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引言
近日，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市房屋管理局發(fā)布《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》（滬房規(guī)范〔2022〕5號(hào)，以下簡稱《5號(hào)文》），全文共15條，自2022年11月1日起施行?！?/span>5號(hào)文》是自2021年9月1日《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）施行后的首部有關(guān)城市更新具體實(shí)施細(xì)則方面的新規(guī)，該規(guī)定主要從舊住房更新的適用范圍、實(shí)施主體、申請行政調(diào)解的情形、調(diào)解程序、行政決定受理和審理、行政決定的作出和執(zhí)行等方面，對《條例》第三十二條有關(guān)公有舊住房更新規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。
一、《5號(hào)文》的適用范圍
根據(jù)《5號(hào)文》第二條的規(guī)定，《5號(hào)文》的適用范圍為舊住房更新項(xiàng)目，即“以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施更新的項(xiàng)目”。
該條規(guī)定的適用范圍實(shí)際上便是《條例》第三十二條所規(guī)定的兩類更新三種房屋。兩類更新為對公有舊住房的拆除重建更新與成套改造更新；三種房屋包括建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價(jià)值的公有舊住房（該類房屋采用拆除重建更新），需保留的建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全的公有舊住房（該類房屋采用成套改造更新），及上述更新項(xiàng)目范圍內(nèi)涉及的私有房屋。
從《5號(hào)文》的適用范圍可以看出，《5號(hào)文》實(shí)際上是《條例》第三十二條公有舊住房更新規(guī)定的具體實(shí)施細(xì)則。
二、公有舊住房更新實(shí)施主體的確定
鑒于《條例》第三十二條對公有舊住房更新的實(shí)施主體規(guī)定不夠明確，尤其沒有規(guī)定產(chǎn)權(quán)不明情況下的實(shí)施主體確定，《5號(hào)文》在第三條第一款中明確了公有舊住房更新的實(shí)施主體，即公有舊住房的產(chǎn)權(quán)單位（含授權(quán)經(jīng)營單位）。5號(hào)文第三條第二款進(jìn)一步規(guī)定了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜情況下實(shí)施主體的確定，即“公房產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，或者涉及兩個(gè)以上公房產(chǎn)權(quán)單位、無法協(xié)商確定實(shí)施主體的，由區(qū)房屋管理部門報(bào)區(qū)人民政府確定實(shí)施主體” 。
三、可以申請行政調(diào)解的情形
根據(jù)《條例》第三十二條的規(guī)定，公有舊住房兩類城市更新項(xiàng)目在更新協(xié)議簽約比例達(dá)到百分之九十五以上的，更新/調(diào)整協(xié)議生效，對于未簽約的個(gè)別戶采取“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的方式。其中，在何種情況下實(shí)施主體可以申請行政調(diào)解并沒有明確規(guī)定?！?號(hào)文》第四條明確了實(shí)施主體可以申請行政調(diào)解三種情形，詳見下圖：
需要說明的是，對未簽約的個(gè)別戶申請行政調(diào)解必須向區(qū)人民政府申請。申請人為實(shí)施主體，公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人不可直接向區(qū)人民政府申請，如公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人有需要，應(yīng)向?qū)嵤┲黧w提出，由實(shí)施主體申請。
四、個(gè)別未簽戶“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的流程
《條例》第三十二條規(guī)定，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產(chǎn)權(quán)單位可以向區(qū)人民政府申請調(diào)解；調(diào)解不成的，為了維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，區(qū)人民政府可以依法作出決定。但對調(diào)解、決定的性質(zhì)沒有明確界定，但《五號(hào)文》則明確為行政調(diào)解、行政決定。
《條例》對于未簽約的個(gè)別戶采取“調(diào)解+決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的方式，但沒有規(guī)定明確的實(shí)施操作細(xì)則?！?號(hào)文》通過第四條至第十四條對“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的流程進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，具體見下圖：
值得注意的是，無論《條例》還是《5號(hào)文》都沒有對政府作出何種行政決定進(jìn)行明確的約定，考慮到舊住房更新涉及的公房的準(zhǔn)物權(quán)屬性和私房的物權(quán)屬性，筆者認(rèn)為此處的行政決定在舊住房拆除重建類更新的情形時(shí)只可能是征收決定。因?yàn)楦鶕?jù)《民法典》第二百四十三條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)” ，即在舊住房更新項(xiàng)目下，個(gè)人的房屋只有為了公共利益的需要被作出征收的行政決定的情況下，才有法可依，其它任何非征收的行政決定導(dǎo)致個(gè)人房屋物權(quán)變更的情況都可能存在無法可依的問題。事實(shí)上，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》對于個(gè)別未簽約戶便明確規(guī)定由區(qū)人民政府依法分別作出征收決定。
綜上所述，作為《條例》施行以后首部有關(guān)城市更新具體實(shí)施細(xì)則方面的新規(guī)，《5號(hào)文》的出臺(tái)對于上海市城市更新的推進(jìn)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，它讓涉及舊住房的兩類更新三種房屋有了明確而具體的操作規(guī)則，也為下一步上海市城市更新活動(dòng)實(shí)施鋪設(shè)了路徑，我們也期待更多城市更新實(shí)施細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)。
【以下為《5號(hào)文》全文】
《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》
第一條 （目的和依據(jù)）
為規(guī)范本市舊住房更新中區(qū)人民政府組織行政調(diào)解及作出行政決定等相關(guān)活動(dòng)，根據(jù)《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規(guī)，制定本規(guī)定。
第二條 （含義）
本規(guī)定所稱的舊住房更新項(xiàng)目是指《條例》中規(guī)定的，以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施更新的項(xiàng)目。
第三條 （實(shí)施主體）
公有舊住房的產(chǎn)權(quán)單位（含授權(quán)經(jīng)營單位）是舊住房更新項(xiàng)目的實(shí)施主體。
公房產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，或者涉及兩個(gè)以上公房產(chǎn)權(quán)單位、無法協(xié)商確定實(shí)施主體的，由區(qū)房屋管理部門報(bào)區(qū)人民政府確定實(shí)施主體。
第四條 （申請調(diào)解）
拆除重建、成套改造簽約比例達(dá)到百分之九十五以上，協(xié)議生效的，公房承租人有如下情形之一，拒不配合的，項(xiàng)目實(shí)施主體可以向區(qū)人民政府申請行政調(diào)解：
（一）公房承租人拒絕簽訂更新協(xié)議或者調(diào)整協(xié)議，或者拒絕根據(jù)拆除重建方案、調(diào)整方案內(nèi)容履行相應(yīng)事項(xiàng)；
（二）公房承租人死亡后，無法確定簽約主體或者確定的簽約主體拒絕簽訂更新協(xié)議、調(diào)整協(xié)議的；
（三）拒不配合拆除重建、成套改造的其他情形。
拆除重建、成套改造項(xiàng)目中涉及私有房屋的，按照前款規(guī)定執(zhí)行。公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人提出行政調(diào)解的，由項(xiàng)目實(shí)施主體根據(jù)前款規(guī)定向區(qū)人民政府申請。
第五條 （調(diào)解申請材料）
項(xiàng)目實(shí)施主體向區(qū)人民政府申請行政調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供以下材料：
（一）行政調(diào)解申請書；
（二）申請人的身份證明材料；
（三）拆除重建方案或者調(diào)整方案；
（四）拆除重建方案或者調(diào)整方案向全體公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人征求意見的情況；
（五）房屋管理部門對拆除重建項(xiàng)目或者成套改造項(xiàng)目的立項(xiàng)文件；
（六）協(xié)議生效的證明材料；
（七）項(xiàng)目實(shí)施主體與公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人在拆除重建方案或者調(diào)整方案確定的簽約期限內(nèi)未達(dá)成協(xié)議的協(xié)商記錄，協(xié)商記錄應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽名，當(dāng)事人拒絕簽名的，由現(xiàn)場見證人簽名。
對申請人已經(jīng)提交并且能夠通過信息化手段調(diào)取的材料，或者能夠通過數(shù)據(jù)互認(rèn)共享手段獲取的其他單位的證明材料，申請人無需重復(fù)提供。
第六條 （權(quán)利義務(wù)）
當(dāng)事人在行政調(diào)解活動(dòng)中享有下列權(quán)利：
（一）申請行政調(diào)解工作人員回避；
（二）接受調(diào)解、拒絕調(diào)解或者要求終止調(diào)解；
（三）要求調(diào)解公開進(jìn)行或者不公開進(jìn)行；
（四）自主表達(dá)意愿、自愿達(dá)成更新協(xié)議或者調(diào)整協(xié)議。
當(dāng)事人在行政調(diào)解活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：
（一）如實(shí)陳述爭議糾紛事實(shí)；
（二）遵守調(diào)解秩序；
（三）尊重各方當(dāng)事人的合法權(quán)益；
（四）尊重行政調(diào)解工作人員。
行政調(diào)解工作人員應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述，查明事實(shí)，分清責(zé)任，講解有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，耐心疏導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿達(dá)成更新協(xié)議或者調(diào)整協(xié)議。
第七條 (調(diào)解程序)
區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)自受理調(diào)解申請之日起三十日內(nèi)完成調(diào)解。情況復(fù)雜在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無法完成調(diào)解的，可以延長十五日。
經(jīng)區(qū)人民政府組織調(diào)解后，項(xiàng)目實(shí)施主體和公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人達(dá)成一致意見的，各方應(yīng)當(dāng)簽訂更新協(xié)議或者調(diào)整協(xié)議。
項(xiàng)目實(shí)施主體與公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人無法在規(guī)定的調(diào)解期限內(nèi)達(dá)成一致意見或者明確表示不接受調(diào)解的，即為調(diào)解不成，調(diào)解終止。
無正當(dāng)理由兩次缺席調(diào)解，視為調(diào)解不成。
區(qū)人民政府應(yīng)將爭議事項(xiàng)、調(diào)解請求、調(diào)解結(jié)果，包括履行方式、期限或者調(diào)解不成等調(diào)解情況記錄在案，當(dāng)事人以簽名或者蓋章等方式予以確認(rèn)。拒絕簽名或者蓋章確認(rèn)的，由調(diào)解機(jī)關(guān)記明情況。
第八條 （行政決定申請材料）
調(diào)解不成的，項(xiàng)目實(shí)施主體可以報(bào)請區(qū)人民政府作出行政決定，并提供以下材料：
（一）請求作出行政決定的申請書；
（二）行政調(diào)解申請情況；
（三）根據(jù)拆除重建方案或者調(diào)整方案明確的搬離期限、回搬或者安置方案等；
（四）其他與作出行政決定有關(guān)的材料。
第九條 （受理和審理）
請求作出行政決定的申請材料齊全的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起五日內(nèi)受理，并向項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)送受理通知書，向公房承租人或者私有房屋產(chǎn)權(quán)人發(fā)送受理通知書及申請書副本。
請求作出行政決定的申請材料不齊全的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)告知項(xiàng)目實(shí)施主體七日內(nèi)補(bǔ)齊，材料補(bǔ)齊日為收到申請日。
區(qū)人民政府在作出行政決定前，應(yīng)當(dāng)聽取項(xiàng)目實(shí)施主體、公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人的陳述，核實(shí)相關(guān)證據(jù)材料，查清相關(guān)事實(shí)，并制作筆錄。
第十條 （審理中止）
在審理過程中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)中止審理并書面告知當(dāng)事人：
（一）發(fā)現(xiàn)新的需要查證的事實(shí)；
（二）行政決定需要以相關(guān)裁決或者法院裁判結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件未結(jié)案的；
（三）需要中止審理的其他情形。
中止審理的情形消除后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理。
第十一條 （審理終止）
在審理過程中，當(dāng)事人達(dá)成更新協(xié)議或者調(diào)整協(xié)議的，項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)撤回申請；區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)終止審理并書面告知當(dāng)事人。
第十二條 （作出行政決定）
區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)于項(xiàng)目實(shí)施主體報(bào)請之日起三十日內(nèi)作出行政決定；有正當(dāng)理由的，可以延長三十日作出行政決定。行政決定主要包括以下內(nèi)容：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱等基本情況；
（二）認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律法規(guī)等依據(jù)；
（三）根據(jù)拆除重建方案或者調(diào)整方案明確的搬離期限、回搬或者安置方案等；
（四）告知公房承租人或者私有房屋產(chǎn)權(quán)人行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利及期限；
（五）區(qū)人民政府名稱、決定日期并加蓋公章。
行政決定規(guī)定的搬離期限，不得少于十五日。
第十三條 （文書送達(dá)）
行政決定文書應(yīng)當(dāng)送達(dá)當(dāng)事人，并保存送達(dá)的證據(jù)。行政決定文書的送達(dá)，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。
送達(dá)行政決定文書，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的，本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達(dá)人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、組織負(fù)責(zé)收件的人簽收；受送達(dá)人有代理人的，可以送交其代理人簽收；受送達(dá)人已向行政決定機(jī)關(guān)指定代收人的，送交代收人簽收。受送達(dá)人的同住成年家屬，法人或者其他組織的負(fù)責(zé)收件的人，代理人或者代收人在送達(dá)回證上簽收的日期為送達(dá)日期。
受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收行政決定文書的，送達(dá)人可以邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把行政決定文書留在受送達(dá)人的住所；也可以把行政決定文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)。
經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用能夠確認(rèn)其收悉的電子方式送達(dá)行政決定文書。通過電子方式送達(dá)的行政決定文書，受送達(dá)人提出需要紙質(zhì)文書的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)提供。采用電子方式送達(dá)的，以送達(dá)信息到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期。
直接送達(dá)行政決定文書有困難的，可以郵寄送達(dá)。郵寄送達(dá)的，以回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。
受送達(dá)人下落不明，或者用本條規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。采用公告送達(dá)的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)通過舊住房更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的公告欄及區(qū)人民政府網(wǎng)站等進(jìn)行公告，自發(fā)出公告之日起經(jīng)過三十日，即視為送達(dá)。公告送達(dá)，應(yīng)當(dāng)在案卷中記明原因和經(jīng)過。
第十四條 （行政決定執(zhí)行）
行政決定文書送達(dá)后，項(xiàng)目實(shí)施主體、公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
公房承租人或者私有房屋產(chǎn)權(quán)人對區(qū)人民政府作出的行政決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議、行政訴訟。
公房承租人或者私有房屋產(chǎn)權(quán)人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在行政決定規(guī)定的期限內(nèi)又不配合的，由作出行政決定的區(qū)人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
區(qū)人民政府在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)依法書面催告公房承租人或者私有房屋產(chǎn)權(quán)人履行義務(wù)。
第十五條 （施行日期）
本規(guī)定自2022年11月1日起施行，有效期至2027年6月30日。