網(wǎng)上投稿
2025年3月23日，國(guó)務(wù)院公布《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法〉的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施規(guī)定》），于同日起施行。《實(shí)施規(guī)定》所依據(jù)的兩部上位法，其一是《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》（以下簡(jiǎn)稱《反外國(guó)制裁法》），自2021年6月10日起施行；其二是《中華人民共和國(guó)對(duì)外關(guān)系法》，自2023年7月1日起施行。
在兩部法律的基礎(chǔ)上，《實(shí)施規(guī)定》進(jìn)一步明確采取反制措施的實(shí)施部門和實(shí)施程序，從行政法規(guī)層面完善了反外國(guó)制裁方面的立法體系，標(biāo)志著中國(guó)在有效應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保護(hù)我國(guó)公民、組織合法權(quán)益方面邁出了關(guān)鍵一步。
一、反制實(shí)踐總體概覽
《反外國(guó)制裁法》于2021年發(fā)布，但包括反制清單和反制措施在內(nèi)的相關(guān)實(shí)踐于2023年起密集推出。筆者借此機(jī)會(huì)簡(jiǎn)要梳理中國(guó)的管制和制裁清單體系，目前主要包括：出口管制管控清單、出口管制關(guān)注名單、不可靠實(shí)體清單、反制清單、單獨(dú)的制裁決定。
相關(guān)清單之間的聯(lián)系和區(qū)別如下表所示：
清單類型 |
法律 依據(jù) |
適用對(duì)象 |
法律后果 |
具體實(shí)踐 |
出口管制管控清單 |
《出口管制法》、《兩用物項(xiàng)出口管制條例》 |
有下列情形之一的進(jìn)口商和最終用戶：違反最終用戶或者最終用途管理要求的；可能危害國(guó)家安全和利益的；將管制物項(xiàng)用于恐怖主義目的的。 |
禁止向清單內(nèi)實(shí)體出口兩用物項(xiàng)；正在開(kāi)展的相關(guān)出口活動(dòng)應(yīng)當(dāng)立即停止。特殊情況下確需出口的，出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向商務(wù)部提出申請(qǐng)。
|
1.2025年1月2日商務(wù)部首次將28家美國(guó)實(shí)體列入出口管制管控名單 [1] 2. 商務(wù)部多次發(fā)布出口管制管控清單 |
出口管制關(guān)注名單 |
《兩用物項(xiàng)出口管制條例》 |
未在規(guī)定期限內(nèi)配合核查、提供有關(guān)證明材料，導(dǎo)致無(wú)法核實(shí)兩用物項(xiàng)最終用戶、最終用途的進(jìn)口商和最終用戶 |
出口經(jīng)營(yíng)者向列入關(guān)注名單的進(jìn)口商、最終用戶出口兩用物項(xiàng)，不得申請(qǐng)通用許可；申請(qǐng)單項(xiàng)許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并作出書面承諾。
|
暫無(wú) |
不可靠 |
《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》 |
有下列情形之一的外國(guó)實(shí)體：危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益；違反正常的市場(chǎng)交易原則，中斷與中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人的正常交易，或者對(duì)其采取歧視性措施，嚴(yán)重?fù)p害合法權(quán)益。 |
禁止企業(yè)從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)；禁止企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)新增投資；禁止企業(yè)高級(jí)管理人員入境；不批準(zhǔn)并取消上述企業(yè)高級(jí)管理人員在中國(guó)境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格。 |
1. 商務(wù)部多次發(fā)布不可靠實(shí)體清單 [2] 2. 其中，商務(wù)部于2024年9月24日對(duì)美國(guó)PVH集團(tuán)啟動(dòng)調(diào)查，2025年2月4日將其列入不可靠實(shí)體清單。 |
反制清單 |
《反外國(guó)制裁法》 |
直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施歧視性限制措施的個(gè)人、組織 |
反制措施：對(duì)高級(jí)管理人員不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境；凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)；禁止我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)。 |
1. 外交部多次發(fā)布反制清單 [3] 2. 存在同一主體被多個(gè)部門列入不同清單的情況，比如雷神導(dǎo)彈系統(tǒng)公司（Raytheon Missile Systems）被列入反制清單、不可靠實(shí)體清單和出口管制管控清單中。 |
外交部單獨(dú)的制裁決定 |
1. 2023年9月15日外交部例行記者會(huì)上，宣布對(duì)兩家美國(guó)軍工企業(yè)實(shí)施制裁 [4] 2. 2023年12月26日外交部例行記者會(huì)上，宣布對(duì)美國(guó)1家機(jī)構(gòu)、2人實(shí)施制裁 [5] 3. 2024年4月21日外交部例行記者會(huì)上，宣布對(duì)美國(guó)多人實(shí)施制裁 [6] |
總體而言，中國(guó)在反制裁領(lǐng)域逐步構(gòu)建了較為完善的法律體系，涵蓋《反外國(guó)制裁法》、《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等，堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平外交政策，反對(duì)任何形式的單邊制裁和“長(zhǎng)臂管轄”。司法實(shí)踐中，中國(guó)企業(yè)開(kāi)始運(yùn)用《反外國(guó)制裁法》第十二條積極構(gòu)建防御機(jī)制，妥善應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁，維護(hù)自身合法權(quán)益。
二、《實(shí)施規(guī)定》重點(diǎn)內(nèi)容
1. 明確對(duì)涉外惡意訴訟和判決執(zhí)行參與主體的反制措施
《反外國(guó)制裁法》規(guī)定了（1）列入反制清單的對(duì)象主要包括直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施歧視性限制措施的個(gè)人、組織；（2）采取的反制措施主要包括出入境方面的人身限制（即不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或驅(qū)逐出境），財(cái)產(chǎn)方面的限制（即查封、扣押、凍結(jié)各類財(cái)產(chǎn)），商事活動(dòng)的限制（即禁止或限制與被制裁對(duì)象交易、合作等）。
在此基礎(chǔ)上，《實(shí)施規(guī)定》第十九條 [7] 進(jìn)一步指出
（1）列入反制清單的特定情形：參與外國(guó)國(guó)家、組織或個(gè)人惡意（即以危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益為目的）訴訟和判決執(zhí)行等活動(dòng)的主體、組織及個(gè)人；
（2）出現(xiàn)前述特定情形時(shí)，除了常態(tài)的反制措施（即限制入境，查封、扣押、凍結(jié)我國(guó)境內(nèi)財(cái)產(chǎn)，禁止或者限制與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等），強(qiáng)調(diào)保留采取強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)以及其他更嚴(yán)厲反制措施的權(quán)利。
2. 規(guī)范反制措施的實(shí)施程序
主要體現(xiàn)在：（1）調(diào)查和磋商相輔相成：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在實(shí)施反外國(guó)制裁法和本《規(guī)定》過(guò)程中，有權(quán)開(kāi)展相應(yīng)調(diào)查和對(duì)外磋商。
（2）反制措施公開(kāi)透明：作出反制措施決定的部門需明確適用對(duì)象、具體措施及施行日期等，并通過(guò)官方網(wǎng)站等途徑發(fā)布并及時(shí)更新。
（3）為受制裁主體提供救濟(jì)途徑：被采取反制措施的組織或個(gè)人可申請(qǐng)暫停、變更或取消反制措施，相關(guān)部門需根據(jù)實(shí)際情況組織評(píng)估并作出相應(yīng)決定。
3. 細(xì)化實(shí)施部門職責(zé)分工和反制措施，強(qiáng)化協(xié)同配合與信息共享
《反外國(guó)制裁法》規(guī)定了反制清單和反制措施的確定、暫停、變更或者取消，由外交部或者國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門發(fā)布命令予以公布。尚未明確除了外交部之外的其他部門和具體職責(zé)。
《實(shí)施規(guī)定》明確了國(guó)務(wù)院外交、商務(wù)、發(fā)展改革、司法行政等部門按照各自職責(zé)分工，負(fù)責(zé)承擔(dān)反外國(guó)制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作。相關(guān)部門需加強(qiáng)對(duì)反制措施確定和實(shí)施的協(xié)同配合，確保信息共享，形成工作合力。具體的實(shí)施部門和反制措施整理如下：
法律依據(jù) |
實(shí)施部門 |
反制措施 |
《反外國(guó)制裁法》第六條第一項(xiàng)、《實(shí)施規(guī)定》第六條 |
國(guó)務(wù)院外交、國(guó)家移民管理等有關(guān)部門 |
不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境 |
《反外國(guó)制裁法》第六條第二項(xiàng)、《實(shí)施規(guī)定》第七條 |
國(guó)務(wù)院公安、財(cái)政、自然資源、交通運(yùn)輸、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、金融管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有關(guān)部門 |
查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)（包括現(xiàn)金、票據(jù)、銀行存款、有價(jià)證券、基金份額、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、應(yīng)收賬款等財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利） |
《反外國(guó)制裁法》第六條第三項(xiàng)、《實(shí)施規(guī)定》第八條 |
國(guó)務(wù)院教育、科技、司法行政、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)、文化和旅游、衛(wèi)生健康、體育行政等有關(guān)部門 |
禁止或者限制我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)，包括但不限于教育、科技、法律服務(wù)、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、文化、旅游、衛(wèi)生、體育領(lǐng)域的活動(dòng) |
《反外國(guó)制裁法》第六條第四項(xiàng)、《實(shí)施規(guī)定》第九條 |
暫無(wú)，視具體措施而定 |
其他必要措施，包括但不限于禁止或者限制從事與我國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)，禁止或者限制在我國(guó)境內(nèi)投資，禁止向其出口相關(guān)物項(xiàng)，禁止或者限制向其提供數(shù)據(jù)、個(gè)人信息，取消或者限制其相關(guān)人員在我國(guó)境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格，處以罰款 |
4. 重申民事訴訟，保障中國(guó)公民和組織的合法權(quán)益
《實(shí)施規(guī)定》重申，任何組織和個(gè)人執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行外國(guó)對(duì)中國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施，侵害中國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，中國(guó)公民、組織有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，要求停止侵害、賠償損失。
《實(shí)施規(guī)定》新增對(duì)執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行外國(guó)制裁措施的行為，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)進(jìn)行約談，責(zé)令改正，并采取相應(yīng)處理措施。
(1) 首例反外國(guó)制裁訴訟案例順利和解
2025年最高人民法院工作報(bào)告中提到，外國(guó)某設(shè)備公司因第三國(guó)制裁，中止履行與我國(guó)某海洋工程公司簽訂的船舶建造合同義務(wù)，我國(guó)法院首次適用《反外國(guó)制裁法》受理我國(guó)公司提起的訴訟并促成雙方和解，我國(guó)公司順利拿到8400余萬(wàn)元建造款。
上述案例已入選人民法院案例庫(kù)（入庫(kù)編號(hào)：2025-10-6-504-001） [8] ，系反外國(guó)制裁法施行后，首起當(dāng)事人依據(jù)該法第十二條提起的反外國(guó)制裁侵權(quán)訴訟。這起全國(guó)首例案件具有重要的示范意義，然而由于該案件以調(diào)解方式結(jié)案，對(duì)于實(shí)體問(wèn)題的審理和認(rèn)定尚未充分展開(kāi)，相關(guān)法律適用和裁判標(biāo)準(zhǔn)仍有待進(jìn)一步觀察和探索。因此，中國(guó)企業(yè)仍需積極適用《反外國(guó)制裁法》及其《實(shí)施規(guī)定》，從行政和司法兩個(gè)維度探索最佳解決路徑，以更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。
5. 鼓勵(lì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，司法協(xié)助依規(guī)辦理
《實(shí)施規(guī)定》還鼓勵(lì)律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為反外國(guó)制裁提供法律服務(wù)，包括協(xié)助相關(guān)組織和個(gè)人實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制管理，代理訴訟等。同時(shí)，涉及司法協(xié)助相關(guān)工作的，由國(guó)務(wù)院司法行政部門會(huì)同主管機(jī)關(guān)依照中國(guó)法律及國(guó)際條約辦理。
綜上，《實(shí)施規(guī)定》的發(fā)布和實(shí)施，是中國(guó)在反制裁領(lǐng)域的重要舉措，不僅完善了法律體系，增強(qiáng)了反制裁措施的可操作性。這一規(guī)定在國(guó)際社會(huì)中展現(xiàn)了中國(guó)的堅(jiān)定立場(chǎng)和規(guī)范治理能力，使外國(guó)政府和組織在對(duì)中國(guó)采取制裁措施時(shí)需更加謹(jǐn)慎。
三、思考和展望
《反外國(guó)制裁法》未列舉歧視性限制措施的范圍，而是概括地描述為：外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的，我國(guó)有權(quán)采取相應(yīng)反制措施?！秾?shí)施規(guī)定》也未做進(jìn)一步的定義。結(jié)合目前實(shí)踐，歧視性限制措施主要指外國(guó)單邊制裁措施。
為預(yù)防和防御外國(guó)單邊制裁，中國(guó)企業(yè)可依據(jù)《反外國(guó)制裁法》及其《實(shí)施規(guī)定》，采取如下風(fēng)險(xiǎn)防范和救濟(jì)措施：
1. 建立系統(tǒng)的合規(guī)體系
(1) 展開(kāi)盡職調(diào)查：在開(kāi)展涉外合作前，應(yīng)進(jìn)行盡職調(diào)查，確保交易對(duì)象及其關(guān)聯(lián)方未被列入中國(guó)反制清單等多個(gè)清單。涉及貿(mào)易合規(guī)事項(xiàng)，還須分析物項(xiàng)、最終用途、最終用戶等，在此不做展開(kāi)。
(2) 增加合同條款：簽訂合同時(shí)，增加反制裁豁免條款，明確雙方在遭遇外國(guó)制裁時(shí)的責(zé)任和義務(wù)，降低因制裁帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。
(3) 針對(duì)性地合規(guī)評(píng)估：對(duì)高敏感性或高風(fēng)險(xiǎn)的交易和項(xiàng)目進(jìn)行重新評(píng)估，特別是那些可能受到中國(guó)反制措施影響的業(yè)務(wù)。若評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高，應(yīng)提前制定替代計(jì)劃，調(diào)整戰(zhàn)略部署。
2. 關(guān)注政策動(dòng)態(tài)
(1) 定期培訓(xùn)：企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注國(guó)際環(huán)境的變化，組織業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵崗位的員工參加相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，提升對(duì)反制裁政策的理解和應(yīng)對(duì)能力。
(2) 政策解讀：及時(shí)了解和解讀《反外國(guó)制裁法》及其《實(shí)施規(guī)定》的具體內(nèi)容，確保企業(yè)內(nèi)部各部門知曉并遵守相關(guān)規(guī)定。
3. 尋求法律支持
(1) 專業(yè)咨詢：在遭遇外國(guó)制裁時(shí)，及時(shí)咨詢專業(yè)律師或法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，獲取針對(duì)性的法律建議。
(2) 合規(guī)指導(dǎo)：鼓勵(lì)律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為反外國(guó)制裁提供法律服務(wù)，協(xié)助企業(yè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制管理。
4. 司法救濟(jì)措施
如果企業(yè)因外國(guó)制裁而遭受權(quán)益侵害，可以依法向人民法院提起訴訟，要求停止侵害、賠償損失。在訴訟過(guò)程中，企業(yè)可以向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，查封、扣押、凍結(jié)相對(duì)方財(cái)產(chǎn)等。
此外，如果外國(guó)企業(yè)或個(gè)人認(rèn)為自身被錯(cuò)誤列入反制清單或受到不當(dāng)反制措施，可以向作出決定的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門申請(qǐng)暫停、變更或取消有關(guān)反制措施。申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供其改正行為、采取措施消除行為后果等方面的事實(shí)和理由。
綜上，《實(shí)施規(guī)定》的施行，為應(yīng)對(duì)外國(guó)制裁提供了明確的法律依據(jù)和操作指引，其具體實(shí)踐和實(shí)施效果，我們將密切關(guān)注。
[1] 參見(jiàn)https://aqygzj.mofcom.gov.cn/flzc/gzjgfxwj/art/2025/art_efbe2d2540e845a59a70f2d0768f671f.html
[2] 參見(jiàn)https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/index.html
[3] 參見(jiàn)https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/fzcqdcs/
[4] 參見(jiàn)https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202309/t20230915_11143550.shtml
[5] 參見(jiàn)https://www.peopleapp.com/column/30035420923-500000472981
[6] 參見(jiàn)https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202504/t20250421_11599248.shtml
7 《實(shí)施規(guī)定》第十九條：外國(guó)國(guó)家、組織或者個(gè)人通過(guò)推動(dòng)、實(shí)施訴訟等手段危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)決定將參與訴訟和判決執(zhí)行等活動(dòng)的上述主體及與其相關(guān)的組織、個(gè)人列入反制清單，采取限制入境，查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)，禁止或者限制與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等反制措施，并保留采取強(qiáng)制執(zhí)行財(cái)產(chǎn)以及其他更嚴(yán)厲反制措施的權(quán)利。
任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行前款外國(guó)國(guó)家、組織或者個(gè)人推動(dòng)、實(shí)施的訴訟所作出的判決。
[8] 參見(jiàn)https://rmfyalk.court.gov.cn/