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近年來，為了促進職務科技成果轉化，我國高度重視科技成果的權屬改革，先后將基于科研項目所形成的科技成果使用權、處置權、收益權“三權”下放至高等院校（以下簡稱“高校”）和科研單位。然而，“三權”下放解決了“有權轉”的制度障礙，明確了職務科技成果財產權能否轉移及如何轉移的問題，但卻未能解決科技成果轉化中的所有權問題，實踐中執行層面仍存在“不敢轉”“不愿轉”“不會轉”的障礙。
為進一步破除制約科技成果轉化的藩籬，國務院及各部委出臺系列政策積極探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權，2020年科技部等九部門聯合印發《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”），并遴選了40家高校和科研單位開展試點。現為期三年試點期限業已屆滿，部分形成了可復制、可推廣的經驗和做法。在深化科技成果轉化賦權改革之際，通過梳理國家及地方層面實施賦權改革的現狀，檢視其實施困境，是推動高校和科研單位實施科技成果轉化不可或缺的組成部分。
一、職務科技成果賦權定義及類型廓清
“賦權”并非固有概念，其脫胎于職務科技成果共有制和混合所有制，特指單位和職務科技成果完成人在科技成果轉化中的權利劃分，而賦權改革中的賦權即是指賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，具體為：
（一）科技成果所有權賦權
談及科技成果所有權賦權，首先需要從法律視角廓清科技成果所有權定義及范圍。綜觀我國現行法律規范體系，并無關于科技成果所有權的明確界定。那么該等背景下，“科技成果所有權=科技成果+所有權”的概念等式成為當前政策研究中較為常見的理解與釋明方式。
對此，有觀點認為上述概念等式實際運用了司法機關將已有的類似法律規則援引適用至相關案件的類推適用方法，但類推適用具有嚴格的限制，即實行法定主義的領域不得類推適用，而所有權作為物權的一種，應嚴格適用物權法定主義，故未經法律直接規定不得通過約定或政策規定創設所有權的形式，進而科技成果無法套用所有權規則。但本文認為，科技成果所有權使用“所有權”的表述，應理解其具有類似于所有權的占有、使用、收益和處分的權利。并綜合《中華人民共和國促進科技成果轉化法（2015修正）》（以下簡稱“《科技成果轉化法》”）第二條規定，“本法所稱科技成果，是指通過科學研究與技術開發所產生的具有實用價值的成果”，則科技成果所有權包括：專利權、計算機軟件著作權、植物新品種權、集成電路布圖設計權、技術秘密等知識產權；專利申請權及雖不屬于法定的知識產權客體，但對有價值科技信息、科技知識的所有權；及技術的載體，如論文、專著、樣機、樣品等實物資產所有權。
進一步地，科技成果所有權賦權即是通過高校或科研單位與科研人員簽訂職務科技成果賦權協議，約定科技成果轉化決策機制、收益分配比例等事項，明確轉化各方權利和義務，及時辦理相應權屬變更登記手續，使科研人員成為不同類別科技成果所對應的知識產權權利人、申請人或科技信息及實物資產的所有權人。
（二）科技成果使用權賦權
根據《事業單位國有資產管理暫行辦法（2019修訂）》第十九條，事業單位國有資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借和擔保等方式。該等背景下，因高校或科研單位職務科技成果屬于事業單位國有資產范疇，科技成果使用權既包括自用，亦表現為許可他人實施或將科技成果作價投資、進行質押等，但本文認為，有權實施后者的權利主體應為科技成果的所有權人，在不變更科技成果權屬的前提下，科研人員作為使用權人無法行使該等權利。
綜上所述并結合《科技成果轉化法》第十九條規定，“職務科技成果完成人和參加人可根據與高校或科研單位簽訂的協議進行科技成果轉化”，由此，科技成果使用權賦權實質上是高校或科研單位賦予科研人員在其創辦或兼職的企業中使用該等科技成果并實施轉化的權利。
二、我國職務科技成果權屬改革的現狀
（一）政策層面
縱觀我國職務科技成果權屬改革歷程，2011年三權下放改革前，利用財政資金設立的科學項目所形成的科技成果歸國家所有，授權單位取得所有權但單位處置受限，且單位應當上繳收益；2011年下放改革后，逐步實現科技成果從單位按額度自主處置至完全自主處置，并收益從按比例上繳至自收自支的轉變。期間，2012年提出單位可與科研人員約定知識產權歸屬，共同申請或享有知識產權；2016年開始探索賦予科研人員橫向委托項目所有權或長期使用權；2018年賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權不再局限于橫向委托項目；2020年科技部等九部門聯合印發《實施方案》，標志著職務科技成果賦權改革從宣示性立場向實操性舉措的全面深化。
發文字號 |
政策文件 |
具體內容 |
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《國家知識產權局、教育部、科學技術部等關于印發<關于進一步加強職務發明人合法權益保護，促進知識產權運用實施的若干意見>的通知》 |
鼓勵單位與發明人約定發明創造的知識產權歸屬。對于利用本單位物質技術條件完成的發明創造，除法律、行政法規另有規定的以外，單位可以與發明人約定由雙方共同申請和享有專利權或者相關知識產權，或者由發明人申請并享有專利權或者相關知識產權、單位享有免費實施權。 |
廳字〔2016〕 35號 |
《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發<關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見>》 |
對于接受企業、其他社會組織委托的橫向委托項目，允許項目承擔單位和科研人員通過合同約定知識產權使用權和轉化收益，探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權。 |
國發〔2017〕 44號 |
《國務院關于印發國家技術轉移體系建設方案的通知》 |
探索賦予科研人員橫向委托項目科技成果所有權或長期使用權，在法律授權前提下開展高校、科研院所等單位與完成人或團隊共同擁有職務發明科技成果產權的改革試點。 |
國發〔2018〕 25號 |
《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》 |
開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點。對于接受企業、其他社會組織委托項目形成的職務科技成果，允許合同雙方自主約定成果歸屬和使用、收益分配等事項；合同未約定的，職務科技成果由項目承擔單位自主處置，允許賦予科研人員所有權或長期使用權。對利用財政資金形成的職務科技成果，由單位按照權利與責任對等、貢獻與回報匹配的原則，在不影響國家安全、國家利益、社會公共利益的前提下，探索賦予科研人員所有權或長期使用權。 |
國發〔2018〕 32號 |
《國務院關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》 |
試點開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權。 |
國辦發〔2018〕 126號 |
《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》 |
允許京津冀、上海、廣東（珠三角）等八個改革試驗區域推廣以事前產權激勵為核心的職務科技成果權屬改革：賦予科研人員一定比例的職務科技成果所有權，將事后科技成果轉化收益獎勵，前置為事前國有知識產權所有權獎勵，以產權形式激發職務發明人從事科技成果轉化的重要動力。 |
國科黨組發〔2018〕1號 |
《中共科學技術部黨組關于堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導開創科技工作新局面的意見》 |
推動研究制定國有科技類無形資產管理辦法，探索賦予科研人員橫向委托項目科技成果所有權或長期使用權，在法律授權前提下開展高校院所等單位與完成人或團隊共同擁有職務發明科技成果產權的改革試點。 |
國科發區〔2020〕128號 |
《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》 |
試點單位可將歸單位所有的職務科技成果所有權以書面協議形式賦予科技成果完成人，與科技成果完成人成為共同所有權人；可賦予科研人員不低于10年的職務科技成果長期使用權；試點單位可按照科研人員意愿采取轉化前賦予職務科技成果所有權（先賦權后轉化）或轉化后獎勵現金、股權（先轉化后獎勵）的不同激勵方式。 |
發改高技 〔2021〕484號 |
《國家發展改革委、科技部關于深入推進全面創新改革工作的通知》 |
賦予科研人員職務科技成果所有權和長期使用權，制定科技成果轉化盡職免責負面清單和容錯機制，推進技術要素市場配置改革，建設專業化市場化技術轉移機構和技術經理人隊伍，開展科技成果轉化貸款風險補償試點。 |
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《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》 |
允許科技人員在科技成果轉化收益分配上有更大自主權，建立職務科技成果資產單列管理制度，深化職務科技成果賦權改革。 |
注：以上為國家層面關于職務科技成果賦權改革的政策文件
（二）實踐層面
在國家及地方層面出臺有關職務科技成果賦權改革政策的指引下，我國部分地區為充分調動科研人員技術創新并成果轉化的積極性，結合地方實際積極探索職務科技成果賦權改革，并逐漸形成了不同模式，具體為：
1.職務科技成果混合所有制
該等模式的實踐探索最早源于西南交通大學。出于解決本校科技成果轉化難問題的考量，西南交通大學自2010年起開始以個案處理方式進行權屬關系改革，將部分職務科技成果所有權轉讓給科研人員，由學校和科研人員共同擁有所有權。上述改革試驗取得相應成效并促成數個職務科技成果轉化后，開始逐步在全國各地推行，陸續形成了“成都新十條”“武漢黃金新十條”等政策。
目前，職務科技成果混合所有制賦權改革是最為常見且推行范圍最廣的模式。綜合各地政策，職務科技成果混合所有制具有如下特點：一是，通過共同申請或分割確權方式將事后科技成果轉化收益獎勵前置為事前成果轉化的所有權獎勵；二是，明確科研人員就職務科技成果按份共有比例通常在70%以上，該等份額內科研人員可共同參與職務科技成果的許可、轉讓、實施等。
2.讓渡職務科技成果所有權
科技成果所有權賦權包括部分賦權和全部賦權，前者即為混合所有制，后者是單位將賦權后保留的科技成果所有權份額再行轉讓給科研人員，科研人員據此擁有全部所有權，并科研人員將實施該成果所取得的收益按保留比例支付給單位。該等模式最早由湖北于2014年提出，其在《湖北省高校院所科技成果轉化資產處置與收益分配實施細則》中規定，“按照‘榮譽權歸高校院所，知識產權歸屬研發團隊’的原則，授予研發團隊科技成果知識產權”，但因該政策缺乏上位法及相關部門支持導致其實施范圍受限，效果甚微。
就目前上海市賦權改革情況，上海交通大學和華東師范大學等高校均制定了相關政策文件，其中上海交通大學推行的“科技成果完成人實施”即為該等模式的典型代表。
3.賦予職務科技成果長期使用權及其他
該等模式主要涉及的是在不改變職務科技成果所有權歸屬的前提下僅賦予科研人員長期使用權的實踐探索。綜合部分地區所出臺的政策，均明確賦予科研人員不低于10年的職務科技成果長期使用權，且當科技成果轉化效果良好時，亦可延長長期使用權期限。
三、職務科技成果賦權改革困境之檢視
（一）合法性的困境：有違上位法關于科技成果權屬的限制性規定
《科技成果轉化法》第十九條規定，國家設立的研究開發機構、高等院校所取得的職務科技成果，完成人和參加人在不變更職務科技成果權屬的前提下，可以根據與本單位的協議進行該項科技成果的轉化。
質言之，根據該項規定科研人員進行職務科技成果轉化的前提在于不得變更職務科技成果的權屬，此處的權屬可理解為包括使用權、處置權、收益權。即，高校或科研單位無法通過向科研人員轉讓、聯合他人共同實施等方式進行轉化，不能進行混合制變更或將國有資產“私有化”。而現有賦權改革模式下，無論是職務科技成果混合所有制中的分割確權，抑或是讓渡職務科技成果所有權由科研人員自主實施轉化，均與《科技成果轉化法》存在沖突，或有違法之嫌。
（二）天然屬性制約：國有資產保值增值與權利讓渡間的固有障礙
賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權的政策，在邏輯及進路方面雖可實現自洽，但政策目的能否真正實現或仍受制于防止國有資產流失的考量。長期以來，職務科技成果轉化難逃國資難題，無論是轉讓、許可或者作價投資均涉及標的科技成果的評估定價。但相較于其他資產，科技成果價值具有不可預見性，未予轉化時恐難以體現其價值，唯有轉化才能實現價值甚至于價值最大化，由此，如何評估其現時價值即缺乏統一標準。
因此，實踐操作中，單位對職務科技成果價值的判斷與市場交易確定價值之間存在鴻溝，單位出于國有資產不流失的考慮，寧可選擇不轉化，也不愿“低價轉化”。否則，一旦定價低或轉化失敗，就有可能觸及國有資產流失的“紅線”，且后續的非管理因素對資產的增值保值亦有相當大的影響。綜上，國有資產保值增值的天然屬性要求無形中給高校或科研單位科技成果轉化套上了緊箍咒。
（三）保障機制缺位：職務科技成果轉化的事后激勵保障機制缺失
賦權激勵絕非簽訂轉化協議之后即可“一賦了之”，其是一項長期性工作。一方面，科研人員成果轉化獎勵兌現難。《科技成果轉化法》第四十四條規定，職務科技成果轉化后，由科技成果完成單位對完成、轉化該項科技成果做出重要貢獻的人員給予獎勵和報酬。科技成果完成單位可以規定或者與科技人員約定獎勵和報酬的方式、數額和時限。實踐中，多數高校或科研單位亦在內部轉化管理辦法中約定了不同方式下稅后轉化收益作為獎勵的比例，但針對獎勵實施方式、支付安排等未予細化，由此科研人員獲取轉化獎勵往往需要經歷多重繁瑣程序。另一方面，科研單位獲取成果收益對價難保障。現行部分高校或科研單位實施的“賦予所有權+轉讓+約定收益”模式，科研人員或“先使用后付費”；或賦權時僅需要支付標的科技成果較少的評估價值，且該等價值亦通常約定遞延分期支付，待科技成果轉讓至創業企業并達成約定的條件，如首次公開發行股票、被并購等情形時，創業企業再行支付相應預期收益。顯然，該等模式降低了科研人員或初創企業資金投入風險和試錯成本，有助于提高科技成果轉化的意愿，但于此同時，也不難發現高校或科研單位能否獲取、何時能夠獲取預期收益，或即便達成約定條件的情況下投資人是否愿意支付該等費用，均存在不確定性。
四、職務科技成果賦權改革進路的完善建議
（一）適時修訂關于職務科技成果轉化的頂層制度
要破除科技成果轉化路徑所面臨的合法性困境，首先需要修訂現行法律與之不相適應的規定。具體而言，全國人大常委會分別于2020年和2021年先后修訂了專利法和科學技術進步法，其中部分回應了科技成果轉化賦權改革的現實需求，即，《中華人民共和國專利法（2020修正）》第六條規定，執行本單位的任務或者主要是利用本單位的物質技術條件所完成的發明創造為職務發明創造。職務發明創造申請專利的權利屬于該單位，申請被批準后，該單位為專利權人。該單位可以依法處置其職務發明創造申請專利的權利和專利權，促進相關發明創造的實施和運用；《中華人民共和國科學技術進步法（2021修訂）》第三十二條規定，利用財政性資金設立的科學技術計劃項目所形成的科技成果，在不損害國家安全、國家利益和重大社會公共利益的前提下，授權項目承擔者依法取得相關知識產權，項目承擔者可以依法自行投資實施轉化、向他人轉讓、聯合他人共同實施轉化、許可他人使用或者作價投資等。
但現行《科技成果轉化法》卻依然無法滿足職務科技成果混合所有制或全部賦權的訴求，因此，應當刪除第十九條中關于科技成果完成人和參加人參與科技成果轉化必須“在不變更職務科技成果權屬的前提下”的條件限制，以與專利法等知識產權法律規定背后的價值取向相統一，為科技成果權屬自治清除上位法制約障礙。
（二）貫徹落實盡職免責制度以破除傳統觀念藩籬
以立法目的作為解釋起點與根本遵循，毋庸置疑，科技成果轉化法立法目的顯然是要通過產權制度設計促進科技成果轉化，而非防止國有資產流失；即便其第十九條的制定存在防止國有資產流失之傾向，但該等防范并非要求進行機械化的落實，相較科技成果轉化可能造成國有資產損失而言，將科技成果束之高閣而不予轉化產生的損失更為嚴重。深化職務科技成果賦權改革，首先需要明確科技成果只有轉化才能實現價值，不轉化其就僅是“陳果”。究其實質，破解“不敢轉”的關鍵在于充分貫徹實施職務科技成果轉化盡職免責制度。
根據《國務院關于印發實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定的通知》（國發〔2016〕16號）規定，科技成果轉化過程中，通過技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格的，或者通過協議定價并在本單位及技術交易市場公示擬交易價格的，單位領導在履行勤勉盡責義務、沒有非法謀取非法利益的前提下，免除其在科技成果定價中因科技成果轉化后續價值變化產生的決策責任。進一步地，如何界定“勤勉盡責”？結合《教育部辦公廳關于進一步推動高校落實科技成果轉化政策相關事項的通知》（教技廳函〔2017〕139號）第七條，在推動科技成果轉化過程中，學校各級管理人員依法按照規章制度、內控機制、規范流程開展工作且沒有牟取非法利益的，即視為勤勉盡責。
各地在推行上述規定的過程中，應當細化高校或科研單位參與職務科技成果轉化業務、管理、服務和決策等活動的成果轉化參與人履行勤勉盡責義務的條件，如具體可包括：履行了民主決策程序、信息公示制度、合理注意義務和監管職責；嚴格依照法律法規規章和單位管理制度執行，不存在牟取非法利益情況等，以此降低相關負責人銳意創新探索的決策風險，營造鼓勵創新、容忍失敗的創新氛圍，從而促進科技成果轉化社會效益最大化。
（三）建立健全職務科技成果轉化事后保障機制
賦權改革背景下，通過“零門檻費+里程碑支付+收入提成”或“延期支付”等方式支付職務科技成果許可或轉讓費，誠然有利于提高科研人員主動實施科技成果轉化的意愿和動力，但綜合科技成果資產固有的不確定性屬性并轉化過程中的影響因素難以預測，科技成果轉化的風險較高。由此，建立健全賦權改革事后保障制度很有必要。
一方面，為保障高校或科研單位合法權益，可引進金融機構提供增信措施或建立風險防控保障機制。例如，擔保機構和保險機構可提供滿足實際需求的履約擔保或保險產品，為科技型企業履行使用費支付義務承擔保證責任或為過程中的相關風險提供保險保障。另一方面，亦可建立科技成果賦權回收機制。當發生科研人員怠于支付相關費用或怠于實施轉化等情形，高校或科研單位可以依據約定收回原有“賦權”，讓職務科技成果所有權回歸到原始狀態，后續再由單位重新布局轉化事宜。但該等恢復高校或科研單位完全所有權的職務科技成果后續是否有繼續轉化的價值，尚需進一步考量。
科技成果賦權并非簡單的權屬分割，其實質是以轉化為基礎和前提的賦權。深化職務科技成果賦權改革，應當認識到轉化是最終目的，賦權只是轉化的手段。唯有厘清“轉化為主，賦權為輔”的關系并將二者有機結合，發現改革進路中的痛點、賭點并予以破除、解決，方能將職務科技成果從沉睡狀態喚醒。