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引言
近日，上海市住房和城鄉建設管理委員會、上海市房屋管理局發布《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》（滬房規范〔2022〕5號，以下簡稱《5號文》），全文共15條，自2022年11月1日起施行。《5號文》是自2021年9月1日《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）施行后的首部有關城市更新具體實施細則方面的新規，該規定主要從舊住房更新的適用范圍、實施主體、申請行政調解的情形、調解程序、行政決定受理和審理、行政決定的作出和執行等方面，對《條例》第三十二條有關公有舊住房更新規定進行了細化。
一、《5號文》的適用范圍
根據《5號文》第二條的規定，《5號文》的適用范圍為舊住房更新項目，即“以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施更新的項目”。
該條規定的適用范圍實際上便是《條例》第三十二條所規定的兩類更新三種房屋。兩類更新為對公有舊住房的拆除重建更新與成套改造更新；三種房屋包括建筑結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房（該類房屋采用拆除重建更新），需保留的建筑結構差、功能不全的公有舊住房（該類房屋采用成套改造更新），及上述更新項目范圍內涉及的私有房屋。
從《5號文》的適用范圍可以看出，《5號文》實際上是《條例》第三十二條公有舊住房更新規定的具體實施細則。
二、公有舊住房更新實施主體的確定
鑒于《條例》第三十二條對公有舊住房更新的實施主體規定不夠明確，尤其沒有規定產權不明情況下的實施主體確定，《5號文》在第三條第一款中明確了公有舊住房更新的實施主體，即公有舊住房的產權單位（含授權經營單位）。5號文第三條第二款進一步規定了產權復雜情況下實施主體的確定，即“公房產權權屬不明晰，或者涉及兩個以上公房產權單位、無法協商確定實施主體的，由區房屋管理部門報區人民政府確定實施主體” 。
三、可以申請行政調解的情形
根據《條例》第三十二條的規定，公有舊住房兩類城市更新項目在更新協議簽約比例達到百分之九十五以上的，更新/調整協議生效，對于未簽約的個別戶采取“行政調解+行政決定+強制執行”的方式。其中，在何種情況下實施主體可以申請行政調解并沒有明確規定。《5號文》第四條明確了實施主體可以申請行政調解三種情形，詳見下圖：
需要說明的是，對未簽約的個別戶申請行政調解必須向區人民政府申請。申請人為實施主體，公房承租人、私房產權人不可直接向區人民政府申請，如公房承租人、私房產權人有需要，應向實施主體提出，由實施主體申請。
四、個別未簽戶“行政調解+行政決定+強制執行”的流程
《條例》第三十二條規定，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產權單位可以向區人民政府申請調解；調解不成的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以依法作出決定。但對調解、決定的性質沒有明確界定，但《五號文》則明確為行政調解、行政決定。
《條例》對于未簽約的個別戶采取“調解+決定+強制執行”的方式，但沒有規定明確的實施操作細則。《5號文》通過第四條至第十四條對“行政調解+行政決定+強制執行”的流程進行了詳細的規定，具體見下圖：
值得注意的是，無論《條例》還是《5號文》都沒有對政府作出何種行政決定進行明確的約定，考慮到舊住房更新涉及的公房的準物權屬性和私房的物權屬性，筆者認為此處的行政決定在舊住房拆除重建類更新的情形時只可能是征收決定。因為根據《民法典》第二百四十三條第一款的規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產” ，即在舊住房更新項目下，個人的房屋只有為了公共利益的需要被作出征收的行政決定的情況下，才有法可依，其它任何非征收的行政決定導致個人房屋物權變更的情況都可能存在無法可依的問題。事實上，《深圳經濟特區城市更新條例》對于個別未簽約戶便明確規定由區人民政府依法分別作出征收決定。
綜上所述，作為《條例》施行以后首部有關城市更新具體實施細則方面的新規，《5號文》的出臺對于上海市城市更新的推進有著重要的現實意義，它讓涉及舊住房的兩類更新三種房屋有了明確而具體的操作規則，也為下一步上海市城市更新活動實施鋪設了路徑，我們也期待更多城市更新實施細則的陸續出臺。
【以下為《5號文》全文】
《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》
第一條 （目的和依據）
為規范本市舊住房更新中區人民政府組織行政調解及作出行政決定等相關活動，根據《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規，制定本規定。
第二條 （含義）
本規定所稱的舊住房更新項目是指《條例》中規定的，以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施更新的項目。
第三條 （實施主體）
公有舊住房的產權單位（含授權經營單位）是舊住房更新項目的實施主體。
公房產權權屬不明晰，或者涉及兩個以上公房產權單位、無法協商確定實施主體的，由區房屋管理部門報區人民政府確定實施主體。
第四條 （申請調解）
拆除重建、成套改造簽約比例達到百分之九十五以上，協議生效的，公房承租人有如下情形之一，拒不配合的，項目實施主體可以向區人民政府申請行政調解：
（一）公房承租人拒絕簽訂更新協議或者調整協議，或者拒絕根據拆除重建方案、調整方案內容履行相應事項；
（二）公房承租人死亡后，無法確定簽約主體或者確定的簽約主體拒絕簽訂更新協議、調整協議的；
（三）拒不配合拆除重建、成套改造的其他情形。
拆除重建、成套改造項目中涉及私有房屋的，按照前款規定執行。公房承租人、私有房屋產權人提出行政調解的，由項目實施主體根據前款規定向區人民政府申請。
第五條 （調解申請材料）
項目實施主體向區人民政府申請行政調解時，應當提供以下材料：
（一）行政調解申請書；
（二）申請人的身份證明材料；
（三）拆除重建方案或者調整方案；
（四）拆除重建方案或者調整方案向全體公房承租人和私有房屋產權人征求意見的情況；
（五）房屋管理部門對拆除重建項目或者成套改造項目的立項文件；
（六）協議生效的證明材料；
（七）項目實施主體與公房承租人、私有房屋產權人在拆除重建方案或者調整方案確定的簽約期限內未達成協議的協商記錄，協商記錄應當由當事人簽名，當事人拒絕簽名的，由現場見證人簽名。
對申請人已經提交并且能夠通過信息化手段調取的材料，或者能夠通過數據互認共享手段獲取的其他單位的證明材料，申請人無需重復提供。
第六條 （權利義務）
當事人在行政調解活動中享有下列權利：
（一）申請行政調解工作人員回避；
（二）接受調解、拒絕調解或者要求終止調解；
（三）要求調解公開進行或者不公開進行；
（四）自主表達意愿、自愿達成更新協議或者調整協議。
當事人在行政調解活動中應當履行下列義務：
（一）如實陳述爭議糾紛事實；
（二）遵守調解秩序；
（三）尊重各方當事人的合法權益；
（四）尊重行政調解工作人員。
行政調解工作人員應當聽取當事人的陳述，查明事實，分清責任，講解有關法律、法規、規章和政策，耐心疏導，引導當事人自愿達成更新協議或者調整協議。
第七條 (調解程序)
區人民政府應當自受理調解申請之日起三十日內完成調解。情況復雜在規定時間內無法完成調解的，可以延長十五日。
經區人民政府組織調解后，項目實施主體和公房承租人、私有房屋產權人達成一致意見的，各方應當簽訂更新協議或者調整協議。
項目實施主體與公房承租人、私有房屋產權人無法在規定的調解期限內達成一致意見或者明確表示不接受調解的，即為調解不成，調解終止。
無正當理由兩次缺席調解，視為調解不成。
區人民政府應將爭議事項、調解請求、調解結果，包括履行方式、期限或者調解不成等調解情況記錄在案，當事人以簽名或者蓋章等方式予以確認。拒絕簽名或者蓋章確認的，由調解機關記明情況。
第八條 （行政決定申請材料）
調解不成的，項目實施主體可以報請區人民政府作出行政決定，并提供以下材料：
（一）請求作出行政決定的申請書；
（二）行政調解申請情況；
（三）根據拆除重建方案或者調整方案明確的搬離期限、回搬或者安置方案等；
（四）其他與作出行政決定有關的材料。
第九條 （受理和審理）
請求作出行政決定的申請材料齊全的，區人民政府應當自收到申請之日起五日內受理，并向項目實施主體發送受理通知書，向公房承租人或者私有房屋產權人發送受理通知書及申請書副本。
請求作出行政決定的申請材料不齊全的，區人民政府應當告知項目實施主體七日內補齊，材料補齊日為收到申請日。
區人民政府在作出行政決定前，應當聽取項目實施主體、公房承租人和私有房屋產權人的陳述，核實相關證據材料，查清相關事實，并制作筆錄。
第十條 （審理中止）
在審理過程中，出現下列情形之一的，應當中止審理并書面告知當事人：
（一）發現新的需要查證的事實；
（二）行政決定需要以相關裁決或者法院裁判結果為依據，而相關案件未結案的；
（三）需要中止審理的其他情形。
中止審理的情形消除后，應當恢復審理。
第十一條 （審理終止）
在審理過程中，當事人達成更新協議或者調整協議的，項目實施主體應當撤回申請；區人民政府應當終止審理并書面告知當事人。
第十二條 （作出行政決定）
區人民政府應當于項目實施主體報請之日起三十日內作出行政決定；有正當理由的，可以延長三十日作出行政決定。行政決定主要包括以下內容：
（一）當事人的姓名或者名稱等基本情況；
（二）認定的事實、理由和適用的法律法規等依據；
（三）根據拆除重建方案或者調整方案明確的搬離期限、回搬或者安置方案等；
（四）告知公房承租人或者私有房屋產權人行政復議、行政訴訟的權利及期限；
（五）區人民政府名稱、決定日期并加蓋公章。
行政決定規定的搬離期限，不得少于十五日。
第十三條 （文書送達）
行政決定文書應當送達當事人，并保存送達的證據。行政決定文書的送達，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。
送達行政決定文書，應當直接送交受送達人。受送達人是公民的，本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收；受送達人有代理人的，可以送交其代理人簽收；受送達人已向行政決定機關指定代收人的，送交代收人簽收。受送達人的同住成年家屬，法人或者其他組織的負責收件的人，代理人或者代收人在送達回證上簽收的日期為送達日期。
受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收行政決定文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把行政決定文書留在受送達人的住所；也可以把行政決定文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。
經受送達人同意，可以采用能夠確認其收悉的電子方式送達行政決定文書。通過電子方式送達的行政決定文書，受送達人提出需要紙質文書的，區人民政府應當提供。采用電子方式送達的，以送達信息到達受送達人特定系統的日期為送達日期。
直接送達行政決定文書有困難的，可以郵寄送達。郵寄送達的，以回執上注明的收件日期為送達日期。
受送達人下落不明，或者用本條規定的其他方式無法送達的，公告送達。采用公告送達的，區人民政府應當通過舊住房更新項目范圍內的公告欄及區人民政府網站等進行公告，自發出公告之日起經過三十日，即視為送達。公告送達，應當在案卷中記明原因和經過。
第十四條 （行政決定執行）
行政決定文書送達后，項目實施主體、公房承租人和私有房屋產權人應當執行。
公房承租人或者私有房屋產權人對區人民政府作出的行政決定不服的，可以依法提起行政復議、行政訴訟。
公房承租人或者私有房屋產權人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在行政決定規定的期限內又不配合的，由作出行政決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。
區人民政府在申請人民法院強制執行前，應當依法書面催告公房承租人或者私有房屋產權人履行義務。
第十五條 （施行日期）
本規定自2022年11月1日起施行，有效期至2027年6月30日。