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【概要】
隨著美國(guó)以涉疆法案為基礎(chǔ)的執(zhí)法行動(dòng)不斷升級(jí)，供應(yīng)鏈合規(guī)體系的搭建已逐步成為國(guó)際貿(mào)易主體不得不面臨的問題。在呈現(xiàn)涉疆法案最新執(zhí)法動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，本文旨在分析該法案對(duì)進(jìn)口商和相關(guān)利益方提出的合規(guī)要求，包括適用性審查規(guī)則和證明文件等，并為企業(yè)提供應(yīng)對(duì)和預(yù)防此類執(zhí)法活動(dòng)所必需的供應(yīng)鏈體系搭建方法。
【引言】
在【ESG供應(yīng)鏈合規(guī)系列】的《UFLPA涉疆法案（上）》中，我們初步介紹了美國(guó)《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA，或稱“涉疆法案”）的歷史沿革，戰(zhàn)略部署及涉疆法案的體系概述。美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）對(duì)于涉疆法案的資源投入隨著其關(guān)注行業(yè)的擴(kuò)大而不斷增加，更多的進(jìn)口商將面臨執(zhí)法挑戰(zhàn)，而作為政策的核心關(guān)注對(duì)象，中國(guó)出口企業(yè)因此而受到的傳導(dǎo)壓力則令供應(yīng)鏈合規(guī)問題愈發(fā)迫在眉睫。
美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年2月24日，CBP發(fā)布了兩份關(guān)于UFLPA的指引文件，系根據(jù)CBP迄今為止的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)口商總結(jié)歸納適用性審查的最佳實(shí)踐和材料指南。指引文件的公布，一方面表明CBP執(zhí)法實(shí)踐逐步體系化的趨勢(shì)，另一方面也反映了貿(mào)易主體應(yīng)對(duì)審查時(shí)的準(zhǔn)備要求在不斷細(xì)化和提高。
本文將結(jié)合最新的UFLPA執(zhí)法數(shù)據(jù)，通過總結(jié)CBP官方發(fā)布的相關(guān)指引及其與其他合作方推出的合規(guī)工具，為企業(yè)提供一定供應(yīng)鏈合規(guī)體系搭建方法，以便更加積極地應(yīng)對(duì)CBP的執(zhí)法要求，并增強(qiáng)其與國(guó)際貿(mào)易合作方之間的信任和信心。
【中篇目錄】
一、 涉疆法案最新執(zhí)法情況
二、 涉疆法案針對(duì)進(jìn)口商的指引要求與示范
三、 如何在UFLPA下搭建供應(yīng)鏈合規(guī)體系
【正文】
一、 涉疆法案最新執(zhí)法情況
圖1:2023年CBP針對(duì)貨物原產(chǎn)國(guó)為中國(guó)的執(zhí)法數(shù)據(jù)（來源于：cbp.gov）
截至2023年8月18日，根據(jù)CBP官方的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自執(zhí)行UFLPA以來，CBP共扣留了5059批總計(jì)價(jià)值超過17億美元的貨物，其中2070批貨物得到放行，1733批貨物遭到拒絕，而余下批次仍在審查中。正如CBP于今年7月更新的戰(zhàn)略顯示，美國(guó)強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法工作組（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）已將目光轉(zhuǎn)移到傳統(tǒng)“高優(yōu)先級(jí)產(chǎn)業(yè)”之外的行業(yè)，藥品、健康和化學(xué)品行業(yè)、建筑材料行業(yè)（如PVC和鋁制品）以及汽車和航空航天行業(yè)都已成為新的執(zhí)法重心。
圖2:2023年不同原產(chǎn)國(guó)貨物被審查的情況（來源于：cbp.gov）
就針對(duì)貨物原產(chǎn)國(guó)為中國(guó)的執(zhí)法數(shù)據(jù)（圖1）來看，今年我國(guó)已有1412批貨物受到審查，批準(zhǔn)放行率不到50%。其中受影響最大的前三大行業(yè)仍舊為紡織品、服裝和鞋帽，工業(yè)和制造業(yè)原材料及農(nóng)業(yè)及其副產(chǎn)品。盡管按照扣押貨物價(jià)值計(jì)算（圖2），原產(chǎn)地為中國(guó)的貨物被扣押的所占比例僅為16%，排名第三，但這恰恰反映了UFLPA的執(zhí)法范圍是面向全球供應(yīng)鏈。企業(yè)試圖依靠出海東南亞轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)基地的方式并不能有效規(guī)避UFLPA的管轄，馬來西亞（62%）、越南（17%）和泰國(guó)（3%）正是除中國(guó)之外被扣押貨物貨值的前三名。
圖3:CBP執(zhí)法覆蓋行業(yè)和產(chǎn)品類別示例（來源于：UFLPA Data Dictionary）
無論是從UFLPA的2023年執(zhí)法戰(zhàn)略報(bào)告，還是從CBP的執(zhí)法數(shù)據(jù)來看，包含鋰離子電池和輪胎在內(nèi)的其他汽車零部件開始成為繼光伏電池板、番茄和棉質(zhì)服裝之后的執(zhí)法增長(zhǎng)點(diǎn)。結(jié)合英國(guó)謝菲爾德海爾姆大學(xué)持續(xù)發(fā)布的有關(guān)強(qiáng)迫勞動(dòng)的研究報(bào)告時(shí)間線[1]來看，CBP及FLETF的執(zhí)法方向在很大程度上會(huì)受到民間組織的研究和數(shù)據(jù)影響。而這也正與FLETF將加強(qiáng)與非政府組織和私營(yíng)部門合作的戰(zhàn)略方向不謀而合。
二、 涉疆法案針對(duì)進(jìn)口商的指引要求與示范
正如本系列文章上篇中所介紹的，“可反駁推定規(guī)則”是UFLPA的核心執(zhí)行規(guī)則，根據(jù)其規(guī)定，所有全部或部分在中國(guó)新疆省生產(chǎn)或由UFLPA實(shí)體清單所列實(shí)體生產(chǎn)的商品均被推定為使用“強(qiáng)迫勞動(dòng)”制造，違反《1930年關(guān)稅法》第370條而不得入境美國(guó)。該規(guī)則的內(nèi)在邏輯一方面將“無罪推定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝凶锿贫ā保硪环矫鎸⑴e證責(zé)任倒置，要求美國(guó)進(jìn)口商在以下兩種例外情況中自證清白——證明未落入管轄范圍而不適用或證明進(jìn)口產(chǎn)品不含強(qiáng)迫勞動(dòng)成分。CBP于2022年6月頒布的《進(jìn)口商操作指引》（Operational Guidance For Importers）已就其可能要求提供五大類資料進(jìn)行非窮盡式列舉[2]，而今年發(fā)布的兩份新指引則分別就提交適用性審查時(shí)的文件準(zhǔn)備和進(jìn)口前后的操作流程提供了更具實(shí)操性的要求和示例。
1. 適用性審查的最佳實(shí)踐
《適用性審查的最佳實(shí)踐：進(jìn)口商責(zé)任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities，《最佳實(shí)踐》）重申進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)主動(dòng)監(jiān)控供應(yīng)鏈以降低承擔(dān)強(qiáng)迫勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。CBP在審查過程中也注意到合規(guī)專家習(xí)慣性對(duì)文件提出明確要求，但不同國(guó)家、行業(yè)和公司之間的供應(yīng)鏈差異巨大，在某一環(huán)節(jié)中存在的特定文件可能在其他環(huán)節(jié)并不存在。CBP還在《最佳實(shí)踐》中就進(jìn)口商在進(jìn)口貨物前和貨物扣留后的兩個(gè)環(huán)節(jié)分別進(jìn)行了有關(guān)注意事項(xiàng)的提示。
進(jìn)口前 |
貨物扣留后 |
1. 保持警惕： - 關(guān)注留意聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間、民間組織間和學(xué)術(shù)報(bào)告，以及公眾指控和新聞等其他資訊來源以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品或供應(yīng)商可能存在的高風(fēng)險(xiǎn)跡象； - 查閱供應(yīng)商的母語網(wǎng)站，了解其有關(guān)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移計(jì)劃與新疆維吾爾自治區(qū)業(yè)務(wù)聯(lián)系的信息。 |
1. 第一時(shí)間取得聯(lián)系： - 在收到扣留通知后應(yīng)盡快與通知中的CBP負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系以獲取信息解決問題；
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2. 評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并審慎決策： - 主動(dòng)識(shí)別與新疆相關(guān)的高風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商，評(píng)估商業(yè)關(guān)系并減少供應(yīng)鏈中的漏洞。 - 與供應(yīng)商及時(shí)溝通，確定其在供應(yīng)鏈中存在的風(fēng)險(xiǎn)并將其與非新疆維吾爾自治區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)行隔離。 |
2. 提出異議并進(jìn)行舉證： - 通常進(jìn)口商有30天時(shí)間處理扣留問題； - 如在30天期限后需要更多時(shí)間進(jìn)行舉證，應(yīng)向港口行政官或CEE中心提交申請(qǐng)； - 延期申請(qǐng)應(yīng)通過電子郵件的形式在首個(gè)30日到期前向CBP負(fù)責(zé)人進(jìn)行提交。 |
3. 制定貨物被扣留時(shí)的應(yīng)對(duì)方案： - 確認(rèn)供應(yīng)商了解UFLPA并保存供應(yīng)鏈文件； - 設(shè)定對(duì)所需文件類型的預(yù)期，同時(shí)仍需注意商業(yè)秘密保護(hù)的相關(guān)安排。 |
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4. 提前溝通，提交簡(jiǎn)版溯源報(bào)告： - 在高風(fēng)險(xiǎn)貨物到港之前應(yīng)盡早與CBP下設(shè)的卓越專業(yè)中心（Center of Excellence and Expertise, CEE）進(jìn)行溝通并提供完整文件； - 若某批貨物與此前已提交審查的供應(yīng)鏈相同，應(yīng)及時(shí)告知CEE并提供簡(jiǎn)版溯源報(bào)告以加快審查速度。 |
3. 優(yōu)先審查： - 如進(jìn)口商為海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計(jì)劃（Customs Trade Partnership Against Terrorism，CTPAT）的成員則可在適用性審查時(shí)要求獲得優(yōu)先審查。 |
針對(duì)提交文件的要求而言，《最佳實(shí)踐》給出了以下幾點(diǎn)指導(dǎo)性意見：
? 確保文件清晰、完整和準(zhǔn)確，并為每一份文件提供英文翻譯。CBP不會(huì)接受對(duì)文件進(jìn)行零散檢查，而是必須要以文件包的形式進(jìn)行提供；
? 通過提交簡(jiǎn)版溯源報(bào)告可加快審查速度；
? 文件應(yīng)確保便于CBP閱讀和理解。因進(jìn)口商和供應(yīng)商對(duì)其特定供應(yīng)鏈有更多的專業(yè)知識(shí)，使用分階段呈現(xiàn)的執(zhí)行摘要（Executive Summary）并加以解釋性注釋將有利于CBP消化審查文件；
? 申請(qǐng)面談以輔助審查。如供應(yīng)鏈或證明文件存在較高復(fù)雜性，可申請(qǐng)與CEE聯(lián)系人進(jìn)行面談，在審查全程中為相關(guān)人員提供協(xié)助和解釋性說明；
? 在CBP要求補(bǔ)充資料時(shí)及時(shí)響應(yīng)，避免出現(xiàn)延誤。
2. 準(zhǔn)備適用性審查材料
在響應(yīng)CBP執(zhí)法行動(dòng)的注意事項(xiàng)之外，《執(zhí)行摘要指南和目錄樣本：準(zhǔn)備UFLPA適用性審查報(bào)告》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission）作為另一份官方指引文件為進(jìn)口商明確了審查材料所應(yīng)涵蓋的具體內(nèi)容。
如前所述，證明材料應(yīng)當(dāng)以文件包形式提供，并均應(yīng)包含英文譯文。執(zhí)行摘要作為證明材料的提綱性文件，需要包含以下內(nèi)容：
（1） 注釋文件清單：該清單為材料內(nèi)文件的索引，可以以電子表格或其他形式提供。在按照供應(yīng)鏈級(jí)別羅列文件的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)文件進(jìn)行編號(hào)并對(duì)其用途進(jìn)行簡(jiǎn)要說明。如需強(qiáng)調(diào)某份文件的重要性或其與其他文件的關(guān)系，在文件中提示關(guān)鍵信息將有所裨益，例如訂單號(hào)和合同號(hào)等。
（2） 供應(yīng)鏈摘要：即包括連接運(yùn)輸和制造流程中每個(gè)步驟的關(guān)鍵信息，具體指扣留編號(hào)（Detention Number）、入關(guān)編號(hào)（Entry Number）、提貨單號(hào)、集裝箱號(hào)、合同號(hào)、訂單號(hào)、采購(gòu)單號(hào)、生產(chǎn)單號(hào)等相關(guān)信息。
（3） 其他摘要信息：即進(jìn)口商認(rèn)為有助于CBP理解證明材料的補(bǔ)充背景和其他信息。如可以制作突出關(guān)鍵信息和包含注釋的幻燈片；或者提供一份溯源報(bào)告，總結(jié)所有制造流程、供應(yīng)商名單和被扣押貨物有關(guān)的商業(yè)交易清單。
適用于全行業(yè)的通用目錄樣本 |
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證明材料 |
具體內(nèi)容 |
1. 執(zhí)行摘要 |
如上所述。 |
2. 證明參與交易各方的文件 |
a. 發(fā)票 b. 采購(gòu)訂單 c. 生產(chǎn)合同 d. 工作單 |
3. 與原材料付款和運(yùn)輸有關(guān)的文件 |
a. 提單 b. 國(guó)外清關(guān) c. 申報(bào)表和運(yùn)單 d. 運(yùn)輸記錄 e. 貨物艙單 |
4. 交易和供應(yīng)鏈記錄 |
a. 付款證明 b. 原產(chǎn)地證書 c. 提單 d. 載貨清單 |
三、 如何在UFLPA下搭建供應(yīng)鏈合規(guī)體系
盡管通過分析CBP對(duì)進(jìn)口商提出的監(jiān)管要求能夠?qū)?/span>UFLPA的執(zhí)法規(guī)則增進(jìn)一定的理解，但在實(shí)踐中真正承擔(dān)合規(guī)壓力的主體，往往是需要滿足其客戶審查要求的上游供應(yīng)商或出口商。企業(yè)需要在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中搭建供應(yīng)鏈合規(guī)體系，制定符合其行業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的合規(guī)手冊(cè)和管理制度。為了幫助減輕合規(guī)壓力，美國(guó)勞工部（the U.S Department of Labor）推出了Comply Chain——全球供應(yīng)鏈中勞動(dòng)合規(guī)的商業(yè)工具，其中包含一系列文件，旨在幫助企業(yè)建立和完善社會(huì)責(zé)任體系。該工具已成為多個(gè)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)在研究供應(yīng)鏈和負(fù)責(zé)任商業(yè)行為項(xiàng)目時(shí)的組織框架，并被納入《美國(guó)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》（The U.S National Action Plan on Responsible Business Conduct, NAP-RBC）。本文就其提供的搭建負(fù)責(zé)任的供應(yīng)鏈合規(guī)體系步驟總結(jié)如下：
序號(hào) |
步驟 |
1. |
讓利益相關(guān)方和合作伙伴共同參與 |
2. |
評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和影響 |
3. |
建立行為準(zhǔn)則（Code of Conduct） |
4. |
對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈開展溝通和培訓(xùn) |
5. |
持續(xù)監(jiān)控合規(guī) |
6. |
糾正違規(guī)行為 |
7. |
獨(dú)立第三方核查 |
8. |
報(bào)告表現(xiàn)水平和參與程度 |
實(shí)際上，除了上述美國(guó)勞工部制作的Comply Chain合規(guī)工具外，美國(guó)國(guó)務(wù)院監(jiān)測(cè)和打擊人口販運(yùn)辦公室還與非營(yíng)利民間社會(huì)組織Verite合作開發(fā)了負(fù)責(zé)任采購(gòu)工具[3]（Responsible Sourcing Tool）。該工具在其勞工保護(hù)部分通過3大板塊，12項(xiàng)合規(guī)工具協(xié)助企業(yè)預(yù)防和解決供應(yīng)鏈中可能存在的人口販運(yùn)問題。除前文提到的行為準(zhǔn)則外，負(fù)責(zé)任采購(gòu)工具也為企業(yè)和供應(yīng)商準(zhǔn)備了社會(huì)責(zé)任協(xié)議的格式版本，落實(shí)具體條款和責(zé)任承擔(dān)。
在美國(guó)UFLPA執(zhí)法動(dòng)態(tài)不斷升級(jí)之上，我們也注意到在各國(guó)相繼發(fā)布的重要法案中全球供應(yīng)鏈的ESG合規(guī)要求不斷提高。包括歐盟委員會(huì)公布的《歐盟市場(chǎng)禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)產(chǎn)品條例》、加拿大議會(huì)通過的《打擊供應(yīng)鏈強(qiáng)迫勞動(dòng)和童工法案》以及各類有關(guān)企業(yè)供應(yīng)鏈或可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查的提案都深刻影響著中國(guó)企業(yè)的合規(guī)戰(zhàn)略和成本。ESG供應(yīng)鏈合規(guī)體系的搭建并非只是形式性義務(wù)，更是企業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。在UFLPA系列文章的下篇，我們將結(jié)合案例，深入分析光伏產(chǎn)業(yè)受到的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略，以期把控國(guó)際貿(mào)易中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
[1] 該所大學(xué)的海琳娜肯尼迪中心分別于2021年5月、2022年1月和2022年12月就光伏電池板、PVC地板和汽車零部件發(fā)布有關(guān)維吾爾族強(qiáng)迫勞動(dòng)的研究報(bào)告。
[2] 詳情可參見《UFLPA涉疆法案（上）：歷史沿革及最新態(tài)勢(shì)》第三部分第4點(diǎn)“進(jìn)口商指引”。
[3] https://www.responsiblesourcingtool.org/