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為深化農村集體經營性建設用地（以下簡稱“集土”）入市試點工作，規范集體經營性建設用地使用權出讓合同管理，自然資源部辦公廳、國家市場監督管理總局辦公廳近日發布了《關于印發<集體經營性建設用地使用權出讓合同><集體經營性建設用地使用權出讓監管協議>示范文本（試點試行）的通知》（自然資辦發[2023]9號）。目前，示范文本在入市試點地區試行。
2015年以來，上海市松江區作為全國三十三個試點地區之一，不斷實踐完善集土入市制度，且上海從2014年開始不斷加強工業用地出讓管理，已形成較為成熟的產業用地全生命周期管理模式。此次國家示范文本中可以看到上海集土入市試點和產業地產管理經驗的大量元素，我們將主要條款內容進行對比梳理，具體見附表-集土入市示范文本與上海試點條款比對表。
我們提煉出示范文本的主要亮點并做簡要分析，以便重點掌握。有關集體經營性建設用地入市的背景，請見我們此前文章《農村集體經營性建設用地入市之初探》、《集體經營性建設用地入市要點探析》。
? 亮點1：出讓合同+監管協議
示范文本包含兩份文件，一個是出讓人與受讓人簽署的集土出讓合同，一個是出讓人、受讓人和監管人簽署的集土出讓監管協議。示范文本明確，出讓人是農村集體經濟組織（該組織尚未設立的，由村委會代行其職能），監管人是市（縣）人民政府，監管協議與同一宗地相對應的出讓合同配套使用。
我們理解，集土入市合同關系和國土出讓合同關系有著很大區別（有關國有土地使用權出讓合同是民事合同還是行政協議，法律界多年來爭論不休、司法實踐也因案有異）。集土出讓合同是集體土地所有權人將集體土地所有權中占有、使用、收益的權能在一定期限內讓與給受讓人享有、在平等主體之間建立的民事合同關系，同時監管人通過簽署監管協議、經出讓人和受讓人一致同意由監管人“對出讓合同履約過程等組織實施監管”的方式參與到集土出讓民事合同關系之中，監管協議亦為民事合同，兩份合同均適用民法典。
? 亮點2：出讓方案
示范文本突出強調了出讓方案的重要性。集土出讓方案必須已依法報市（縣）人民政府，應符合規劃條件、產業準入和生態環境保護要求等，雙方依據出讓方案約定合同內容，如果合同內容與出讓方案不符，以出讓方案為準。
根據《土地管理法實施條例》第四十條，集土入市出讓方案由土地所有權人編制，經本集體經濟組織形成書面意見，并報市（縣）人民政府。我們理解，為了防止集體經濟組織的出讓方案違反規劃條件、產業準入和生態環境保護要求，市（縣）人民政府對出讓方案行使監督權而非行政許可（示范文本將符合該三項要求作為監管協議約定的監管人監管事項，且最高院在（2018）最高法行申7569號中的觀點也具有參考意義）。此外，示范文本提出“合同內容與出讓方案不符的，以出讓方案為準”，可以在一定程度上降低因出讓合同未將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同而導致合同無效的風險。
? 亮點3：土地增值收益調節金
根據示范文本約定，除了先付清土地出讓價款外，受讓人申請辦理不動產登記時必須已取得土地增值收益調節金繳納憑證。
國家財政部、原國土資源部曾發布《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，但該辦法執行期限已在2017年12月31日屆滿。在集土入市試點地區，仍按照地方有關政策執行。土地增值收益調節金制度旨在集體經營性建設用地有關稅收政策出臺之前，通過土地增值收益調節金的形式平衡集土入市收益分配。示范文本繼續提出并沿用了土地增值收益調節金的概念，但未作進一步細化，可見集土入市仍需要一段時間的試點試行，具體收取標準和方式仍交給試點地區因地施策。
? 亮點4：入市集土用途
《土地管理法》及其實施條例均規定入市集土應符合國土空間規劃確定的“工業、商業等經營性用途”。示范文本明確列舉了三類用途，即用于工業項目建設、用于商業項目建設、用于保障性租賃住房項目建設，同時也設置了一個留空條款，供具體用地項目當事人自行約定。過往實踐中，試點地區集土入市用途包括工業用地、商服用地（旅館用地）、商業設施用地、綠隔產業用地、科教用地、養老服務設施、保障性租賃住房等。
雖然立法意圖并未將集土入市用途局限于工業和商業，但法條中的“等”字范圍需要謹慎掌握。國家明確禁止農村集體土地用于別墅、商業住宅、酒店、公寓等房地產開發。此外，示范文本也明確提出，“受讓人不得在受讓宗地范圍內建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性設施”，“不得在受讓宗地范圍內建造成套住宅等非商業設施”。如果是保障性租賃住房項目，出讓合同中必須明確約定保障性租賃住房建設總套數的最低數量以及套型建筑面積70平方米以下保障性租賃住房面積的最低占比。
? 亮點5：投資強度
《土地管理法實施條例》第三十九條要求在集土入市的規劃條件中明確開發建設強度。示范文本對此做出回應，將該規定納入出讓合同條款并設置了對應的違約責任。
對于工業項目建設，受讓人應承諾項目固定資產總投資不低于經批準、登記備案或約定的金額，投資強度不低于每平方米約定的投資額；對于非工業項目建設，受讓人應對最低開發投資總額做出明確承諾。如果項目固定資產總投資、投資強度和開發投資總額未達到約定標準，示范文本給出了違約責任建議：出讓人有權要求受讓人繼續履行本合同，并可要求受讓人按照實際差額部分占約定投資總額和投資強度指標的比例，要求受讓人支付相當于同比例集體經營性建設用地使用權出讓價款的違約金。
? 亮點6：轉讓、出租、抵押
示范文本參照《城市房地產管理法》有關國有出讓土地及地上房產轉讓的規定，對集土及地上項目轉讓提出了基本規則：首次轉讓的，按照合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，應完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發土地的，已形成工業用地或其他建設用地條件。此外，示范文本允許當事人自行約定全部或部分集土使用權轉讓、出租、抵押的條件（尤其是限制性條件）。
? 亮點7：土地使用權收回
示范文本在“第五章期限屆滿與使用權終止”和“第七章違約責任”分別設置了集土使用權收回條款，其目的可能是為了區分合同因法定情形而終止和因違約而導致合同解除兩種情況下的集土使用權收回安排（從合同條款設計角度，因為有些導致法定終止的情形同時也構成違約行為（例如，違反約定用途使用土地、違反產業準入要求、生態環境保護要求等使用土地等），在具體撰寫條款時需要特別注意，以免因為示范文本的分章編排造成條款遺漏、重復或者前后矛盾）。
從示范文本的框架體系看，集土使用權收回安排大致可分為三類，法定收回、期限屆滿收回和違約收回。
法定收回包括“國家征收”、“為集體公共利益”、“受讓人違反約定用途”、“受讓人停止使用土地”、“受讓人違反產業準入要求、生態環境保護要求”等情形（具體源自《土地管理法》第四十五條、第六十六條，《土地管理法實施條例》第四十一條等有關規定）。其中，示范文本對“國家征收”和“為集體公共利益”兩種情況提出了補償機制。“國家征收”情形下，土地補償費歸出讓人所有，出讓人可與受讓人協商給與后者公平補償，受讓人建設的附著物的補償費歸受讓人所有。“為集體公共利益”（指為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設等公共利益）收回集土使用權的，出讓人根據收回時由受讓人建設的建筑物、構筑物及其附屬設施的價值和剩余年期集土評估市場價格及經評估認定的直接損失給予受讓人補償。
根據示范文本，在集土出讓期限屆滿未續期的情況下，集土使用權均由出讓人無償收回，但對于由受讓人建設的建筑物、構筑物及其附屬設施的收回是否給予補償及補償標準，建議區分受讓人未提前申請續期和提前申請續期但未獲同意兩種情況分別考慮，具體由用地項目當事人自行約定。
示范文本列舉了“逾期支付出讓價款”、“受讓人因自身原因提出終止合同”、“土地閑置”、“延期開竣工”、“投資強度不達標”、“建設指標不符合約定”、“工業建設項目的”等違約情形及違約責任，對其中“受讓人因自身原因提出終止合同”和“土地閑置”兩種情形提出了土地收回建議條款。用地項目當事人可以根據當地招商供地實際情況和違約情形嚴重程度，具體設置其他違約收回安排并在出讓合同中進行明確約定。
? 亮點8：市（縣）人民政府監管機制
按照示范文本的設計，集土入市引入政府監管機制，監管主體為出讓土地所在地的市（縣）人民政府。這是國家在試點地區（如上海）試行經驗基礎上對集土入市的制度創新。通過政府參與監管，有利于協助集體土地所有權人合法依規利用集體經營性建設用地，有利于出讓人和受讓人之間快速建立信任，對集土入市的啟動和推行具有非常有必要且積極的現實作用。示范文本（監管協議）對監管人的監管事項做出了十四項列舉，并允許合同當事人進一步自行約定。此外，當事人需要制作監管清單作為協議附件，對監管事項、監管要求、監管方案、違約整改要求等具體監管內容進行細化。
從示范文本引入的政府監管制度框架看，政府基于出讓人和受讓人在監管協議中做出的共同授意行使合同約定的監管權利，其權力來源于民事合同約定而非法律授權或行政委托；但與此同時，如果集土出讓合同履行過程中出現違反土地管理法、城鄉規劃法等的違法行為，行政機關仍有權依其行政職權，對違法行為依法實施行政執法。因此，監管協議有必要細化約定政府作為民事合同項下監管人的職責范圍和行權程序，政府部門在集土出讓合同履行過程中也有必要清晰把握行使合同權利和行使行政職權之間的邊界。
集土入市示范文本與上海試點條款比對表
注：下表僅以上海工業用地產業項目類作為比較對象，且視具體出讓項目情況，上海實踐中部分條款內容會存在差異。
| 要素 |
國家范本 |
上海（松江） |
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| 文本 |
合同形式 |
出讓合同與監管協議 |
相同 |
| 合同備案 |
市（縣）自然資源部門備案 |
相同 |
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| 出租參照 |
出租方式供應集體經營性建設用地使用權的，參照適用 |
相同 |
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| 主體 |
出讓合同-出讓人、受讓人 |
出讓人，指農村集體經濟組織，未設立村集體經濟組織的，村民委員會依法代行其職能 |
相同 |
| 監管協議-出讓人、受讓人、監管人 |
監管人，指出讓宗地所在地的市（縣）人民政府 |
區政府成立農村集體經營性建設用地入市協調機構，監管協議具體由區規劃和自然資源局簽署 |
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| 方案 |
出讓方案 |
根據《土地管理法實施條例》第四十條，本集體經濟組織形成書面意見，報市（縣）人民政府，內容符合規劃條件、產業準入和生態環境保護要求 |
對內部民主決策機制提出了比法定更高的要求，要求出讓方案應經集體經濟組織成員或成員代表會議五分之四以上同意，其他同法定要求 |
| 土地 |
土地性質 |
農村集體 |
農村集體 |
| 土地用途 |
經營性建設用地（工業、商業（不含成套住宅）、保障性租賃住房等） |
相同（本表僅以工業產業項目為例） |
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| 交地狀態 |
土地出讓時的場地平整、周圍基礎設施、現狀條件等按照雙方實際約定 |
通常為凈地交付 |
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| 期限 |
出讓年限 |
自行約定 |
彈性年期+有條件續期，首次出讓年限不超過20年 |
| 出讓金等費用 |
定金 |
自行約定 |
一般為土地出讓價款的20%，簽約后一次性支付 |
| 出讓金支付 |
一次性或分期支付，通過市（縣）財政監管賬戶向出讓人支付 |
相同 |
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| 土地增值收益調節金 |
僅提及持土地增值收益調節金繳納憑證等相關了申請辦理不動產登記，未約定具體標準 |
由于農村集體經營性建設用地入市環節中的契稅尚未明確要征收，土地受讓方須按成交價款的3%征收與契稅相當的調節金，需在出讓文件中明確 |
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| 權屬登記 |
不動產登記 |
受讓人按本合同約定付清本宗地全部出讓價款后，持本合同、合同備案文件、出讓價款繳納憑證、土地增值收益調節金繳納憑證、完稅證明等相關證明材料，申請辦理不動產登記 |
相同 |
| 建設及達產指標 |
項目建設時間 |
具體約定開竣工時間 |
明確約定開工、竣工和投產時間 |
| 項目時間履約保證金 |
未涉及 |
一般為土地出讓總價款的20%（開工、竣工、投產時間保證金分別占60%、20%、20%），簽約后一次性支付 |
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| 保證金返還 |
未涉及 |
正常履約情況下，分別在按時開工、竣工、投產后返還相應的保證金（包括銀行存款利息） |
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| 用地規劃條件、項目建設、投資強度等指標 |
合同中具體約定。對于工業項目，明確不得建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性設施，并要求固定資產總投資和投資強度達到最低標準。 |
相同，并通常會對達產銷售收入、達產稅收總額、達產稅收產出強度提出具體要求。 |
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| 處置限制 |
資產轉讓 |
在滿足法定條件（主要指完成開發投資總額的25%以上）前提下，自行約定 |
土地使用權不得整體或分割轉讓；房屋不得分幢、分層、分套轉讓；土地房屋整體轉讓的，須經協調機構和出讓人同意 |
| 出資比例結構變動 |
未涉及 |
投資人出資比例結構、股權結構的改變，須經協調機構和出讓人同意 |
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| 抵押 |
自行約定 |
可以整體抵押，貸款僅限本項目開發貸且金額不得超過土地出讓總價款；實現抵押權時，抵押物競買人資格必須符合有關認定條件 |
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| 征收 |
國家征收 |
因公共利益需要，國家征收集體土地，土地補償費歸出讓人所有。出讓人同意與受讓人協商，并給予其公平補償。征收時，本合同宗地范圍內由受讓人建設的附著物的補償費歸受讓人所有 |
因國家公共利益需要，集土被征收為國土的，合同終止，按相關規定執行 |
| 因集體公共利益需要 |
為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設等公共利益收回集體經營性建設用地使用權的，出讓人根據收回時由受讓人建設的建筑物、構筑物及其附屬設施的價值和剩余年期集體經營性建設用地使用權的評估市場價格及經評估認定的直接損失給予受讓人補償 |
因農村集體公共利益的需要，經集體決策通過，并向鄉（鎮）及區（縣）政府報備同意，出讓人可提前收回建設用地使用權并終止合同，出讓人應按屆時的相關規定，給予用地人相應補償 |
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| 期限屆滿 |
受讓人提前申請續期 |
合同約定的使用年限屆滿，受讓人需要繼續使用土地的，至遲于屆滿前一年向出讓人提交續期申請書，除非合同有特別約定的，出讓人應當同意予以續期。未獲同意續期的，土地無償收回，地上物補償自行約定。 |
至少提前一年申請續期，經綜合評定符合標準的，協調機構和出讓人應當同意續期并重新簽合同；未獲同意續期的，合同終止，無償收回土地，補償地上物殘值。 |
| 受讓人未提前申請續期 |
土地無償收回，地上物補償自行約定 |
合同終止，土地及地上物均無償收回 |
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| 違約責任 |
逾期支付出讓金 |
違約金自行約定，逾期60日經催告后仍不支付，出讓人有權解約，沒收定金 |
相同 |
| 受讓人在開工日前退地 |
受讓人因自身原因終止項目投資建設，要求提前退地的，區分開工日期屆滿一年內、開工日期超過一年但不滿兩年等情形，由當事人自行約定相應處理辦法。造成土地閑置，滿一年未動工開發的，根據省級規定繳納土地閑置費，滿兩年未動工開發的，任何一方當事人有權終止合同。 |
沒收定金，已收出讓金退還，項目時間履約保證金（含息）退還，收回土地 |
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| 逾期開工 |
開工保證金50%作為違約金，超過6個月的，100%作為違約金；逾期超過一年，出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金、竣工保證金（含息）、投產保證金（含息），收回土地 |
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| 逾期竣工 |
竣工保證金50%作為違約金，超過6個月的，100%作為違約金；逾期超過一年，出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金、投產保證金（含息），收回土地并補償地上物殘值 |
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| 逾期投產 |
竣工保證金100%作為違約金，并重新約定投產日期，最長不超過6個月；超出新投產日期的，出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償地上物殘值 |
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| 投資強度不達標 |
自行約定 |
未達標但不低于80%的，按差額占總額的比例，支付同比例土地出讓總價的違約金，繼續履約；低于80%，出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償地上物殘值 |
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| 稅收不達產 |
未涉及 |
未達產但不低于80%的，補差，視為達產；低于80%，出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償地上物殘值 |
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| 容積率、建筑密度不符 |
低于約定標準的，按差額比例收取同比例出讓金的違約金；高于約定標準的，按差額比例收取同比例出讓金的違約金 |
相同 |
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| 綠地率、內部配套設施用地等指標不符合約定 |
限期改正，拒不改正的，支付違約金，并自行拆除相應的建筑設施 |
相同 |
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| 擅自轉讓、抵押、改變出資比例結構 |
未涉及 |
出讓人有權解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償地上物殘值 |
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| 擅自改變用途 |
出讓人有權收回土地，未約定其他相關內容 |
情節嚴重，未按期整改，出讓人有權解約，土地及地上物均無償收回 |
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| 嚴重環境污染 |
接受行政處罰 |
經環保部門認定，出讓人有權解約，土地及地上物均無償收回，受讓人承擔土地及地下水質修復成本 |
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| 出讓監管（監管協議） |
監管事宜 |
合同列舉項目，并以清單形式細化具體監管要求、監管措施等內容 |
相同 |
| 監管期限 |
監管期限與出讓合同中土地使用權的期限一致，土地使用權的期限發生變化的，監管期限也隨之相應改變 |
相同 |
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| 監管方式 |
采取出讓人或受讓人主動申請監管為主，結合監管人主動監管的方式進行 |
相同 |
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| 監管措施 |
主動核查；責令糾正或整改；將監管結果及時對外公布，涉及國家機密或商業秘密的除外；視情節輕重，將違約行為記入誠信檔案 |
情節特別嚴重的，提請土地管理部門限制相關主體參與本市建設用地入市交易活動 |
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滬公網安備 31010402007129號
