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關鍵詞：天然氣 儲備能力 市場構建 資源出讓 市場定價 政府監管 信息公開 制度設計
0 引言
近年來，我國天然氣消費量快速增長，呈現出供不應求的趨勢。每年的供暖季，各級政府都要絞盡腦汁，提前采取各種措施保障天然氣供應，甚至不惜“壓非保民”[1]。研究發現，儲氣設施建設滯后、儲氣能力難以為繼、調峰應急保障不力是造成冬季供氣緊張局面的主要原因[2]，推動儲氣服務的市場化是實現儲氣能力提升的基本路徑。2018年4月，國家發展與改革委員會、國家能源局印發《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》（以下簡稱《加快儲氣設施意見》），對供氣企業、城鎮燃氣企業提出了量化的儲氣指標；2019年6月25日，國家發改委發布《關于做好2019年能源迎峰度夏工作的通知》，再次強調加快天然氣儲氣設施建設，補齊儲氣能力不足的短板；2019年12月9日國家管網公司的成立，有助于油氣體制改革的繼續深化，為儲氣服務市場化帶來了新的希望。
在這一背景下研究提高天然氣儲備能力的法規路徑，既有必要性又有緊迫性。為此，筆者參考國外天然氣儲備的數據，基于我國天然氣儲備的政策和實踐，提出了提高我國天然氣儲備能力的基本思路和立法建議。
1 天然氣產業發展要求提高儲備能力
1.1 我國天然氣的儲備狀況
2018年4月《加快儲氣設施意見》指出，我國天然氣儲氣量顯著低于國際平均水平。儲氣量不足的主要原因在于，天然氣儲備設施運營模式的轉變滯后于天然氣產業市場化轉型的步伐[3]，表現在以下兩個方面：①市場化的天然氣儲備服務機制尚未建立。由于天然氣市場定價機制尚未形成、地下儲氣庫等天然氣儲備條件為上游企業壟斷、政府監管職能未能有效發揮、儲氣合同并不規范等原因，我國的天然氣儲備服務市場難以形成，不僅燃氣企業不愿承擔儲氣義務，而且獨立的第三方儲氣企業也未能出現。②天然氣生產企業不再單獨承擔儲氣義務。隨著天然氣產業市場化轉型的深入，上游市場逐步開放，中游管網獨立初現，下游市場充分競爭。上游天然氣生產企業不再對天然氣儲備進行“一肩挑”，下游銷售企業需要依法獨立承擔儲氣義務。然而，由于習慣了上游企業進行儲氣調峰，下游企業并不具備天然氣儲備的必要設施和管理經驗，加之儲氣服務市場尚未形成，無法購買儲氣服務，要求下游企業在短期內進行大規模的天然氣儲備必然使其成本驟增、措手不及，導致出現下游企業違規操作的狀況。
1.2 對現行儲氣法規的分類梳理
關于儲氣義務的有關規定。2018年4月《加快儲氣設施意見》為供氣企業和燃氣企業設定了量化的儲氣指標，對地方政府提出儲氣能力的天數要求。
關于儲氣價格的規定。國家發展和改革委員會于2016年10月發布《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》，明確了儲氣服務實行市場定價的政策，對鼓勵投資儲氣設施具有重要意義。2018年4月《加快儲氣設施意見》，堅持儲氣服務和調峰氣量市場化定價，堅持儲氣調峰成本合理疏導。
關于政府支持的規定。2014年4月國家發展和改革委員會發布“關于《加快推進儲氣設施建設的指導意見》”、2018年4月發布《加快儲氣設施意見》，均要求加大對儲氣設施建設的投融資和用地支持力度。2018年5月，國家發展和改革委員會發布《關于統籌規劃做好儲氣設施建設運行的通知》，要求加強儲氣設施和天然氣管網的相互協調。
關于儲氣合同的規定。2018年4月《加快儲氣設施意見》要求在天然氣買賣領域全面推行購銷合同管理。
關于儲氣模式的規定。2014年4月發布的《加快推進儲氣設施建設的指導意見》和2018年5月發布的《關于統籌規劃做好儲氣設施建設運行的通知》，均鼓勵天然氣儲備設施投資運營主體的多元化。
關于管網互聯的規定。2019年5月24日，國家發展與改革委員會、能源局、住房和城鄉建設部、市場監督管理總局聯合發布《油氣管網設施公平開放監管辦法》，這份文件替代了之前實行五年之久的《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，進一步強調油氣管網設施互聯互通和公平接入。
上述關于儲氣的規定，總體來看，法律位階都不是很高，也缺乏一些違反義務的制約性條款，更多的是一些倡導性、引領性的政策。《行政處罰法》明確，只有法律、行政法規、地方性法規才能設立行政處罰。而目前的儲氣規定，都沒有達到可以設立行政處罰的級別，因此，對于未履行天然氣儲備義務的情況，目前法律責任比較欠缺，難免在具體實施中遇到一些障礙。
2 提高天然氣儲備能力的政策路徑
2.1市場機制運轉引導儲備能力提高
2.1.1 儲氣庫資源應當競爭出讓
首先，儲氣設施應集中建設以實現規模經濟。雖然立法對下游燃氣企業課以普遍儲氣義務，但實踐中卻鮮有燃氣企業完成儲氣指標。原因有二：一是我國尚未形成儲氣服務市場，燃氣企業無法通過市場交易來完成儲氣義務；二是自建儲氣設施成本巨大，燃氣企業缺乏相應激勵去投資儲氣設備。正因如此，我們認為，應該由個別燃氣企業或者是獨立第三方集中建設、運營天然氣儲備設施，這不僅能夠克服分散建設儲氣設施所帶來的土地占用、成本高企、風險劇增等問題，而且利于提高儲氣設施管理和運營的效率，實現規模經濟。儲氣設施建成之后，儲氣企業可以與其他企業簽訂租賃合同，出租儲氣空間，也可以自營天然氣銷售業務，獲得經濟效益。事實證明，集中建設儲氣設施的效果遠優于下游燃氣企業分散建設的效果。
其次，儲氣庫資源競爭出讓構成集中建設前提。建設儲氣設施需要儲氣庫資源。相比于高壓儲氣罐、LNG儲氣罐而言，[4]枯竭油氣藏、地下鹽穴等儲氣庫具有成本低、儲氣量大的優勢，是我國天然氣大規模儲備的更優選擇（見表1）。[5]然而，由于國內枯竭油氣藏基本是由三大國有石油公司開采后形成的，三大石油公司不會主動退出或出售枯竭油氣藏，使得其他投資主體無法利用枯竭油氣藏來建設儲氣庫，導致儲氣庫資源的閑置和浪費。因此，我們認為有必要建立地下儲氣庫資源的競爭出讓制度。[6]以枯竭油氣藏為例，應將枯竭油氣藏設立為一種新的礦權，通過招標、拍賣等方式競爭出讓，三大國有油氣企業并不當然取得枯竭油氣藏資源的礦權；鼓勵采礦權人在油氣開采期間同步建設儲氣庫，待開采期結束后設立為新礦種競爭出讓。
儲氣類型 |
天然氣狀態 |
優點 |
缺點 |
投資成本 （元/M3） |
枯竭油氣藏 |
氣態，常溫高壓 |
1.容量大； 2.現有設施再利用； 3.密封性已知； |
1.老舊設施； 2.儲層特性有待進一步研究； 3.墊底氣不可回收； |
0.84-3.3 |
鹽穴 |
氣態，常溫高壓 |
1.容量大 |
1.需要勘探； 2.環境監測； 3.墊底氣僅部分可回收； |
2.5-5.0 |
液化天然氣儲罐 |
液態，低溫常壓 |
1.高產能和靈活的周期性（取決于氣化廠產能和配套氣化能力）； 2.中小容量； |
1.建造和維護成本較高； 2.需要與其他建筑物保持安全距離； |
6.7-10.0 |
表1 不同類型儲氣方式優缺點對比
2.1.2加大儲氣服務市場定價力度
我們認為，獨立的儲氣服務應該加大市場定價力度。首先，雖然天然氣管網具有自然壟斷屬性，但是儲氣設施一般不具有自然壟斷屬性。對于自然壟斷的管道運輸業務，一般實行政府定價和公平開放政策；而不具有自然壟斷屬性的儲氣設施，可以實行市場定價，不執行公平開放政策。其次，儲氣設施項目眾多，儲氣規模大小不一，儲氣成本高低不等，價格主管部門很難對每個項目逐一核定成本并制定符合市場要求的價格。再次，在儲氣庫短缺的形勢下，政府開放儲氣服務價格，短期內將使掌握優質儲氣庫建設資源的企業獲得較高收益，有利于鼓勵企業投資儲氣庫建設。最后，對儲氣服務實行市場定價，企業自負盈虧，可以避免所謂“政策性虧損”。[7]此外，國家管網公司的成立，有助于形成上游天然氣資源多主體供應、下游銷售市場充分競爭的格局，推動天然氣價格的市場化，為儲氣服務價格市場化提供了有利條件。
當然，儲氣服務實行市場定價的前提是儲氣設施獨立運營、儲氣企業有效競爭。如果儲氣設施與自然壟斷的管道運輸設施捆綁經營，應當與管道設施一起實行政府定價；如果單一儲氣庫運營企業壟斷整個供氣地區的儲氣庫建設資源和儲氣服務市場，政府應當實行價格管制。[8]
2.2 政府履行職責推動儲備能力提高
2.2.1 政府履行監督管理職責
首先，政府事前監管降低安全隱患。一方面，政策法規對于在短期內形成一定規模儲氣能力的強制性要求，將促進燃氣企業或獨立第三方加快儲氣設施建設，但在建設中可能存在安全風險評估不足的問題，增加安全隱患。另一方面，現行立法要求各行政區域獨立形成儲氣能力，每個城市周邊都將建設數量繁多的儲氣罐，這就進一步提高了發生事故的可能性。正因如此，我們認為，政府主管部門應該履行事前監管職責，加強對儲氣設施建設項目的安全審查力度，以降低設備安全隱患。盡管現行規定要求城建、安監等部門加快項目審批速度，但是項目審批中的安全審查環節仍然是不可或缺的。[9]
其次，政府事后監管確保天然氣儲備。雖然儲氣庫資源的競爭出讓和儲氣服務的市場定價，有助于引導企業投資儲氣設施的建設運營，但是僅依靠市場調節尚不足以實現天然氣儲備的目標。在儲氣目標逐步合理和儲氣市場日趨完善的前提下，政府應該加強對儲氣市場的監督管理，以確保企業履行儲氣義務。[10]監管的主要方式是督促市場主體履行供氣合同，并對沒有完成儲氣要求的企業課以罰款，增加其違法成本。
2.2.2政府履行信息公開義務
儲氣設施建設投資巨大，為了保證投資收益，企業決策需要大量信息支持，例如本地區儲氣市場規模、調峰和應急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價格、已建儲氣能力等。[11]然而，單個企業信息搜集能力有限，很難獲得儲氣庫建設決策所必須的足夠市場信息，投資決策往往具有盲目性。政府主管部門可以通過行業統計、企業申報等渠道獲得相關信息，在保護商業秘密、不對信息提供企業經營活動造成不利影響的前提下，政府主管部門應當盡量公開天然氣行業發展信息，為企業投資決策提供信息支持。
政府主管部門提供公開信息服務的方式多種多樣，既可以是定期發布行業信息，又可以是制定和公布行業發展規劃。一方面，政府主管部門應當成立專門的情報機構，專職搜集、整理和統一發布行業信息，幫助政府主管部門、能源企業和相關機構正確決策，引導包括天然氣在內的整個能源行業健康發展。[12]政府通過公開信息服務，引導企業自主決策、投資并承擔市場風險，讓市場在資源配置中發揮主導作用，符合十八屆三中全會決議的精神，也符合建設服務型政府的理念和要求。另一方面，地方政府應當把天然氣儲備設施作為基礎設施建設項目納入地方發展規劃，對儲氣設施建設用地有限予以支持，幫助企業解決儲氣設施建設選址和用地問題。[13]需要強調的是，由于儲氣設施建設投資巨大、市場風險較高，政府主管部門在制定行業發展規劃時要充分尊重企業的經營決策權，避免政府替代企業進行投資決策。
2.3法律制度完善奠基儲備能力提高
2.3.1明確儲氣義務
首先，儲氣義務需要立法規范。在有效競爭的天然氣市場，下游企業既可以自建儲氣設施儲備天然氣，委托儲氣庫企業代儲天然氣，又可以在供氣合同中約定由上游企業負責保供、調峰。上游企業根據供氣合同約定承擔調峰責任的，收取調峰氣價，回收儲氣成本。無論是下游企業自建儲備還是委托上游企業調峰，都會產生儲氣需求，促進儲氣設施建設。儲氣價格將成為上下游企業分配儲氣義務的自動平衡器。然而，由于有效競爭的天然氣市場在我國尚未形成，政府對天然氣銷售價格實行嚴格管制，價格調節機制無法發揮作用，只能通過法律在上下游企業之間強制分配儲氣和調峰義務。為此，2018年4月《加快儲氣設施意見》對企業間的責任劃分進行了細化規定。
其次，儲氣規定需要進行完善。現行規定要求上游企業和城市燃氣企業在2020年底前分別形成10%和5%的應急儲氣能力。我們認為，這一規定應該從以下兩個方面進行完善：
一是應該從下游企業著手規定供氣義務。《城鎮燃氣管理條例》第17條規定，“燃氣經營者應當向燃氣用戶持續、穩定、安全供應符合質量標準的燃氣”。由此可見，承擔供氣義務的首要主體應該是下游城鎮燃氣企業。由于下游企業比上游企業更了解當地市場的用氣規模和調峰、保供需求，由下游企業根據實際需要與上游企業簽訂供氣合同，約定供氣、儲氣和調峰義務，不僅能夠更為準確的確定上游企業的義務，而且利于稀缺儲氣庫資源的高效利用。在合同機制下，調峰氣價非常重要，既是對上游企業儲氣成本的合理補償，也是對下游企業的必要約束。
二是應該規定合理的儲氣目標。首先，應該關注建設周期。按照國外經驗，地下儲氣庫的建設，一般需經歷15年左右的初期階段、40年左右的快速發展階段，才能進入平穩階段，這是一個比較漫長的過程。我國的地下儲氣庫經過20多年的建設，現處于快速發展階段，若要建成10%消費量的調峰儲備能力，預計仍需15至20年。因此，在制定儲氣目標時需要考慮建設周期因素，確保目標的合理性、可行性。其次，應該關注地域差異。我國天然氣用氣量呈現出明顯的地域差異，如南方地區用氣高峰往往在夏季，因為南方夏季普遍使用空調制冷，所以用電需求較大，對應的對天然氣發電要求也是較高的；而北方地區用氣高峰一般都在冬季，因為北方冬季存在的取暖需求將帶來天然氣消費量的迅速上升。在制定建設目標時不應該簡單實施“一刀切”，應根據地區差異的情況因地制宜。再次，應該關注儲氣模式。在LNG 接收站儲罐和地下儲氣庫的選擇上，應根據不同地區的地質條件，計算建設成本，不僅要考慮固定成本，而且要考慮變動成本。
2.3.2規范用氣合同
盡管立法明確了上下游企業的儲氣義務和保供責任，但由于上游企業的市場壟斷地位，以及缺少規范合同的限制，上游企業必然通過各種方式逃避儲氣義務。因此，應該制定標準合同以明確各方權利義務。
具體來說，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，主管部門應當組織制定供氣、運輸服務標準合同和安全供氣服務標準，并與普通服務、非歧視服務、價格管理等制度相結合，防止供氣企業利用優勢地位逃避保供義務、強迫下游企業或用戶接受不公平的合同條款，排除己方保供責任。盡管標準合同不具有法律拘束力，但它能夠為雙方提供一個符合公平原則的合同范本，供各方參考。如果供氣企業擅自修改標準合同，強迫用戶簽訂不公平的合同條款，排除用戶權利、加重用戶義務，用戶可以援引合同法規定請求法院認定該條款無效。主管部門根據可以根據現實狀況對標準合同進行修訂，不受立法程序的限制。
2.3.3推動管網互聯
管道第三方公平準入是制約儲氣設施建設的關鍵因素。儲氣設施只有加入管網系統中，與其他設施節點形成聯動，才能真正發揮儲氣、調峰的功能。[14]
2019年3月19日，中央深改委審議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，明確提出將組建石油天然氣管網公司，推動管網全面互聯互通。2019年5月24日，國家發改委、能源局、住建部、市場監管總局四部委聯合發布《油氣管網設施公平開放監管辦法》，突出強調油氣管網設施運營企業必須主動提前公開剩余能力，這與2014年的試行辦法規定的“剩余能力信息依申請公開”相比，出現比較大的調整，這樣更便于用戶了解開放信息，更大程度地推動公平開放。
2019年12月9日，國家管網公司正式成立。新成立的公司獨立經營油氣管輸服務，不與上游或下游企業捆綁，不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。如果國家管網公司能夠按照《監管辦法》的要求，對第三方實現公平準入，那么就能從很大程度上打消社會資本投資儲氣設施的顧慮，[15]為推動儲氣服務市場化、提高天然氣儲備能力奠定基礎。
3 結論
毫無疑問，天然氣儲備對完善天然氣產業鏈、保障天然氣供應安全、提高天然氣企業運營效率和經濟效益具有不可替代的作用。現階段我國天然氣儲備不足，調峰應急能力羸弱，已經成為制約產業發展的重要瓶頸。為了突破這一瓶頸，立法者提出了明確的、可量化的儲氣指標，意欲通過強制性規范為企業課以法定儲氣義務，然而從現實的情況來看，效果不佳。
我們認為，推動儲氣服務的市場化才是實現儲氣能力提升的路徑選擇。首先需要市場機制的有效運轉，通過競爭出讓儲氣庫資源、推行儲氣服務市場定價，引導企業投資儲氣設施建設運營；其次需要政府職能的充分發揮，通過政府監管和信息公開，確保企業履行儲氣義務；法律制度設計應該圍繞儲氣市場構建，從明確儲氣義務、規范供氣合同、推動管網互聯等方面展開。只有堅持儲氣服務市場化這根主線不動搖，才能真正實現儲氣能力的全面提升，從而滿足天然氣產業鏈跨越式發展的需求。
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滬公網安備 31010402007129號
