一份明確其和承包、承租單位之間安全生產(chǎn)職責(zé)的協(xié)議，就成為了目前安全管理中的重要環(huán)節(jié)。限于篇幅，本文僅討論安法第四十九條中發(fā)包與承包，出租與承租單位的安全生產(chǎn)協(xié)議的簽署問題，四十八條中有關(guān)同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)兩家生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)協(xié)議簽署留待下次討論。
但是筆者看過很多安全生產(chǎn)協(xié)議，覺得簽的并不理想。或是過多強(qiáng)調(diào)安全措施，導(dǎo)致協(xié)議更像是安全操作規(guī)程，或是過多強(qiáng)調(diào)承包、承租職責(zé)，對發(fā)包、出租方的職責(zé)完全規(guī)避，這都是一份不符合規(guī)定的安全生產(chǎn)管理協(xié)議。因此對于按照安法四十九條要求簽署的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，筆者有如下建議：
一、明確簽約對象
根據(jù)安法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包或者出租給單位或者個人的，應(yīng)當(dāng)與其訂立安全生協(xié)議或條款。因此，單位需要簽安全生產(chǎn)管理協(xié)議的一般會有如下幾種狀況：
1）發(fā)包方將自己經(jīng)營項目，包括場地、設(shè)備、人員等整個發(fā)包給承包方，交由其負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營。這種情況類似于建設(shè)單位和總包單位的關(guān)系，目前相對少見，比較典型的就是發(fā)包方將整個廠交由承包方生產(chǎn)經(jīng)營，承包方每年支付固定管理費用的情況。這種情況看似發(fā)包方已經(jīng)完全脫離了具體的生產(chǎn)經(jīng)營，并不需要再對現(xiàn)場安全狀況進(jìn)行管理。但是根據(jù)“誰受益，誰負(fù)責(zé)”原則，發(fā)包方依舊要與承包方就安全生產(chǎn)職責(zé)進(jìn)行約定，并對安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行管理。
2）發(fā)包方將自己的部分工作發(fā)包給承包方。因為現(xiàn)在專業(yè)化分工較多，這種情況目前就相對多見了，比如將工作中的一些工序，如物業(yè)管理中的外立面幕墻清潔維護(hù)，化工企業(yè)每年設(shè)備的檢維修作業(yè)等等。因為這類情況一般是現(xiàn)場仍然在生產(chǎn)經(jīng)營，甚至有時候還不止一家單位在進(jìn)行作業(yè)，存在交叉作業(yè)情況。而這類外包作業(yè)往往會涉及到如動火，登高等危險作業(yè)，風(fēng)險更大。此種情況下，承包方與發(fā)包方職責(zé)界面劃分就需要由安全協(xié)議進(jìn)行明確。
3）出租將自己的場地等出租給承租方生產(chǎn)經(jīng)營。在商業(yè)地產(chǎn)租賃極為發(fā)達(dá)的上海，這塊情況就更為常見。比如幾家單位合租一個LOFT、廠房、倉庫的不同層數(shù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營倉儲等等。作為出租方如何與承租方劃分公共與獨立之間不同區(qū)域以及公用設(shè)備的安全管理責(zé)任以及相互間的安全協(xié)調(diào)方式等等，就需要通過安全生產(chǎn)管理協(xié)議加以明確。
總之一句話，只要是在發(fā)包或出租方自有的生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)有不屬于該方可控制人員（包括員工、勞務(wù)派遣人員，靈活用工人員）的另一方進(jìn)入前述區(qū)域開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的，發(fā)包或出租方就應(yīng)當(dāng)負(fù)起“守土之責(zé)”，與他方簽署安全生產(chǎn)管理協(xié)議或條款，明確雙方的安全生產(chǎn)職責(zé)界面。
二、選擇草擬協(xié)議人員
筆者看過很多安全生產(chǎn)協(xié)議，往往協(xié)議不是過于強(qiáng)調(diào)安全管理措施，使得協(xié)議像一份操作規(guī)程，就是協(xié)議只談職責(zé)，不談安全，落為一紙空談。為了確保安全生產(chǎn)管理協(xié)議能夠有效起到作用，建議起草協(xié)議時最好由法務(wù)、安全及業(yè)務(wù)部門共同與承包經(jīng)營單位會商討論，從各個維度定清各自職責(zé)。
三、細(xì)化安全生產(chǎn)協(xié)議相關(guān)條款
明確簽約對象及草擬協(xié)議部門后，我們還需要明確安全生產(chǎn)管理協(xié)議具體簽署哪些條款？安法規(guī)定安全生產(chǎn)協(xié)議應(yīng)約定各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，但這樣規(guī)定需要落地的話，筆者建議安全生產(chǎn)協(xié)議可從如下方面進(jìn)行細(xì)化：
1）明確雙方聯(lián)系人
雖然第四十九條并未要求明確雙方聯(lián)系人，但是從實踐當(dāng)中看，因為雙方確實屬于不同的經(jīng)營主體，相互之間也沒有從屬關(guān)系，這樣就很難做到及時、有效管理。比如經(jīng)常會出現(xiàn)承包方的某個工人在發(fā)包方現(xiàn)場違章，但是由于發(fā)包方管理人員與承包方違章人員無隸屬關(guān)系，管理人員很難對違章人員的行為進(jìn)行有效制止，也無法對于后續(xù)整改情況進(jìn)行追蹤。最后因人員持續(xù)違章，導(dǎo)致事故發(fā)生，發(fā)包方也因此承擔(dān)責(zé)任。
現(xiàn)場還會發(fā)生承包方發(fā)現(xiàn)發(fā)包方其他承包商違章，但也無法及時報告，導(dǎo)致事故的發(fā)生。比如筆者曾碰到過客戶因為需要經(jīng)營危險貨物，因此分別請了倉儲及運輸?shù)某邪虨槠涮峁┓?wù)。倉儲作業(yè)人員在運輸承包商運送貨物至倉庫時，多次發(fā)現(xiàn)承包商派遣了不適合運輸該類危貨的車輛運輸貨物的情況，且存在野蠻裝卸，導(dǎo)致貨物外包裝損壞。跟運輸承包商作業(yè)人員反應(yīng)也無效果，最后導(dǎo)致事故發(fā)生的情形。如果其可以直接與客戶溝通，請求客戶對相關(guān)情況予以協(xié)調(diào)查處，那么就可以在一定程度上避免事故的發(fā)生。
因此在協(xié)議中先要明確雙方各自對于所管理現(xiàn)場及人員具有完全安全生產(chǎn)管理權(quán)聯(lián)系人及其聯(lián)系方式，以確保雙方就安全事宜可以順暢溝通。
2）明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)
有關(guān)協(xié)議的具體內(nèi)容約定，首先要明確各自管理職責(zé)的前提是明確雙方職責(zé)的交叉界限在哪？比如雙方各自管理的區(qū)域，設(shè)備等等，在協(xié)議內(nèi)要進(jìn)行明確，做到“無縫銜接”。比如為了完成發(fā)包方的清潔幕墻作業(yè)安全協(xié)議，雙方就要明確清潔區(qū)域與公共區(qū)域的界限，承包方使用的清潔工具由誰提供、工具堆放區(qū)域等等。因此雙方首先需要對相關(guān)區(qū)域、設(shè)備職責(zé)界限等進(jìn)行明確。
在明確了各自職責(zé)界限后，雙方其次要明確各自的管理措施。比如對于各自的責(zé)任區(qū)域采用哪方的安全要求。比如公共區(qū)域，承包方應(yīng)當(dāng)遵守發(fā)包方要求走人行道以防止車輛傷害事故發(fā)生，專屬作業(yè)區(qū)域，發(fā)包方進(jìn)入現(xiàn)場時則需要遵守承包的安全要求，佩戴相應(yīng)勞動防護(hù)用品。再比如如果承包方的責(zé)任區(qū)域由哪方負(fù)責(zé)采取措施隔絕風(fēng)險，負(fù)責(zé)采取何種措施，何方負(fù)責(zé)檢查等？對于作業(yè)工具，由哪方負(fù)責(zé)進(jìn)行巡檢、維保、報修，確保其安全性及適用性等等。尤其當(dāng)是涉及到一些由雙方共同進(jìn)行管理的危險作業(yè)，比如動火作業(yè)等等，由誰負(fù)責(zé)編制作業(yè)方案，提供安全措施，進(jìn)行審批等等。總之，對于現(xiàn)場控制風(fēng)險的所需采取的安全管理措施以及責(zé)任方，都需要通過協(xié)議進(jìn)行細(xì)化。
在明確前述內(nèi)容后，還要確定各自的檢查要求。為確保雙方將前述安全管理措施切實履行到位，應(yīng)該通過雙方各自不同維度的現(xiàn)場檢查實現(xiàn)。而檢查頻次、點位并不是“隨心而定”，而是需要雙方根據(jù)作業(yè)的風(fēng)險大小和各自的實際情況在協(xié)議定清，以有效管控風(fēng)險。
上述是對于正常工作狀態(tài)時的要求，除此以外雙方還應(yīng)該明確發(fā)生事故時的應(yīng)急操作及事故上報要求等，以防止事故發(fā)生時，由于雙方不了解各自的應(yīng)急要求而導(dǎo)致事故結(jié)果擴(kuò)大。
最后，在上述情況均定清后，協(xié)議還需要明確進(jìn)行培訓(xùn)和交底的相關(guān)要求。之前提到現(xiàn)場相關(guān)的安全管理措施，需遵守的安全要求等等，都需要由相關(guān)責(zé)任人員負(fù)責(zé)對于所有進(jìn)入現(xiàn)場的承包、承租方作業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)。除上述要求外，《上海市安全生產(chǎn)條例》還特別要求發(fā)包、出租方將項目、場所、設(shè)備的安全生產(chǎn)基本情況，對現(xiàn)場危險源、逃生路線等注意事項作必要的培訓(xùn)或者提示，以防出現(xiàn)類似現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)緊急狀況后，出租、發(fā)包方人員全都完成應(yīng)急逃生，而承包、承租方作業(yè)人員由于不知道往哪逃而死亡的事故。因此，協(xié)議內(nèi)還需要就培訓(xùn)和交底相關(guān)責(zé)任人、期限及方式進(jìn)行約定。
四、協(xié)議簽署時間
雖然這在簽署合同時是一個常識，但是單位卻會忽視，那就是安全生產(chǎn)協(xié)議一定要在具體的活動開始之前簽署，而不能等到工作開始后再去補(bǔ)簽，否則也屬于違反要求的。
以上是筆者對于擬定安全生產(chǎn)協(xié)議的一點建議。
（原文已刊載于《上海安全生產(chǎn)》，略有改動）