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 “采菊東籬下，悠然見南山。”都市的喧囂和快節奏的生活讓人們開始向往充滿詩意的田園生活。隨著鄉村旅游的興起，鄉村民宿也迎來了新的發展契機。每到節假日，朋友圈就被各種高顏值的網紅民宿刷屏。人們出游時對于住宿的選擇早已不再局限于風格一成不變的傳統酒店，地方特色濃郁、充滿人文情懷和個性化元素的民宿得到了更多的青睞，讓住宿本身也變成了一項重要的出游體驗項目，甚至直接成為了一些人旅行的目的地。

隨著鄉村振興戰略的實施推進，中央和地方政府接連出臺政策，鼓勵社會資本投資鄉村民宿，支持鄉村民宿發展。多重利好之下，各路社會資本紛紛挺進鄉村民宿行業。有的是單個工商資本（大多是一些設計師、文藝青年等中小型投資者）個人利用自家院落或向當地村民租來的閑置農房整體裝修改建后作為民宿；有的則是一些面臨轉型的地產企業、酒店管理企業與地方政府合作，進行綜合性項目開發；還有一些是由當地政府負責配套設施建設并搭建招商合作平臺，多個工商資本參與民宿項目投資建設，打造成不同主題的民宿集群。投資參與鄉村民宿的模式也很多樣，常見的有獨立經營、集體合作開發、品牌連鎖、專業托管等等。

本文主要立足于上海實踐，介紹鄉村民宿政策發展和投資鄉村民宿的法律關注要點，旨在幫助業界人士更多了解鄉村民宿投資的政策和實務，以便更順利更高效地開展投資，助力鄉村振興發展。

一、 鄉村民宿的發展歷程和政策演進

我國的鄉村民宿產業最初起源于農戶為提高其家庭經濟收入而利用其閑置住宅給外出旅行的客人提供的短期住宿服務，早年出現在城市郊區旅游景點附近的一些由農民自主經營的鄉村客棧、農家樂就是鄉村民宿的1.0版本。但由于我國嚴格實行土地用途管制制度，而農村宅基地取得需要符合特定的身份，長期以來宅基地及農房的流轉受到很大限制，因此在民宿行業發展初期，鄉村民宿的經營者大多是農房的產權人，且經營規模普遍較小。

從2015年左右開始，我國民宿業進入高速發展時期，在國家政策引導和共享經濟的推動下，市場規模快速增長，管理也逐漸步入正軌，開始向著專業化、規范化的方向發展。

2017年10月，國家旅游局出臺了首個國家級的民宿行業標準《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065—2017），從定義、評價原則、基本要求、管理規范和登記劃分條件等對旅游民宿作出了規范要求（該標準在2019年被新的標準LB/T 065-2019所替代）。

2018年中央一號文件正式提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，通過適度放活宅基地和農民房屋使用權，給宅基地的流轉進行“松綁”，使得宅基地以及農房有機會進入市場流通。

2019年《土地管理法》修改，明確“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”同年，農業農村部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號）明確“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等”，再次明確肯定了鄉村民宿等新興業態在盤活宅基地方面的作用。

2020年至今，農業農村部、國家鄉村振興局逐年發布《社會資本投資農業農村指引》，均將鄉村民宿列為鼓勵投資的重點產業和領域，鼓勵社會資本發展鄉村民宿。

地方層面，上海、浙江、廣東、海南等許多省份已經出臺了針對民宿管理的具體規定。以上海為例：上海在2018年發布了《關于促進本市鄉村民宿發展的指導意見》（滬府辦規〔2018〕21號），將鄉村民宿界定為“為旅游者提供住宿、餐飲、農副產品展銷等服務的小型住宿設施”，并指出民宿經營用房的來源主要為“農村依法建造的宅基地農民房屋、村集體用房、閑置農房、閑置集體建設用地等資源”，同時對鄉村民宿的設立條件進行了規范。2022年3月，上海又發布了《關于進一步促進上海鄉村民宿健康發展的指導意見》（滬府辦規〔2022〕4號），為鄉村民宿的設立登記、證照辦理、經營發展等方面提供了諸多支持和保障措施。此外，上海個別涉農區（例如金山、青浦、浦東等）也出臺了促進鄉村民宿發展的實施辦法，對當地的民宿產業進行扶持，加快推進鄉村民宿高質量發展。

國家和各地政府的支持鼓勵政策，為鄉村民宿的發展提供了實現路徑和政策保障。隨著城鎮化的推進，大量閑置宅基地和農房為鄉村民宿的發展提供了契機。相較于城鎮民宿，鄉村民宿由于其在盤活農村閑置資產和促進鄉村產業振興方面的雙重作用，受到了更多的政策青睞，也吸引了更多投資者的目光。可以預見，鄉村民宿有著廣闊的市場前景。但同時也應當注意到，基于農村宅基地和集體資產的特殊性，鄉村民宿項目與城市民宿存在著明顯的差異。相比城鎮民宿以短租為主的經營模式，鄉村民宿可能還囊括休閑娛樂、餐飲、小型零售等多項旅游服務，整體項目建設投資相對較高，也更容易觸碰到一些法律敏感地帶，投資者有必要特別加以關注。

二、 投資鄉村民宿的法律關注要點

(一)     行業分類與準入

國內民宿行業在近幾年得到了迅猛發展，但至今我國針對民宿的法律法規并不完善，業界對于“民宿”還沒有形成統一的定義。雖然國家旅游局早在2017年10月就發布了首個涉及民宿的國家行業標準《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065—2017），其中對“旅游民宿”作了初步定義 [1] ，但各地地方立法對于民宿仍然使用了不同的名稱和定義，例如“鄉村客棧”“網約房”“短租房”等，由此也導致各地對于民宿的行業劃分存在差異。有些省市將民宿納入“租賃房屋”的范疇予以監管，有些則是參照酒店業、旅館業的規定對民宿進行管理，還要求民宿經營者根據旅館行業相關的法律法規及行業規范辦理相關經營證照（包括旅館業特種行業許可證），并按照相關稅收政策進行納稅，否則就可能因資質違規而遭受行政處罰。此前在這些省市就出現過民宿經營者因“未獲得公安機關許可簽發特種行業許可證”而被公安取締的處罰案例。

上海對鄉村民宿行業的界定給出了相對清晰的政策指引。根據上海市政府辦公廳2022年3月最新發布的《關于進一步促進上海鄉村民宿健康發展的指導意見》，“鄉村民宿”是指“利用農村地區的居民住宅或其他合法建筑、用地等資源，依托當地自然人文景觀、生態環境和生產生活特色，基于合理的設計、修繕和改造，為游客休閑度假、體驗當地風俗文化提供住宿、餐飲、農副產品展銷等服務的小型住宿設施，其單體建筑內的房間數量不超過14個標準間（或單間）、最高4層（建筑高度不超過18米）且建筑面積不超過800平方米。”該定義主要參照了文化旅游部門2019年7月發布的《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2019） [2] 。對于超出當地法規對于民宿規模等限制要求的住宿服務場所則通常會被納入旅館行業進行規范。此外，上海在今年1月出臺了《關于加強本市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》，對宅基地房屋出租用于居住的行為與利用宅基地房屋開展民宿經營活動相區分并進行區別監管。

開辦民宿通常涉及公安（消防、治安）、市場監督、衛生、環保、規劃等部門的審批備案事項。上海近幾年持續推進“放管服”改革、優化營商環境，支持鄉村民宿行業實行基于“一業一證”改革的市場準入制，對符合條件的申請人頒發行業綜合許可證（行業類別為“鄉村民宿”），符合消防安全技術要求的鄉村民宿，同時完成到所在地派出所進行鄉村民宿備案登記，優化了相關證照辦理的流程。上海各區對于民宿的開辦程序、開辦要求、安全標準和資質證照等方面仍有一些不同的要求，具體開辦程序還需結合當地針對民宿管理的專門規定來把握，避免因資質或許可要求的不合規而被處罰等風險。

(二)     項目選址

投資鄉村民宿首先需要考慮選址是否符合規劃。根據上海的民宿指導意見以及各涉農區相關文件的規定，鄉村民宿選址應當符合國土空間規劃、城鄉規劃及村莊規劃，同時政策鼓勵鄉村民宿聚焦在重點區域予以發展，比如郊野公園、旅游景區周邊區域、規劃確定的保留村、鄉村振興示范村等。

另外，鄉村民宿在選址時還需要注意宅基地改革及集中居住的相關政策要求，避免將民宿經營用房選址在一些政策禁止或限制的區域。根據上海市《關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》（滬府規〔2019〕21號），“三高兩區”（高速公路、高鐵、高壓線沿線，生態敏感區，環境綜合整治區）以及規劃農村居民點范圍外的農戶及其住宅，是政府推進相對集中居住工作的重點。鄉村民宿項目在前述范圍內選址可能會受到一定的限制，比如《浦東新區促進鄉村民宿健康發展的實施辦法》（浦文體旅游規〔2020〕1號）就直接明確禁止在生態環境敏感區附近開展民宿項目。 [3] 如果在禁止用于民宿經營的土地上經營民宿，那么將面臨被強制關停或接受行政處罰的風險，致使投資目的落空。

(三)     土地用途

我國嚴格實行土地用途管制制度，土地分為農用地、建設用地、未利用地三類，擅自改變土地用途或者占用農用地的，可能因違法用地而被追究法律責任。就鄉村民宿來說，結合當前我國土地政策，最符合鄉村民宿開發的土地主要是農村集體建設用地（包括宅基地），土地用途則包括居住用地、獨立工礦用地、公共公益設施用地等。

實務中有不少鄉村民宿就是以集體所有的舊廠房、校舍等閑置集體存量物業改建而成，但需要特別注意的是，有些閑置農房（例如農用倉庫）所占用的土地性質為設施農用地，其本質仍然屬于農用地，若改造為民宿，則明顯違反“農地農用”的原則，存在嚴重合規問題。筆者就曾接觸過一些民宿因違法占用農地而遭到行政處罰的案例，甚至一些經營者用于經營民宿的房屋被行政機關認定為違法建筑并予以罰沒。若未辦理相應的用地審批手續便私自占用農用地改作他用，數量較大的或者造成農用地大量毀壞的，甚至還可能會觸犯非法占用農用地罪。

(四)     經營用房的取得

鄉村民宿用房的來源，通常是“農村依法建造的宅基地農民房屋、村集體用房、閑置農房、閑置集體建設用地等資源”，這也是鄉村民宿和城鎮民宿的主要區別。由于民宿開發建設前期需要較高的資金投入，相比合作開發、委托經營管理等模式，實務中相對常見的還是整體租賃模式，即民宿投資者通過分別與農戶簽約或者統一向受托的村集體簽訂長期租賃合同，將農房“收儲”后進行必要的裝修改造用于民宿經營。相對其他模式而言，租賃模式下民宿經營者擁有更多的經營自主權，并且房屋和土地使用權的取得成本相對固定。但在租賃模式下，要特別關注出租方主體的識別、簽約手續和裝修改造相關手續要求：

1、  認清交易主體

民宿投資者在“收儲”宅基地及閑置農房時，應當注意核實權屬，即核實合同相對方是否即具有合法、有效的權屬證明。一方面是為了避免因潛在的權屬爭議帶來不必要的風險，另一方面，根據《上海市企業住所登記管理辦法》的規定 [4] ，民宿經營者為了獲批相關住所登記，也應當符合權屬合法清晰的要求。此外，上海2022年民宿指導意見“鼓勵農戶將宅基地房屋統一委托農民合作社及農村集體經濟組織通過投資、租賃等方式，參與鄉村民宿的建設和運營”。據此，民宿投資者“收儲”鄉村閑置房屋時還可能面臨一些受托出租的主體，由此核實合同相對方的身份及其對民宿用房的權屬就顯得十分重要，實務中主要是三類：

第一類是房屋的權利人（即農戶 [5] ）作為出租方，此時需要審查農戶的相關權利憑證，比如宅基地使用證、房地產權證、不動產登記證明、宅基地以及建房批準文件等，若缺少資料導致權屬無法得到有效佐證，建議民宿投資者要求出租方及時補辦相關手續，或提供由村集體、鄉鎮政府有關部門出具的相關證明文件。

第二類是受托方作為出租方，包括農民專業合作、村民委員會、農村集體經濟組織 [6] 等鄉村主體，該鄉村主體接受農戶的統一委托，對外租賃宅基地房屋。由于村委會、集體經濟組織等均為民法典規定的特別法人，具備法人資格，民宿投資者應當注意識別出租方的主體身份（營業執照或組織登記證），確保交易主體具備合法出租權。

第三類是承租人作為出租方，此類情形需要關注房屋轉租權的問題，我國《民法典》第七百一十六條第二款規定“承租人未經出租人同意轉租的，出租人可以解除合同”，出于經營持續性的安全考慮，有必要對承租房屋是否系轉租進行審查，若系轉租，特別關注租賃合同的租賃期限和轉租條款，并盡可能直接與房屋權利人進行溝通，取得其同意，并將相關承諾或約定以書面形式固定下來。

2、  集體房產出租要經過民主程序

如果民宿投資者承租“集體房產”用于民宿項目，那么在簽署合同時還應當重點關注村民委員會是否經過民主程序。根據《村民委員會組織法》第22、24條，以租賃或者其他方式處分村集體財產，應由村民會議討論并經參會人員過半數同意。上述對民主程序的要求可能構成效力性強制性規定，違反該條處分集體財產，可能導致合同無效。因此，如果承租集體所有的房產用于民宿經營，建議由村民委員會出具通過民主程序決議的證明文件，比如村民會議討論通過且簽字的決議、村民代表簽署同意出租的文件等，并將之設置為租賃合同附件，以免不必要的爭議。

(五)     房屋裝修改造

民宿投資者承租的鄉村房屋可能由于長期閑置原因，會存在老舊、安全隱患或建筑布局不合理等問題，為了便于后續經營利用，需要針對房屋現狀進行修繕、改擴建或者原地翻建，但由于宅基地房屋和集體用房的特殊性，修繕、改擴建的申請主體需要滿足特定的條件，根據《上海市農村村民住房建設管理辦法》（滬府令16號）的規定，農戶建房的申請主體是集體經濟組織成員，且應以戶為單位提出申請，同時需要符合特定的條件方可進行改建、翻建（比如原有住房屬于危房、因自然災害等原因滅失等）。現有政策規定下，民宿投資者承租房屋后很難直接以自身名義申請改擴建或原地翻建，而是需要宅基地房屋所有人的協助與配合，具體操作還需要結合當地相關農民建房政策文件和地方實操要求協調安排，相關事項可以在租賃合同中細化約定。

關于鄉村民宿的建筑規模要求，文化和旅游部發布的民宿行業標準中對民宿建筑的要求為“經營用客房不超過4層，建筑面積不超過800㎡”，上海2022年的民宿指導意見進一步明確，“民宿用房需為獨立式建筑或者具有獨立通道門戶”、“單體建筑內房間數量不超過14個標準間（或單間）”、“建筑高度不超過18米”等。另外，需要注意的是，盡管鄉村民宿通常具有諸多個性化的元素，但民宿建筑以及裝修風格并不能單純追求標新立異，而是應當與當地人文民俗、村莊環境景觀相協調，符合當地鄉村風貌管理要求。

若民宿投資者沒有履行相關報批報建義務，直接進行改造或裝修，則存在違法風險。根據《城鄉規劃法》 [7] ，可能因違建問題而被地方政府責令停止建設或予以強制拆除。

(六)     村規民約

鄉村民宿投資建設和運營過程中還涉及一類特殊規范需要引起關注，即村規民約。由于我國鄉村區域和城市社區一樣，實行基層群眾自治制度，村規民約是為了維護本村的社會秩序、村風民俗、精神文明建的自治規范和行為準則。無論是文旅部發布的民宿行業標準還是上海市出臺的民宿指導意見，都強調要遵守村規民約、尊重當地風俗習慣，維護鄰里友好和諧，減少相鄰（采光、排水、噪音或其他）糾紛。

三、    結語

鄉村民宿對于農村閑置資產的盤活利用、鄉村旅游資源開發、集體經濟發展和農民增收都有著重大意義。目前國家和地方政策層面對于民宿開發都持鼓勵支持態度。同時，鄉村民宿作為新興業態，在準入條件、監管政策等方面還有待相關規范標準的進一步確定和統一。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，鄉村民宿產業也將越來越規范化、專業化發展。