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引言
隨著中國(guó)在“十四五”（2021-2025年）期間加速推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和以及新能源發(fā)展戰(zhàn)略，海上風(fēng)電憑借其較高的風(fēng)能密度和較小的陸地占用，引起了社會(huì)和產(chǎn)業(yè)界的廣泛關(guān)注。作為面向深海、近海等多種海域形態(tài)的清潔能源項(xiàng)目，海上風(fēng)電在帶動(dòng)裝備制造升級(jí)、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面潛力巨大。然而，海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)也對(duì)海域資源分配、環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)權(quán)益保護(hù)提出了更高要求。
在近海風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如何兼顧用海規(guī)范與生態(tài)保護(hù)，如何在保障漁業(yè)生產(chǎn)權(quán)益的同時(shí)平衡工程施工的需求，成為了必須正視并妥善解決的課題。本文將立足“十四五”規(guī)劃背景，梳理海上風(fēng)電發(fā)展的總體趨勢(shì)，結(jié)合常見(jiàn)法律規(guī)范和問(wèn)題，對(duì)近海海上風(fēng)電項(xiàng)目在用海、環(huán)境與漁業(yè)保護(hù)等領(lǐng)域的要求和應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行探討，為相關(guān)單位和從業(yè)者提供參考建議。
一、 “十四五”期間海上風(fēng)電發(fā)展概況
（一）發(fā)展背景與目標(biāo)
背景：雙碳與能源轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)
在中國(guó)積極推動(dòng)“雙碳目標(biāo)”（碳達(dá)峰、碳中和）以及應(yīng)對(duì)氣候變化、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的背景下，海上風(fēng)電在“十四五”期間被視為極具潛力的可再生能源之一。相較陸上風(fēng)電，海上風(fēng)電具有更穩(wěn)定、風(fēng)能密度更高的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也能帶動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)和高端裝備制造等領(lǐng)域的發(fā)展。
“十四五”發(fā)展目標(biāo)
1. 裝機(jī)容量穩(wěn)步提升：加快推動(dòng)海上風(fēng)電規(guī)模化開(kāi)發(fā)，保持每年新增裝機(jī)的增長(zhǎng)率，逐步實(shí)現(xiàn)從高成本補(bǔ)貼模式到平價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)化過(guò)渡。
2. 區(qū)域分布與布局優(yōu)化：推動(dòng)海上風(fēng)電場(chǎng)的場(chǎng)塊化、規(guī)模化建設(shè)，加強(qiáng)地方政府在規(guī)劃和用海審批方面的統(tǒng)籌能力。
3. 深遠(yuǎn)海技術(shù)儲(chǔ)備：在近海風(fēng)電大規(guī)模開(kāi)發(fā)的同時(shí)，著力開(kāi)展深遠(yuǎn)海風(fēng)電技術(shù)儲(chǔ)備與示范試點(diǎn)，以緩解對(duì)近海海域資源和漁業(yè)的壓力。
（二）重點(diǎn)區(qū)域
華東地區(qū)
1. 江蘇、浙江、福建等省份已開(kāi)展大規(guī)模近海風(fēng)電建設(shè)，結(jié)合地理和海域特性，通過(guò)填補(bǔ)近海水深5-50米區(qū)域的風(fēng)電空白，加快示范項(xiàng)目落地和規(guī)模化應(yīng)用。
華南地區(qū)
1. 廣東及周邊：近海風(fēng)資源豐富、風(fēng)能利用小時(shí)數(shù)較高，正加快海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)并探索與深遠(yuǎn)海風(fēng)電的銜接。
2. 湖南：雖地處內(nèi)陸，但在承接沿海裝備制造、相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套方面具有一定作用，可與華南地區(qū)形成協(xié)同發(fā)展。
深遠(yuǎn)海與中遠(yuǎn)期展望
1. 在珠三角、長(zhǎng)三角等近海資源趨于飽和的背景下，深遠(yuǎn)海風(fēng)電成為下一步技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。通過(guò)建立示范項(xiàng)目，逐步降低深海施工、運(yùn)維難度，減少對(duì)近海資源和漁業(yè)環(huán)境的影響。
二、用海規(guī)范的常見(jiàn)法律問(wèn)題
海上風(fēng)電項(xiàng)目的法律挑戰(zhàn)主要集中在用海審批、環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)權(quán)益等方面。尤其是近海風(fēng)電，由于靠近陸地、漁業(yè)活動(dòng)頻繁，往往對(duì)生態(tài)和社會(huì)影響更加突出，需要在項(xiàng)目規(guī)劃與施工環(huán)節(jié)做好合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)管控。
（一）用海審批與海域權(quán)利
用海證書與海域使用權(quán)的取得
1. 法律依據(jù)：根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》以及配套行政法規(guī)，海上風(fēng)電項(xiàng)目在正式開(kāi)發(fā)前必須依法申請(qǐng)海域使用權(quán)，辦理用海證書。
2. 審批流程：從項(xiàng)目選址、海域勘測(cè)到規(guī)劃確認(rèn)，由自然資源部門牽頭，多部門協(xié)同（發(fā)改、能源、交通、環(huán)保、漁業(yè)等），最終公示并頒發(fā)用海證。
3. 公示與社會(huì)監(jiān)督：海域使用公示制度要求項(xiàng)目單位向社會(huì)公示擬用海范圍、用海形式以及影響評(píng)估等信息，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
海域使用的期限與性質(zhì)
1. 海域使用權(quán)具有期限性，一般以20-30年為一個(gè)周期，具體時(shí)間需根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃周期和政府批復(fù)確定；
2. 使用權(quán)具有排他性與可經(jīng)營(yíng)性，但并不意味著可以忽視其他權(quán)利主體（如漁民或其他海洋利用主體）的合法權(quán)益；
3. 對(duì)于海上風(fēng)電基礎(chǔ)設(shè)施（如機(jī)組基礎(chǔ)、海底電纜敷設(shè)區(qū)等）的建設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格遵守海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)范。
（二）環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律問(wèn)題
環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）
1. 依據(jù)：根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定，海上風(fēng)電項(xiàng)目必須在項(xiàng)目立項(xiàng)或施工許可之前，開(kāi)展海洋生態(tài)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
2. 范圍與重點(diǎn)：環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注海底生態(tài)系統(tǒng)、海水水質(zhì)、海洋生物資源以及噪聲、振動(dòng)等對(duì)海洋生態(tài)的影響，并提出相應(yīng)的保護(hù)和補(bǔ)償措施。
3. 審批與監(jiān)管：EIA報(bào)告書需通過(guò)生態(tài)環(huán)境部門評(píng)審和批復(fù)。在施工和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，監(jiān)管部門會(huì)對(duì)噪聲排放、海洋生物影響進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，一旦發(fā)現(xiàn)超標(biāo)或不利影響，應(yīng)及時(shí)整改或暫停作業(yè)。
水下噪聲和光污染防控
1. 海上風(fēng)電在施工打樁階段會(huì)產(chǎn)生高分貝聲學(xué)干擾，風(fēng)機(jī)運(yùn)行也可能在特定頻段對(duì)海洋生物造成影響。對(duì)近海養(yǎng)殖區(qū)或生態(tài)敏感區(qū)域（產(chǎn)卵區(qū)、洄游通道等）須采用減噪技術(shù)，如隔音套打樁、軟啟動(dòng)方式等。
2. 風(fēng)機(jī)夜間導(dǎo)航燈光及特殊涂層對(duì)海鳥(niǎo)或局部生態(tài)可能產(chǎn)生光污染，應(yīng)在機(jī)組設(shè)計(jì)和安裝階段做好光污染防控設(shè)計(jì)。
海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
1. 對(duì)可能因施工或運(yùn)營(yíng)對(duì)海域生態(tài)造成的損害，需在EIA階段明確海洋生態(tài)補(bǔ)償方案，包括人工魚(yú)礁投放、漁業(yè)資源增殖放流、海洋生態(tài)恢復(fù)等措施。
2. 鼓勵(lì)項(xiàng)目單位與科研院所合作，并設(shè)立專項(xiàng)資金支持多元化的海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。
（三）漁業(yè)權(quán)益保護(hù)與補(bǔ)償
重要漁業(yè)水域的避讓與合理規(guī)劃
1. 法律依據(jù)：根據(jù)《漁業(yè)法》《海洋漁業(yè)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，海上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)盡量避讓重要漁業(yè)場(chǎng)所，如魚(yú)類產(chǎn)卵場(chǎng)、洄游通道以及重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)魚(yú)類捕撈區(qū)。
2. 如果無(wú)法完全避讓，應(yīng)在項(xiàng)目規(guī)劃和選址階段就與漁業(yè)主管部門和當(dāng)?shù)貪O民協(xié)會(huì)進(jìn)行充分協(xié)商，采取優(yōu)化機(jī)位布局、預(yù)留漁場(chǎng)通道等方式，盡可能減少對(duì)捕撈及養(yǎng)殖活動(dòng)的影響。
對(duì)漁民的補(bǔ)償與利益共享
1. 補(bǔ)償原則：對(duì)因項(xiàng)目開(kāi)發(fā)導(dǎo)致漁民生產(chǎn)受損或遷移的情況，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或地方性規(guī)定，對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失給予一次性補(bǔ)償或設(shè)立長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制。
2. 利益共享機(jī)制：部分沿海地區(qū)探索將海上風(fēng)電項(xiàng)目收益用于漁業(yè)轉(zhuǎn)型扶持、漁民再就業(yè)培訓(xùn)，或與漁業(yè)合作社聯(lián)手開(kāi)展海上風(fēng)電+海洋牧場(chǎng)的綜合利用模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。
三、法律合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策
面對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)中潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)需求，項(xiàng)目單位及政府管理部門可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)管控和預(yù)防：
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃與分區(qū)管理
· 加強(qiáng)規(guī)劃銜接：編制海上風(fēng)電場(chǎng)總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)與海洋功能區(qū)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃及漁業(yè)資源保護(hù)規(guī)劃相銜接，防止規(guī)劃沖突或重復(fù)審批。
· 跨部門協(xié)同：建立“能源-海洋-漁業(yè)-環(huán)境”等多部門定期會(huì)商和信息共享機(jī)制，及時(shí)溝通海上風(fēng)電選址、環(huán)評(píng)進(jìn)展、漁業(yè)民生訴求等事宜。
（二）完善用海審批與監(jiān)管機(jī)制
· 嚴(yán)格執(zhí)行用海證書制度：項(xiàng)目單位必須在開(kāi)工前完成用海審批，明確用海范圍、期限及用途。對(duì)超出批準(zhǔn)范圍或改變用途的行為，應(yīng)予以嚴(yán)厲處罰。
· 社會(huì)公示與聽(tīng)證：通過(guò)公示與聽(tīng)證程序，充分聽(tīng)取地方政府、漁民和公益組織等多方意見(jiàn)，提高項(xiàng)目落地的透明度和合法性。
· 動(dòng)態(tài)監(jiān)管：加強(qiáng)在線監(jiān)測(cè)和巡查，對(duì)項(xiàng)目施工和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的生態(tài)、噪聲、排放等指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處置。
（三）強(qiáng)化環(huán)境與漁業(yè)保護(hù)措施
· 提前做好環(huán)境影響評(píng)估：在項(xiàng)目可行性研究初期，就應(yīng)開(kāi)展嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)調(diào)查，對(duì)海底地質(zhì)、海洋生物多樣性、漁業(yè)資源分布等進(jìn)行綜合評(píng)估，并設(shè)計(jì)切實(shí)可行的減緩與補(bǔ)償措施。
· 設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金：探索由海上風(fēng)電項(xiàng)目出資設(shè)立區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金，用于海洋生態(tài)修復(fù)、漁民經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償以及漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展等。
· 技術(shù)創(chuàng)新與替代方案：積極研發(fā)和采用先進(jìn)的施工工藝與運(yùn)行技術(shù)（如柔性打樁、深水漂浮式風(fēng)機(jī)等），在減少對(duì)海洋環(huán)境的破壞與漁業(yè)生產(chǎn)干擾的同時(shí)，提高項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)性。
（四）法律糾紛處理與風(fēng)險(xiǎn)化解
· 事先簽訂補(bǔ)償協(xié)議：項(xiàng)目立項(xiàng)或施工前，與漁民和地方政府協(xié)商，簽訂具有法律效力的補(bǔ)償協(xié)議，從源頭避免糾紛升級(jí)。
· 建立爭(zhēng)議仲裁與調(diào)解機(jī)制：出現(xiàn)糾紛時(shí)，應(yīng)及時(shí)借助行政調(diào)解、仲裁或司法途徑解決；涉及跨省或跨區(qū)域海域使用糾紛時(shí)，需由國(guó)家層面或上級(jí)法院進(jìn)行協(xié)調(diào)與裁決。
· 保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移：對(duì)于投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)較高的海上風(fēng)電項(xiàng)目，可投保工程險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)或第三方責(zé)任險(xiǎn)，以轉(zhuǎn)移因自然災(zāi)害或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。
結(jié)語(yǔ)
在“十四五”期間，海上風(fēng)電作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要支撐產(chǎn)業(yè)，具備廣闊的發(fā)展前景。然而，近海風(fēng)電的開(kāi)發(fā)模式也意味著更高的海洋生態(tài)保護(hù)和漁業(yè)權(quán)益保障要求。項(xiàng)目單位及地方政府在推進(jìn)海上風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)，一方面需要統(tǒng)籌規(guī)劃、合規(guī)審批，確保用海程序合法、規(guī)范；另一方面要重視環(huán)境影響評(píng)估與漁業(yè)補(bǔ)償，切實(shí)維護(hù)沿海生態(tài)平衡與漁民合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的“雙贏”格局。
通過(guò)不斷完善海上風(fēng)電項(xiàng)目的法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并在環(huán)境治理與漁業(yè)保護(hù)方面制定和落實(shí)更精細(xì)化的規(guī)范措施，海上風(fēng)電將在“十四五”乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)繼續(xù)保持良好勢(shì)頭，為實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”、保障能源安全以及促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。