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引言

 

自2023年開始，美國繼續延續了上一年度包括俄羅斯制裁及對華出口管制的貿易管制重點。在對華政策方面，不僅繼續加強了對半導體行業的限制，并且通過收緊許可證審批制度、增加實體清單名單配合相關執法行動。另一方面，美國還通過一系列新增立法，從商業秘密（Protecting American Intellectual Property Act of 2022）、技術轉讓控制（China Technology Transfer Control Act）和投資審查等多個角度向中國施壓，并在2023年8月9日發布的《關于解決美國對受關注國家的特定國家安全技術和產品投資的行政令》[1]從投資管控這個新的維度，進一步影響了美國投資人及企業的戰略決策。

 

除此以外，在所謂的“人權”問題上，也向來被用作對華政策的一個抓手。早在2021年12月23日頒布的《維吾爾強迫勞動預防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA，或稱“涉疆法案”）在2023年又有了新的延續，包括：2023年2月16日，美國參議院財經委員會舉行的“通過貿易立法和執法現代化打擊強迫勞動、消除假冒產品，以建立公平競爭環境”的聽證會[2]；2023年4月18日中國問題國會執行委員會舉行的聽證會[3]；美國海關和邊境保護局（CBP）于2023年8月31日發布更新了有關UFLPA執法情況的常見問題解答[4]；2023年6月12日國土安全部更新UFLPA的實體清單[5]等。

 

根據CBP的官方數據，UFLPA生效至今，CBP已進行了截獲5000多批貨物，價值超過17億美元的執法行動審查。

 

本系列將分三篇，通過涉疆法案的歷史沿革、執法動態、最新案例觀察，以協助出口企業做好供應鏈合規應對的準備。

 

上篇目錄：

一、 涉疆法案沿革

二、 涉疆法案相關戰略

三、 涉疆法案體系概述

四、 2023 UFLPA最新動態

 

一、  涉疆法案沿革 

美國于2021年12月23日頒布了UFLPA，以加強禁止向美國進口全部或部分使用強迫勞動制造的商品的規定。UFLPA的要求之一是責成由美國國土安全部（DHS）主持的強迫勞動執法工作組（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）制定一項戰略，以支持執行經修訂的《1930 年關稅法》第 307 條。該條規定，禁止將全部或部分在外國使用強迫勞動（包括囚犯勞動、受刑事制裁的契約勞動以及強迫或契約童工）開采、生產或制造的貨物、器皿、物品和商品進口到美國。美國海關和邊境保護局（CBP）在全美328個入境口岸執行這一禁令，同時為合法貿易提供便利。CBP有權拘留、扣押或排除使用強迫勞動生產的貨物，并對為此類進口提供便利者進行處罰。

 

2020 年 1 月 29 日，《美國-墨西哥-加拿大協定》（USMCA）實施法案第741條授權成立FLETF以監督美國執行經修訂的《1930 年關稅法》第 307 條禁令的情況。根據國土安全部第 23034 號授權令，國土安全部負責戰略、政策和計劃的副部長擔任FLETF主席，其成員機構包括國土安全部、美國貿易代表辦公室以及勞工部、國務院、司法部、財政部和商務部。此外，FLETF 還包括六個觀察員機構：能源和農業部、美國國際發展署、國家安全委員會、CBP以及美國移民和海關執法國土安全調查局。

 

后續圍繞著UFLPA的立法及法規頒布進展如下表所示： 

時間及階段	事項進展
2021年12月23日	UFLPA法案發布，并于2022年6月21日生效
2022年4月8日	FLETF聽證會
2022年6月13日	進口商指南（U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）
2022年6月17日	執法戰略報告（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）每年更新
2022年6月21日	UFLPA實體清單，后續于2023年6月12日、2023年8月2日和4日更新
2023年2月16日	Committee on Finance聽證會（Ending Trade that Cheats American Workers By Modernizing Trade Laws and Enforcement, Fighting Forced Labor, Eliminating Counterfeits, and Leveling the Playing Field）
2023年4月18日	Congressional-Executive Commission on China聽證會（Implementation of the Uyghur Forced Labor Prevention Act and the Impact on Global Supply Chains）
2023年7月26日	執法戰略報告（2023 Updates to the Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）

 

二、  涉疆法案相關戰略 

UFLPA責成FLETF制定一項戰略，以支持禁止向美國進口完全或部分使用“中國強迫勞動制造”的商品，特別是來自新疆維吾爾自治區（或稱新疆）的商品。上表中提到的兩份執法策略報告摘要如下： 

1、2022年執法戰略報告 

根據2022年6月17日發布的執法戰略報告，主要涵蓋以下內容： 

摘要	重點
全面評估進口全部或部分在中國開采、生產或制造的“強迫勞動”產品的風險	供應鏈觸及新疆的所有實體都應采取盡職調查措施，以確保遵守美國法律，并追蹤其供應鏈是否可能接觸到“強迫勞動”。
評估和描述“強迫勞動”計劃、UFLPA實體清單	根據19 U.S.C. § 1307.，來自特定實體的貨物將受到UFLPA可反駁推定的限制。此外，該戰略還包括高優先級執法行業，以及 FLETF 的執法計劃，并計劃在未來查明更多與這些勞工計劃有關的實體。
就準確識別和追溯受影響貨物的工作、舉措、工具和技術提出建議	CBP將改進其現有的企業自動化系統，以提高數據質量和溝通能力，從而加強“強迫勞動”執法行動和促進合法貿易的流程。最后，CBP 將擴大與機構間合作伙伴的合作，并充分利用美國政府現有的工具。
說明CBP計劃如何加強法律授權和工具的使用，以防止相關貨物在美國港口入境	CBP將考慮加強使用19 U.S.C. § 1499項下拘留和驅逐權力，以及19 U.S.C. § 1595a(c)節規定的扣押權力。CBP將考慮其他監管變化，使其能夠更快地對“強迫勞動”指控作出反應，為進口商提供關于可受理性確定時限的明確指導，并為商品可受理性提供更統一的程序。
為確保經“強迫勞動”制造的貨物不得進入美國港口所需的額外資源	FLETF 主席、國土安全部戰略、政策和計劃辦公室(PLCY)、CBP、美國移民和海關執法局 (ICE) 、國土安全調查局 (HSI)。
對進口商的指導	如果進口商能夠以明確和令人信服的證據證明有關貨物不是全部或部分由強迫勞動生產的，對CBP要求提供有關CBP審查中的貨物信息的所有請求作出充分答復，并證明它已完全遵守戰略中概述的指導，CBP局長可批準該推定的例外情況。
與非政府組織和私營部門實體進行協調和合作	FLETF 將就 UFLPA 戰略與私營部門和非政府組織合作伙伴舉行一年兩次的工作會議。FLETF 將建立一個 dhs.gov 網頁，其中包括有關 FLETF 的信息、公開報告、機構資源匯編清單，以及與美國供應鏈中存在強迫勞動和降低全球供應鏈中強迫勞動風險有關的資源。

 

2、2023年執法戰略報告 

在此基礎上，2023年7月26日發布了更新后的戰略又在以下方面進行了補充及更新： 

摘要	重點
評估和描述強迫勞動計劃、UFLPA實體清單	FLETF 已確定了UFLPA第 2(d)(2)(B)(i)、(ii)、(iv) 和 (v) 節所述的實體，并將這些實體合并到UFLPA 實體清單中。UFLPA 實體名單進行了更新，包括任何實體的增加、刪除或技術更正，都將在聯邦公報上滾動發布，并在國土安全部的 UFLPA 實體名單網頁上向公眾公布。
為確保經強迫勞動制造的貨物不得進入美國港口所需的額外資源	主要包括： FLETF 國土安全部戰略、政策和計劃辦公室 勞工部國際勞工事務局 (ILAB) 美國海關與邊境保護局 美國移民和海關執法局
與非政府組織和私營部門實體進行協調和合作	除了 FLETF 與非政府組織和私營部門合作伙伴一年兩次的會議，以及與利益相關方的多次單獨會議和接觸外，FLETF 還將探索開展有針對性的接觸，以解決具體問題，如私營部門的合規工作和盡職調查挑戰，或非政府組織在評估強迫勞動計劃和潛在非法行為者方面的活動。

 

這套戰略有一個明顯的轉變，即除了 UFLPA 規定的傳統 "高優先級產業"所涵蓋的棉花、西紅柿和多晶硅之外，FLETF 將強調監測非政府組織確定為潛在風險領域的所有部門的重要性......包括紅棗和其他農產品、乙烯基產品和下游產品、鋁和下游產品、鋼和下游產品、鉛酸蓄電池和鋰離子電池、銅和下游產品、電子產品以及輪胎和其他汽車零部件。 

三、  涉疆法案體系概述 

1、  UFLPA 

1930 年關稅法第 307 條禁止進口全部或部分使用強迫勞動開采、生產或制造的商品。UFLPA對這項 307 條的禁止規定進行了擴展，并建立了一個可反駁的推定。具體而言，根據UFLPA所有全部或部分在中國新疆省生產或由UFLPA實體清單所列實體生產的商品均被推定為使用“強迫勞動”制造，因此不得進入美國。如果進口商品完全來自新疆以外地區，則該推定不適用。但是，任何來自新疆的投入，無論多么微小，都會影響供應鏈并觸發上述推定。要推翻這一推定，需要有清晰且令人信服的證據（clear and convincing evidence)證明商品并非強迫勞動的產物。而實際上，要證明這一點極其困難。 

要將一個實體列入 UFLPA 實體清單，該實體必須經 FLETF 確認符合以下標準之一：

1）  該實體全部或部分使用強迫勞動開采、生產或制造任何商品、貨物、物品和商品

2）  該實體與新疆政府合作，招募、運輸、轉移、窩藏或接收維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族或其他受迫害少數民族成員的“強迫勞動”；

3）  該實體向美國出口前兩類實體生產的產品；

4）  該實體或設施從新疆或與新疆政府或新疆生產建設兵團（XPCC）合作的人員處獲得材料，以執行政府主導的涉及“強迫勞動”的計劃。 

由此《涉疆法案》 的限制及影響將延伸至整個供應鏈，即不僅包括新疆與UFLPA 實體清單所列企業及其生產的產品無法直接出口至美國，所有包含新疆產品以及清單實體產品成分的下游產品也被禁止進口到美國，即使企業位于新疆之外也可能因產品包含新疆成分而被禁止進口。而清晰且令人信服的證據這樣的證明標準意味著需要供應鏈全部上游供應商配合，這在實踐中困難重重，使得“可反駁的推定”在某種程度上形同虛設，嚴重影響了進口商的下訂單的意愿、商品進入市場的時機以及高昂的合規成本。 

2、  UFLPA實體清單 

在2022年6月剛公布實體名單的時候，涉及到的實體有20家，這些實體中基本都已經是 CBP 先前的扣留放行令（WRO）的目標，或已被列入美國商務部工業與安全局（BIS）的實體清單。最初的這批實體生產以下行業的產品：包括棉花、紡織品、服裝和服飾；美發產品；電子和計算機組件；以及硅基產品（如多晶硅）。這份名單在第一年保持不變。但在 2023 年 6 月，FLETF 在名單上新增了兩個實體： 新疆中泰化學、納思達及其部分珠海本地子公司。兩個月后，電池制造商駱駝集團以及香料公司晨光生物科技集團也被列入名單。 

這分別在6 月和 8 月新增的實體在幾個方面值得注意。首先，這是 FLETF 首次將不在WRO和BIS實體清單中的實體納入其中。這可能表明，FLETF 越來越傾向于行使其在UFLPA下的獨立權力。其次，駱駝和晨光所經營的行業在初始名單中并不存在。它們被列入名單反映出美國政府越來越致力于在棉花、番茄和多晶硅產品等傳統高優先級行業之外拓展執行UFLPA。 

根據最近更新后的實體清單，主要分為以下類別： 

清單類別	法條	實體數量
新疆境內全部或部分使用強迫勞動開采、生產或制造任何貨物、器皿、物品和商品的實體名單	Section 2(d)(2)(B)(ii)	10
與新疆政府合作，招募、運送、轉移、窩藏或接收強迫勞工或新疆外的維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族或其他受迫害群體成員的實體名單	Section 2(d)(2)(B)(ii)	13
將清單 1 和 2 所列實體生產的產品從中國出口到美國的實體清單	Section 2(d)(2)(B)(iii)	見2023戰略報告Appendix B
從中國向美國出口第(iii)款所述產品的實體名單（上述第(i)和(ii)部分中確定的實體既可以是制造商，也可以是出口商）	Section 2(d)(2)(B)(iv)	/
包括新疆生產建設兵團在內的設施和實體的清單，這些設施和實體從新疆或與新疆政府或新疆生產建設兵團合作的人員處獲取材料，用于 "扶貧 "計劃或 "結對援助"計劃或任何其他使用強迫勞動的政府勞動計劃	Section 2(d)(2)(B)(v)	12

 雖然 FLETF 為列入名單的實體提供了申請除名的途徑，但這需要有明確和令人信服的證據，證明其生產不涉及“強迫勞動”，并且不再符合適用子名單的標準。迄今為止，還沒有任何實體從 UFLPA 實體名單中除名。 

3、  戰略（詳見上方第二部分內容） 

在2023年戰略報告中提到的電池和汽車零部件與CBP最近的執法數據也得到了印證。數據顯示，自 2023 年 2 月以來，有48 批被歸類為汽車和航空航天的貨物根據UFLPA被扣留。僅在 2023 年 7 月，CBP就審查了 18 批汽車和航空貨物，比前五個月的平均值增加了三倍，而且出口商不僅包括中國，還包括了馬來西亞、越南、泰國、墨西哥等其他國家，就像在其2023年戰略報告中提到的，“不論是最終制造國"，"優先考慮在第三國制造和從新疆非法轉運的商品”。 

4、  進口商指引 

2022年6月13日頒布的《進口商指引》目的是讓進口商靈活地提供與其業務運作相符的文件。進口商必須對CBP的所有信息查詢作出完整和實質性的答復，以明確證明商品不是全部或部分通過強迫勞動開采、生產或制造的。主要分為五個方面： 

文件類型	摘要
盡職調查系統信息	1）   與供應商和其他利益攸關方合作，評估和應對強迫勞動風險； 2）   供應鏈圖； 3）   供應商行為守則； 4）   對選擇供應商并與之互動的員工和代理商 5）   補救措施； 6）   對盡職調查系統的執行情況和有效性進行獨立核查 7）   公開報告其盡職調查系統的績效和參與情況。
供應鏈追溯信息	追蹤從原材料到進口貨物的供應鏈的文件。包括： 1）   與整體供應鏈有關的證據； 2）   與商品或其任何組成部分有關的證據； 3）   與礦工、生產商或制造商有關的證據。
供應鏈管理方法信息	內部控制，以防止或減少強迫勞動風險，并對在進口貨物的開采、生產或制造過程中發現的任何使用強迫勞動的情況進行補救。所提供的文件是運營系統或會計系統的一部分，其中包括經審計的財務報表。
證明貨物不是全部或部分在新疆維吾爾自治區開采、生產或制造的證據	追溯貨物供應鏈的單據。
證明原產于中國的商品未全部或部分使用“強迫勞動”進行開采、生產或制造的證據	在中國參與貨物生產的每個實體的工人信息； 關于工人招聘和內部控制的信息；以及 有關工人招聘和內部控制的信息；以及 可信的審計，以確定強迫勞動指標。

 隨后，CBP又針對供應商發布了《適用性審查的最佳實踐：進口商責任》以及《內容摘要指南和目錄樣本指引：準備UFLPA 適用性審查報告》。 

5、  CBP公布的問答 

CBP官網會不時發布有關UFLPA執法情況的常見問題解答(FAQs: Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) Enforcement)（最后一次更新于2023年8月31日）。其中，除了重申了進口商在貨物被暫扣時向CBP提交的證據類型和要求之外，CBP還主要提到了如下內容：

1）       CBP 是否會在其 UFLPA 網頁上公開發布與 UFLPA 有關的執法統計數據，CBP于3月14日在官網上公開發布了UFLPA的執法統計數據

2）       如果進口商認為貨物與新疆維吾爾自治區或《UFLPA實體清單》沒有關聯，因此不受《UFLPA》的限制，那么進口商應向CBP提供什么類型的證據來證明

3）       進口商如何識別與之前已審查并被 CBP 確定為可受理的貨物具有相同供應鏈的其他貨物

4）       CBP是否會分享提交文件進行適用性審查的最佳實踐

5）       CBP對進口商在根據UFLPA釋放被扣留貨物的文件要求方面有什么額外的指引

6）       當CBP發出扣留通知時，它提供什么樣的信息，CBP要求進口商提供什么信息

7）       CBP在執行UFLPA時使用什么扣留權力

8）       公司應采取哪些措施確保其供應鏈中沒有來自新疆維吾爾自治區或名單所列實體的貨物

9）       UFLPA 實施后，CBP 將如何繼續執行扣留放行令（WRO）

10）    CBP是否會公布不良行為者名單或其他信息，以便進口商知道應避免與哪些制造商合作，以確保他們進口的貨物不是用強迫勞動制造的

11）    在哪里可以找到關于UFLPA實體清單的具體信息，例如添加或刪除實體的標準，以及實體清單上添加新實體后的執法時間表

12）    CBP重點對哪些類型的貨物實施 UFLPA 執法？

13）    CBP將為實施社會合規計劃的可信貿易商提供哪些好處？

14）    DNA追蹤或同位素測試能否作為原始棉纖維不是來自新疆維吾爾自治區的證據

15）    CBP是否正在探索與行業合作的機會，以試點技術，協助行業遵守UFLPA 

四、  2023 UFLPA動態 

1、  資源升級 

CBP在 2022 財年獲得了更多的資金用來執行UFLPA。在2023年戰略更新中我們也看到其敦促國會向聯邦邊境執法部隊、CBP和移民及海關執法局劃撥更多的資源，以支持不斷增長的執法需求。隨著時間的推移，CBP的執法工作可能會繼續擴大范圍，并變得更加復雜，不僅包括新員工和技術工具的增加，還包括了培訓的加強。 

2、  聽證會 

2023年2月16日，美國參議院財經委員會舉行了一場“通過貿易立法和執法現代化打擊強迫勞動、消除假冒產品，以建立公平競爭環境”的聽證會。美國聯邦快遞公司、美國鋼鐵工人聯合會、工人權利協會、國家對外貿易委員會、華盛頓國際快遞公司等協會和企業代表參加了本次聽證會并發表了意見。參會代表普遍認為UFLPA目前的執法信息來源有限、執法工具較少、執法經驗不足，建議加強UFLPA的執法透明度、勞工審計是否應作為證據問題、擴大UFLPA實體清單和產品清單的范圍、擴大重點執法行業（重點關注汽車行業、建筑材料行業，包括PVC和鋁產品等）。 

2023年4月18日中國問題國會執行委員會舉行的聽證會中，各位參與者的發言也顯示，除了敦促其他管理機構制定類似的政策外，聯盟還繼續呼吁各公司按照UFLPA的要求采用單一的全球標準，并避免再出口任何在UFLPA的支持下被拒絕進入美國并試圖在其他市場銷售的商品。 

3、  學術研究報告 

Sheffield Hallam 大學的強迫勞動實驗室是海倫娜-肯尼迪國際司法中心（Helena Kennedy Centre for International Justice）項目發布的報告也值得保持持續的關注。其開展的有關“強迫勞動、現代奴隸制和人口販運”的研究通過報告的形式發布，深刻影響了執法。其目前發布的報告涵蓋了維吾爾族地區太陽能產業采購、維吾爾地區的汽車供應鏈、新疆生產建設兵團、新疆棉花、PVC材料等。 

在可見的未來，受涉疆法案的影響，中國企業所面臨諸多挑戰，不僅包括在外銷出口不確定性增加（包括第三國出口）、還包括了間接挑戰，比如上市企業聲譽受損、擬上市企業估值受損、企業融資中斷等，企業將面臨的風險不僅包括出口產品在美國通關的難度加大，供應鏈溯源調查工作指數級增加，還有容易忽視的潛在的商業秘密泄露和數據出境合規問題。我們將在下兩篇中持續解讀。