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2024年5月1日，《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱“《支付條例》”）正式施行。2024年7月9日，《非銀行支付機構監督管理條例實施細則》（以下簡稱“《支付條例實施細則》”）正式施行。
《支付條例》及《支付條例實施細則》（以下合稱“支付新規”）強化了對非銀行支付機構（以下簡稱“支付機構”）的監管要求，嚴格控制其設立與投資準入條件，其中重大變化之一即為確立了支付機構“一參一控”規則，這也對第三方支付行業的投資決策產生了深遠影響。
本文將結合實踐，對支付機構“一參一控”規則進行分析、探討，以期對市場投資主體有所裨益。
01支付機構“一參一控”規則的規范要求
在金融資管領域，監管機關對于同一主體投資同一類型牌照的情形普遍存在限制規定。例如，證券公司股權管理存在“一參一控”的要求，商業銀行股權管理存在“兩參一控”的要求，該等規定意在防止潛在的利益沖突和風險集中。而《支付條例》出臺前，規范層面對同一主體投資同一類型支付機構的數量并無限制。實踐中，同一主體投資多個支付牌照的情況亦不鮮見。
但《支付條例》強化了對支付機構的監管要求，確立了同一業務類型支付機構的“一參一控”原則。該條例第三十六條第2款規定：“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。”
02支付機構“一參一控”規則的適用主體
（1）“同一實際控制人”的認定
“同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外”的適用主體較為明確，即支付機構的實際控制人。結合《非銀行支付機構重大事項報告管理辦法》及《公司法》的相關規定來看，前述“實際控制人”即為“通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配支付機構行為”的主體。
需要注意的是，實踐中，支付機構的第一大投資人不一定是其實際控制人。例如，拉卡拉在其上市相關公告中披露其無實際控制人，原因為拉卡拉的股權結構相對分散，第一大股東直接持有拉卡拉31.38%股份，任何單一股東均無法通過直接持有拉卡拉股份或通過投資關系對拉卡拉形成實際控制，故拉卡拉無實際控制人；又如，2023年中國人民銀行公布的公示信息顯示，同意支付寶變更為無實際控制人，根據支付寶關聯公司的公告，支付寶唯一股東螞蟻集團的各主要股東彼此獨立行使所持有的螞蟻集團股份表決權且無一致行動關系，各股東未單獨或共同在螞蟻集團股東大會層面形成控制，也不存在任何股東所提名的董事人數超過全體董事半數的情形，故不再存在任何直接或間接股東單一或共同控制螞蟻集團的情形，螞蟻集團不再有實際控制人，因此支付寶亦變更為無實際控制人。
（2）“同一股東”的認定
對于“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權”的適用主體，實踐中可能存在爭議。對此，我們具體分析如下：
1.從文義理解，鑒于該條款的表述為“同一股東”，故其適用的主體應當為兩個及以上同一業務類型支付機構的同一股東，且該同一股東直接或者間接持有前述支付機構的股權或者表決權均達到10%以上。又鑒于《支付條例》及相關監管規定并未對支付機構“股東”作出特別定義，故此處的“股東”應按照《公司法》之規定確定，即直接持有公司股權、享有股東權利及承擔股東義務的主體。
據此，《支付條例》第三十六條第2款所述的“同一股東”，應為直接持有兩家及以上同一類型支付機構股權的主體，包括：（1）直接持有前述支付機構股權達到10%以上的同一主體；（2）直接持有前述支付機構股權雖不足10%，但直接及間接合計持有前述支付機構的股權或者表決權均達到10%以上的同一主體。
2.從條文邏輯來看，如將該條款項下的“同一股東”擴張理解為“同一主體”，使得該條款第1句的適用范圍擴大至“間接持有兩家及以上同一類型支付機構10%以上股權或者表決權的同一主體”，將導致該款的前后兩句明顯沖突，不能成立。“間接持有兩家及以上同一類型支付機構10%以上股權或者表決權的主體”范圍極廣，甚至會覆蓋“實際控制人”的定義。從前所述，實際控制人亦可能僅間接持有相應支付機構股權，但應當能夠實際支配支付機構行為，而非僅僅間接持有10%以上股權或表決權。因此，如對“同一股東”進行擴張理解，將導致該款對“同一實際控制人”的規制喪失意義，顯然不符合立法邏輯。
3.從監管邏輯來看，《支付條例》及《支付條例實施細則》重點對支付機構的三類投資人進行了規制，即支付機構的主要股東、控股股東、實際控制人。其中的“主要股東”，是指出資額（股份）占支付機構資本（股本）總額10%以上的股東，以及持有出資額（股份）比例雖然不足10%但對支付機構經營管理有重大影響的股東。從該定義來看，“主要股東”并不包括支付機構的間接持股主體，這也與“實際控制人”的定義形成了區分。
此外，原《非金融機構支付服務管理辦法》及其實施細則重點對支付機構的兩類投資人進行規制，即擁有申請人實際控制權的出資人和持有申請人10%以上股權的出資人。按照《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》之規定，“持有申請人10%以上股權的出資人”，系指直接持有申請人的股權超過10%的出資人，和直接持有申請人股權且與其間接持有的申請人股權累計超過10%的出資人，前述定義顯然亦不包括僅通過間接方式持股的主體。
可見，監管機關對除實際控制人之外的重要股東的監管邏輯是一脈相承的。結合前述股權比例的要求，我們傾向于理解，《支付條例》第三十六條第2款的“同一股東”，應當屬于“主要股東”的范疇，但對其直接及間接持有的股權/表決權比例作了進一步明確。
綜上，我們認為，“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權”的“同一股東”，應當為該等支付機構的直接持股主體。
03同一業務類型支付機構的定義
根據《支付條例》第十五條之規定，非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型。
又根據《支付條例實施細則》第五十五條之規定，《支付條例》所稱儲值賬戶運營分為儲值賬戶運營Ⅰ類和儲值賬戶運營Ⅱ類；支付交易處理分為支付交易處理Ⅰ類和支付交易處理Ⅱ類：
（一）原《非金融機構支付服務管理辦法》規定的互聯網支付，或者同時開展原《非金融機構支付服務管理辦法》規定的互聯網支付和移動電話支付（固定電話支付、數字電視支付）的，歸入儲值賬戶運營Ⅰ類。支付業務許可證登記的業務類型對應調整為儲值賬戶運營Ⅰ類。
（二）原《非金融機構支付服務管理辦法》規定的預付卡發行與受理、預付卡受理歸入儲值賬戶運營Ⅱ類，經營地域范圍不變。支付業務許可證登記的業務類型對應調整為儲值賬戶運營Ⅱ類（經營地域范圍）、儲值賬戶運營Ⅱ類（僅限于線上實名支付賬戶充值）、儲值賬戶運營Ⅱ類（僅限于經營地域范圍預付卡受理）。
（三）原《非金融機構支付服務管理辦法》規定的銀行卡收單歸入支付交易處理Ⅰ類，經營地域范圍不變。支付業務許可證登記的業務類型對應調整為支付交易處理Ⅰ類（經營地域范圍）。
（四）僅開展原《非金融機構支付服務管理辦法》規定的移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付，不開展互聯網支付的，歸入支付交易處理Ⅱ類。支付業務許可證登記的業務類型對應調整為支付交易處理Ⅱ類。
據此，儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型項下又細分為四種業務類型。我們注意到，《支付條例實施細則》第八條在確定支付機構注冊資本最低限額時，亦是按細分的四種業務類型等標準來加總計算。
基于上述規定，我們理解，《支付條例》第三十六條第2款所稱的“同一業務類型”，應是指儲值賬戶運營Ⅰ類、儲值賬戶運營Ⅱ類、支付交易處理Ⅰ類及支付交易處理Ⅱ類中的任一類型。
04結語
結合上述分析，本文認為，《支付條例》第三十六條第2款規制的是如下禁止情形：
（1）兩個及以上同一業務類型的支付機構擁有同一股東，且該同一股東直接持有前述支付機構10%以上的股權或者表決權，或直接持有前述支付機構股權雖不足10%，但直接及間接合計持有前述支付機構的股權或者表決權均達到了10%以上。
（2）同一主體同時成為兩個及以上同一業務類型的支付機構的實際控制人。
亦即，同一投資人直接持有10%以上股權和直接及間接合計持有10%以上股權（表決權）的支付機構數量，同一業務類型的應當僅限1家；同一投資人控制的同一業務類型支付機構的數量應當僅限1家。該等業務類型系指儲值賬戶運營Ⅰ類、儲值賬戶運營Ⅱ類、支付交易處理Ⅰ類及支付交易處理Ⅱ類中的任一類型。
支付新規發布后，眾多持有多張同一業務類型支付牌照的主體已著手進行了牌照整合或出售。我們建議，投資人在收購非銀行支付機構股權時，需審慎關注以上禁止性要求，并可視具體情況與監管機關進行預溝通，以避免相應的投資風險。