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        1. 引言

       2018年底，國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“ 國務院國資委”）印發了《中央企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱“ 《央企合規指引》”）。這是國務院國資委在相繼發布《關于全面推進法治央企建設的意見》以及《關于在部分中央企業開展合規管理體系建設試點工作的通知》，輔以對5家中央企業的合規管理體系建設試點進行總結 [1]，經過長期充分的研究論證所形成的正式且具有重要指導意義的《央企合規指引》。

      雖然該《央企合規指引》系針對中央企業而印發，但是在《央企合規指引》第二十九條中明確指出，“ 地方國有資產監督管理機構可以參照本指引，積極推進所出資企業合規管理工作”。在中央文件印發之后，緊接著多個地方國有資產監督管理委員會（以下簡稱“ 地方國資委”）也就國有企業合規體系建設及搭建問題逐步頒行了各項文件。例如，北京市國資委發布了《市管企業合規管理工作實施方案》，上海市國資委發布了《市國資委監管企業合規管理指引（試行）》，山東省國資委發布了《省屬企業合規管理指引》，江蘇省國資委發布了《省屬企業合規管理指引（試行）》等。因此，此份《央企合規指引》也被視為推動中央企業合規體系建設乃至全國國有企業合規體系建設的里程碑式事件。更有人認為，2019年是真正意義上的國有企業合規元年。

      從國務院國資委發布的文件以及部分省級地方國資委所推行的相關試點工作來看，監管層面對國有企業合規的認知并非是一蹴而就，而是一個逐漸發展的過程。而合規認知的變化對于國有企業又有何影響？對于這些問題，本文將在接下來的內容里進行詳細的闡述。 

        2.  “大合規”時代下國有企業“合規”工作的內涵

        2.1.   “大合規”時代對合規的定義

       國有企業合規業務在過去幾年經歷了快速成長，究其原因，是因為不論從國家監管的層面，還是國有企業自身都日益注重營商環境。國有企業對合規的認識也不斷深入，對合規工作重要性的理解和全球其他國家形成了一定程度上的共鳴。因此國有企業合規的定義也從以反腐敗、反商業賄賂和進出口管制等具體領域進而不斷拓寬外延，從本質上發生了變化，擴大了工作范圍。

       當前國有企業體系下的合規概念相較于傳統觀念的認知，已經有了較大的突破。《央企合規指引》的出臺，正式明確了中國國有企業合規的定義。即根據《央企合規指引》第二條規定：“ 合規，是指中央企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求”。這一定義也被各地方國資委多次援引和確認，在上海市、山東省和江蘇省等地出臺的具體文件中，對于合規概念定義的表述與《央企合規指引》完全一致。

      結合這一定義，筆者建議對于國有企業合規工作中的“規”應當分為若干層次來梯度式理解。第一層是法律法規，即，國有企業應當遵守中國和海外業務經營所在國的法律法規及監管規定，還要遵守雙方或一方已加入的國際條約的具體規定。第二層是規章，規章包括企業內部規章，如公司章程、企業各項具體的制度等，也包括國有企業涉及的組織章程。在各組織章程中，結合國有企業的自身性質，我們尤其不能忽視《中國共產黨章程》等文件在國有企業合規中的重要性。近年來響應國家號召，國有企業公司在章程的修訂工作中，已著重明確黨組織在國有企業中的職權并深化黨章影響，黨建工作已經在企業內部自上而下如火如荼地開展。對于其他國有企業，加強黨章合規也已成為大勢所趨。第三層是規范，規范的表現形式可能是具體的，如行業行為準則；也可能是概括的，如基本的道德規范、職業操守等。

        2.2.  合規與合法的關系

       如前所述，對于合規內涵要義的理解已經包括了三個層次。在這三個層次之間，“合法”是第一層次，即對于“合規”最為具體、最為直接的基本要求。這也就體現了“合規”與“合法”的第一層關系，即在內容上，“合規”中包含了“合法”，“合規”概念的范疇相較于“合法”有所外延（如下圖所示）。通常來說，法律的強制性規定是一個企業的最低行為標準。但在當前國有企業合規的語境下，合規范圍擴大到了國企經營的方方面面。除了法律法規的要求，要達到“合規”的要求，還需要滿足行業準則、組織規章、道德規范等一系列具體或概括性的要求。

      從內容上來看，合規包含了合法，但是從重要性來看，兩者已然是并重的關系。從各項文件的變化中明顯可以看出，從最早開始要求國有企業合法經營，到現在要求國有企業既要合法，又要合規經營。國有企業合規經營已經與國有企業合法經營并重。 

       3.  “大合規”時代下對國有企業合規認知的轉變

       3.1.   大合規時代前的合規認知

      在傳統意義上的合規概念中，與合規聯系最緊密的可能便是根據美國法律（例如美國反海外腐敗法，The U.S. Foreign Corrupt Practices Act）涉及的反腐敗、反商業賄賂、進出口管制和公司高管的刑事責任等業務領域。由于長臂管轄的緣故，所有的美國企業在中國的子公司、分公司甚至關聯公司都需要遵守美國法律的相關規定，因此也孕育而生了與美國法律密切相關的合規業務領域。

       3.2. 對合規認知進行轉變的需要

       盡管合規業務在國內的起步被局限在較為狹小的范圍內，但是根據筆者所梳理出的國務院國資委和省級地方國資委出臺的各項關于國有企業合規管理相關的規范性文件（見附件一）后不難發現，無論是業務領域的分布，抑或是合規理念在企業文化中的地位， 我國國有企業監管部門正在探索并嘗試一條與傳統合規概念所完全不同的、適用于中國國有企業的合規體系及落地辦法。

      筆者認為，隨著國家對于合規這一概念認識的不斷加深，實務界對于合規的理解也要隨之轉變并且更加深入。實務界，尤其是專業律師群體對于合規的認識不應再局限于最初的反腐敗、進出口管制和刑事責任等具體業務領域。

      專業律師群體對合規認知的轉變有利于我們在深入理解《指引》等文件精神的基礎上，更好的開展國有企業的合規工作，幫助國有企業塑造良好的國際營商形象，輔助我國國有企業在海外市場行穩致遠。這有利于在復雜的國際環境及周邊局勢中保護我國國有企業及國有資產的安全性，確保在復雜的多邊法律對抗中能夠“打得贏，站得住，有理有據”。 

       4.  “大合規”時代下國有企業合規的要求

       筆者認為對于我國國有企業合規的認知要跳出原有法律業務領域的限制，從一個更宏觀的角度來認知國有企業合規概念。合規既不只是反腐敗、進出口管制和刑事責任等具體業務領域，也不只是與“公司治理”和“政府監管”相關的眾多業務領域的簡單交叉。

       合規在我國，特別是對于中央企業/國有企業而言，是一個具有戰略意義的根本性要求，是一個性質化、制度化、全面化的要求。強調國有企業合規工作的開展，其本質是全面推進“依法治國”工作的具體落地表現之一。

       國有企業合規體系建設的完成度及成熟度，應當成為檢驗我國國有企業是否具有在復雜國際環境下行穩且致遠的試金標桿之一。

       4.1. 國有企業合規的性質化要求  

      結合《央企合規指引》中對合規的內涵要義的闡述，筆者認為“大合規”時代下國有企業開展合規工作的核心在于，合規指向的不再是一個單一的領域，而是企業運營的全方面、全流程，“合規經營”是同“合法經營”一樣的對企業性質化的具體要求。

      為了提前避免風險、解決可能出現的合規問題，提升企業的核心競爭力，保障企業持續健康發展，實現企業的“合規性”，國有企業合規管理也應與合法管理在日常經營上并駕齊驅。

      國有企業實現性質化合規，意味著由表及里的“煥然一新”，意味著企業要進行一次深層的“自查”與“凈化”，剔除所有紕漏與隱患。但也意味著接下來的經營會更加穩健，更加無懈可擊。  

       4.2. 國有企業合規的制度化要求

       國有企業合規的制度化要求早在2015年印發的《關于全面推進法治央企建設的意見》中便有所體現，國務院國資委明確要求中央企業“加快提升合規管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規管理工作體系，研究制定統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度準則”。 [2]

      合規的制度化要求體現在，企業需要建立起良好的公司治理結構與合規行為標準，明確企業預防內部違法違規行為的機制與責任。企業要從合規管理的角度將已有的內控、內審、法律風險管理等部門的相關工作職能整合起來，明確合規監督機制，設置獨立的合規管理組織體系。對于國有企業而言，合規并不是零散的對某些監管的應對，而是一整套完整、成體系的合規制度。

      具體說來，國有企業合規制度的搭建應當至少包含以下方面的內容：建立獨立完善的合規管理制度，包括組建合規管理團隊并與法務、黨建等部門積極配合等；建立合規風險的防范制度，包括確定合規風險、進行合規風險評估、進行合規培訓等；建立合規風險識別制度，包括合規風險報告、合規審查、內部合規監測等；建立合規風險應對制度，包括內部調查、紀律懲戒、與內部漏洞修復等。

       4.3. 國有企業合規的全面化要求  

       國有企業合規的全面化要求，體現在合規要落實到企業日常運營的各個具體領域。在國家文件的層面，《央企合規指引》中明確了加強對以下重點領域的合規管理：市場交易、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴關系等。

       在各省管理的國有企業的層面，除了響應國家對中央企業的管理要求之外，部分地區的國有企業合規概念所涵蓋的領域進一步擴大。如江蘇省發布的《省屬企業合規管理指引（試行）》，除《央企合規指引》中的重點領域外，還增加了如下重點領域：公司治理、合同管理、信息安全、禮品與商務接待和社會捐贈與贊助。根據梳理可以看到，當前國有企業的合規領域已經有了極大的拓展，本質上來說企業日常運營所涉及到的各個法律領域都被納入了合規的范圍。

       這里需要注意的是，雖然上述文件中對重點領域進行了具體羅列，但并不意味著一些其他的領域不在國有企業合規工作覆蓋的范圍內。如《央企合規指引》中沒有提到的數據合規，在《網絡安全法》等一系列涉及數據的法律法規施行以來，數據合規也是現在的一個熱門的話題，數據及其網絡信息傳播在現在的互聯網時代的意義不言而喻。數據合規也是國有企業合規經營中絕不可或缺的一個板塊。由此可見，國有企業合規的全面化要求至少涵蓋了合同管理、市場交易、安全環保、信息安全、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴關系、對外捐贈捐助等多個領域。

       國有企業合規的全面化要求，不是局限在于具體的文件中明確了哪些具體領域，也不是目前法律業務領域的簡單疊加，而是只要國有企業在合規經營、合規管理、運用合規進行海外投資中可能涉及到的領域，都要遵循合規的全面化要求。

       綜上所述，筆者在當前語境下探討國有企業合規時，不應再局限于反腐敗、進出口管制、白領犯罪等具體領域，而應該充分認識并理解， 全面深化合規工作是對國有企業的性質化、制度化、全面化的要求，包括合規經營、合規管理、運用合規進行海外投資等全方位的內容。這才是“大合規”時代下，對于國有企業合規的準確認知。

       深化合規要求，將成為和“合法經營”平行的性質化概念，而不再是一個單獨的具體律師業務領域，我們需要以更寬廣的視野來重視及開展國有企業的合規工作，確保高質量的合規經營成為國有企業“走出去”的前提考核。  

附件一：

在近年來國有企業合規運營管理日益受到關注和規范的背景下，本次法律檢索就中央和各地方對國有企業合規管理制定的規定或專門文件進行檢索，并匯總如下，以供參考：

[1]五家試點中央企業分別為中國石油、中國移動、中國中鐵、招商局集團和東方電氣。

[2]國務院國有資產監督管理委員會.關于印發《關于全面推進法治央企建設的意見》的通知(國資發法規[2015]166號) [EB/OL].(2016-01-13) [2020-03-[3]. http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html