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前言：
碳市場關(guān)于主體責(zé)任的規(guī)定，伴隨著主管部門的調(diào)整與法律規(guī)范的持續(xù)更新與周延而不斷完善。相較于2012年頒布實施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”）和2021年生效施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行）（下稱“管理辦法（試行）”），緊隨其后分別于2023年10月19日頒布施行的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）（下稱“管理辦法”）和2024年5月1日正式生效的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱“暫行條例”），使得碳市場監(jiān)管內(nèi)容的深度和廣度得到長足進步。
在內(nèi)容革新方面，《暫行條例》和《管理辦法》均呈現(xiàn)不同程度的革新與豐富。值得一提的是，特別是規(guī)范強制減排市場的《暫行條例》，得益于法律位階的提升，罰則部分的變化最為明顯。正如筆者所述，碳市場包括強制減排市場和自愿減排市場，兩個市場相生相息，主要參與主體，有重合也有差異。本文將通過梳理《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱“條例”）及《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）（下稱“管理辦法”）內(nèi)容的變化，以期為市場參與主體理清法律后果，補強合規(guī)管理內(nèi)容，提升風(fēng)險防范意識。
注：此文系碳市場業(yè)務(wù)實踐責(zé)任系列文章的第三篇，關(guān)于刑事責(zé)任及民事責(zé)任有關(guān)分析文章，歡迎關(guān)注推送。
大綱：
一、 碳市場所涉主要主體類型
從管理方式角度劃分，碳市場具體分為強制減排市場和自愿減排市場，兩個市場各司其職又互為補充。就主要參與主體的類型而言，最根本的區(qū)別在于是否受國家強制管理。其他市場交易主體，則受制于國家主管部門管理工作進度以及市場成熟度，如備受關(guān)注的其他機構(gòu)主體的入市交易安排，目前僅在強制減排市場領(lǐng)域，處于由有關(guān)主管部門征詢了部分金融機構(gòu)意見并獲得無異議函答復(fù)的階段，具體交易安排尚待主管部門的進一步通知。
? 重點排放單位
重點排放單位系屬于特定行業(yè)范圍以及年度排放量達到一定標(biāo)準(zhǔn)的單位，從當(dāng)前階段來說，屬于強制減排市場的唯一交易主體。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行）第八條“溫室氣體排放單位符合下列條件的，應(yīng)當(dāng)列入溫室氣體重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）名錄：（一）屬于全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)；（二）年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量。”同時，根據(jù)行業(yè)約束安排及推進工作進展，以發(fā)電行業(yè)為首，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)緊隨其后，并最終實現(xiàn)覆蓋八大行業(yè)的強制減排市場。此外，早在今年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》意見的函，預(yù)示著，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入全國碳市場的工作即將拉開帷幕。
? 項目業(yè)主
項目業(yè)主系持有特定方法學(xué)項下可開發(fā)項目的法人或其他組織。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，國家核證自愿減排量（CCER）的開發(fā)所需方法學(xué)，由生態(tài)環(huán)境部組織制定并發(fā)布。當(dāng)前，可供開發(fā)的項目主要有四類，分別是并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電、紅樹林營造和造林碳匯。方法學(xué)的動態(tài)更新和管理，也給新增方法學(xué)帶來空間。在今年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布就《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 煤礦低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯利用》《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能》公開征求意見的函，預(yù)示著方法學(xué)庫的更新與豐富。由此可知，基于方法學(xué)開發(fā)而獲得國家核證自愿減排量的工作機制，只有擁有具備公開方法學(xué)適用項目的法人或其他組織，或?qū)C會成為項目業(yè)主。
? 審定與核查機構(gòu)
審定與核查機構(gòu)系由國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會以名單目錄方式公布具備溫室氣體自愿減排審定與減排量核查機構(gòu)資質(zhì)的實體，且根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域劃分其資質(zhì)適用范圍，屬于自愿減排市場的服務(wù)機構(gòu)。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，國家核證自愿減排量備案成功的前置條件，包括需要審定與核查機構(gòu)出具的審定報告、核查報告。2024年6月7日，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會發(fā)布第一批溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查機構(gòu)資質(zhì)審批決定的公告，批準(zhǔn)了包括中國質(zhì)量認(rèn)證中心有限公司、中國船級社質(zhì)量認(rèn)證有限公司、廣州賽寶認(rèn)證中心服務(wù)有限公司、中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司、中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所5家機構(gòu)。值得關(guān)注的是，不同于以往核定與核查機構(gòu)管理方式，此次公布的審定與核查機構(gòu)，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域不同，其可以審定與核查的項目類型將存在差異。具體來說，前述5家機構(gòu)，其中前4家機構(gòu)即適用于能源產(chǎn)業(yè)（可再生/不可再生）及林業(yè)和其他碳匯類型、第5家則只能對林業(yè)和其他碳匯類型領(lǐng)域進行溫室氣體減排項目審定與減排量核查工作。具體可見下圖：
來源：國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會公告
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二、 《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》責(zé)任內(nèi)容的變化
《暫行條例》作為行政法規(guī)，是當(dāng)前碳市場最高法律位階的管理規(guī)范。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行），得益于法律位階的提升，在涉及財產(chǎn)罰數(shù)額確定方面更具執(zhí)行效果。具體而言，如下表：
| 責(zé)任主體及類型 |
碳排放權(quán)交易管理辦法（試行） |
碳排放權(quán)交易管理暫行條例 |
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| 重點排放單位 |
虛報瞞報、弄虛作假的責(zé)任 |
第三十九條重點排放單位虛報、瞞報溫室氣體排放報告，或者拒絕履行溫室氣體排放報告義務(wù)的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處一萬元以上三萬元以下的罰款。逾期未改正的，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門測算其溫室氣體實際排放量，并將該排放量作為碳排放配額清繳的依據(jù)；對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額。
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第二十二條重點排放單位有下列情形之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治： （一）未按照規(guī)定統(tǒng)計核算溫室氣體排放量； （二）編制的年度排放報告存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報告編制過程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實施其他弄虛作假行為； （三）未按照規(guī)定制作和送檢樣品。 |
| 未按規(guī)定清繳碳排放配額的責(zé)任 |
第四十條重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。 |
第二十四條 重點排放單位未按照規(guī)定清繳其碳排放配額的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處未清繳的碳排放配額清繳時限前1個月市場交易平均成交價格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治。 |
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| 操縱、擾亂碳排放交易市場的責(zé)任 |
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第二十五條 操縱全國碳排放權(quán)交易市場的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處10萬元以上100萬元以下的罰款。 擾亂全國碳排放權(quán)交易市場秩序的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，處10萬元以上100萬元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。 |
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| 拒絕、阻礙監(jiān)督檢查的責(zé)任 |
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第二十六條 拒絕、阻礙生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法實施監(jiān)督檢查的，由生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款。 |
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| 技術(shù)服務(wù)機構(gòu) |
核查結(jié)果不實、缺漏等的責(zé)任 |
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第二十三條 技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具不實或者虛假的檢驗檢測報告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由負(fù)責(zé)資質(zhì)認(rèn)定的部門取消其檢驗檢測資質(zhì)。 技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具的年度排放報告或者技術(shù)審核意見存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報告編制或者對年度排放報告進行技術(shù)審核過程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實施其他弄虛作假行為的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足20萬元的，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其從事年度排放報告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。 技術(shù)服務(wù)機構(gòu)因本條第一款、第二款規(guī)定的違法行為受到處罰的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上20萬元以下的罰款，5年內(nèi)禁止從事溫室氣體排放相關(guān)檢驗檢測、年度排放報告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重的，終身禁止從事前述業(yè)務(wù)。 |
綜上，《暫行條例》鞏固了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》實施中被證明為行之有效的法律責(zé)任規(guī)定，如責(zé)令限期改正、核減重點排放單位下一年度碳排放配額、罰款等，又超越了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的法律責(zé)任規(guī)定，新設(shè)定一系列法律責(zé)任規(guī)定，明確不同違法行為類型的具體罰措施。就重點排放單位而言，通過倍數(shù)處罰的方式加重監(jiān)督力度；就技術(shù)服務(wù)機構(gòu)而言，《暫行條例》則填補了《管理辦法》的立法空白，建議所涉責(zé)任主體，在具體工作開展過程中，重視管理行為邊界，防范風(fēng)險。
三、 《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）責(zé)任內(nèi)容的重點
不同于《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》因法律位階的提升帶來罰則權(quán)限的提高，《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）則屬于同一法律位階下內(nèi)容的極大豐富。
| 責(zé)任主體及類型 |
溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行） |
溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法 |
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| 項目業(yè)主 |
虛報瞞報、弄虛作假的責(zé)任 |
第四十三條 項目業(yè)主在申請溫室氣體自愿減排項目或者減排量登記時提供虛假材料的，由省級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；存在篡改、偽造數(shù)據(jù)等故意弄虛作假行為的，省級以上生態(tài)環(huán)境主管部門還應(yīng)當(dāng)通知注冊登記機構(gòu)撤銷項目登記，三年內(nèi)不再受理該項目業(yè)主提交的溫室氣體自愿減排項目和減排量登記申請。 項目業(yè)主因?qū)嵤┣翱钜?guī)定的弄虛作假行為取得虛假核證自愿減排量的，由省級以上生態(tài)環(huán)境主管部門通知注冊登記機構(gòu)和交易機構(gòu)對該項目業(yè)主持有的核證自愿減排量暫停交易，責(zé)令項目業(yè)主注銷與虛假部分同等數(shù)量的減排量；逾期未按要求注銷的，由省級以上生態(tài)環(huán)境主管部門通知注冊登記機構(gòu)強制注銷，對不足部分責(zé)令退回，處五萬元以上十萬元以下的罰款，不再受理該項目業(yè)主提交的溫室氣體自愿減排量項目和減排量申請。 |
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| 審定與核查機構(gòu) |
核查結(jié)果不實、虛假、缺漏等的責(zé)任 |
第四十四條 審定與核查機構(gòu)有下列行為之一的，由實施監(jiān)督檢查的市場監(jiān)管部門依照《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》責(zé)令改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至撤銷批準(zhǔn)文件，并予公布： （一）超出批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開展審定與核查活動的； （二）增加、減少、遺漏審定與核查基本規(guī)范、規(guī)則規(guī)定的程序的。 審定與核查機構(gòu)出具虛假報告，或者出具報告的結(jié)論嚴(yán)重失實的，由市場監(jiān)管部門依照《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》撤銷批準(zhǔn)文件，并予公布；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和負(fù)有直接責(zé)任的審定與核查人員，撤銷其執(zhí)業(yè)資格。 審定與核查機構(gòu)接受可能對審定與核查活動的客觀公正產(chǎn)生影響的資助，或者從事可能對審定與核查活動的客觀公正產(chǎn)生影響的產(chǎn)品開發(fā)、營銷等活動，或者與項目業(yè)主存在資產(chǎn)、管理方面的利益關(guān)系的，由市場監(jiān)管部門依照《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷批準(zhǔn)文件，并予公布；有違法所得的，沒收違法所得。 |
第二十九條 經(jīng)備案的審定和核證機構(gòu)，在開展相關(guān)業(yè)務(wù)過程中如出現(xiàn)違法違規(guī)情況，情節(jié)較輕的，國家主管部門將責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，將公布其違法違規(guī)信息，并通告其原備案無效。 |
綜上，在自愿減排市場領(lǐng)域，受制于法律位階，《管理辦法》雖然仍然無法突破處罰權(quán)限的設(shè)置，但相較于2012年6月由時任主管部門國家發(fā)展改革委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”）而言，《管理辦法》填補了《暫行辦法》的法律責(zé)任空白。同時，提請注意，《暫行條例》涉及的“技術(shù)服務(wù)機構(gòu)”與《管理辦法》規(guī)定的“審定與核查機構(gòu)”，兩者的主體職能雖然存在一定同質(zhì)化，但根據(jù)其提供服務(wù)的場景仍然分別適用不同的法律責(zé)任后果。建議自愿減排市場的相關(guān)主體，亦重視自身合規(guī)工作建設(shè)，提升理解法律和適用法律的能力，防范風(fēng)險。