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為了幫助廣大律師提高服務能力和專業水平，加深律師對于信訪分類處理的理解與行政行為的區分， 2020年5月22日晚，上海律協社會矛盾化解業務研究委員會通過視頻會議的方式舉辦主題為“信訪改革與信訪分類處理—紀念《信訪條例》實施十五周年”講座。上海律協社會矛盾化解業務研究委員會副主任黃淑紅、顧崟濤、陸俐莎，委員會委員及本市律師等近八十余名參加。本次講座由上海律協社會矛盾化解業務研究委員會主任江 凈律師主講。
江凈律師結合《信訪條例》的要點，深入講解了信訪改革的基本內容、信訪分類處理的法律依據、分類處理的具體要求及信訪事項與行政行為區分四部分內容。最后，參與講座的律師與江凈律師就如何處理信訪群訪案件、如何區分信訪不可訴和信訪歸類行政訴訟可訴等問題交流互動，進行探討。
一、信訪改革的基本內容
（一）歷史沿革
2005年5月1日，修訂后的國務院《信訪條列》開始實施。增設“信訪渠道”一章，新增、修改條款占到《信訪條例》內容的90%。這部條例的大修，是信訪工作規范化、法治化的重要標志。
《信訪條例》第十三條規定：“設區的市、縣兩級人民政府可以根據信訪工作的實際需要，建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制。信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。”這為律師參與調解、參與信訪工作矛盾化解提供了最初的法律依據。
2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，要“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度?！泵鞔_了信訪工作制度改革的要求和重點。
2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》?！兑庖姟诽岢觯瑢嵭性V訟與信訪分離制度，要求建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，認定信訪人反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序，即各級信訪工作機構和其他行政機關不再受理。
2014年，黨的十八屆四中全會從法治高度，明確了信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”，并提出健全完善法律服務人員參與信訪、調解、群體性案（事)件處置工作機制，健全完善多元化糾紛解決機制等內容。
2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《信訪工作責任制實施辦法》，對“地方各級黨委政府在預防和處理本地區信訪問題中負主體責任，各級黨政機關應當將信訪工作納入督查范圍，依法、及時、就地解決信訪問題，不履行或者未能正確履行職責應追責”等內容作出明確規定。
同年，司法部、國家信訪局《關于深入開展律師參與信訪工作的意見》認為，深入開展律師參與信訪工作，有利于推進陽光信訪、責任信訪、法治信訪建設，提高信訪工作公信力；有利于充分發揮律師職業優勢和第三方作用，引導信訪群眾通過法定程序表達訴求、依靠法律手段解決糾紛、運用法律武器維護自身合法權益；有利于提高相關部門運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的能力，增強依法辦事的自覺性。并明確了律師參與信訪工作的四項主要任務：（一）參與接待群眾來訪；（二）參與處理疑難復雜信訪事項；（三）服務信訪工作決策；（四）參與信訪督查。
《信訪條例》修訂實施15年來，信訪制度緊跟社會發展、堅持改革創新，特別是黨的十八大以來，一系列重大信訪制度改革措施，推動信訪形勢持續平穩向好，構建法治信訪新格局。從全面落實訴訟與信訪分離制度，到深入推進依法分類處理信訪訴求，再到推動律師等專業人士參與信訪工作，黨的十八大以來，信訪領域的一系列重大改革措施，讓信訪工作駛入法治快車道。
（二）信訪改革的主要方向
1、訴訪分離；
2、分類處理（信訪行為與行政行為的區分）；
3、分級分責。
二、信訪分類處理的法律依據
信訪分類處理是信訪工作制度改革的重要方向，國務院《信訪條例》和《上海市信訪條例》均有關于法定途徑分類處理的概念性規定。例如，《信訪條例》第二十一條規定：“縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪事項，應當予以登記，并區分情況，在15日內分別按下列方式處理：(一)對本條例第十五條規定的信訪事項，應當告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理，但應當告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出。”
《上海市信訪條例》（2012年修訂）第三十六條規定：“信訪人提出的信訪事項，屬于本機關法定職權范圍并符合本條例第三十三條規定的，應當受理；屬于本機關法定職權范圍但應當通過相關法定程序處理的，按照相關法定程序處理。對不屬于本機關職權的信訪事項或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪事項，不予受理并告知信訪人向有關國家機關或者機構提出。”
《法治政府建設實施綱要》（2015-2020年）第二點“主要任務和具體措施”中“（六）依法有效化解社會矛盾糾紛”的第36項措施規定，“改革信訪工作制度?！瓏栏駥嵭?/span>訴訪分離，推進通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結制度?！?/span>
但是，由于信訪與其他法定途徑特別是行政程序之間的邊界不是很清晰，受理范圍也不是很明確，一些本來應該通過其他法定途徑解決的問紛紛題涌入信訪渠道，造成信訪渠道不堪重負，而其他法定途徑的作用沒能得到充分發揮，不僅不利于依法及時解決群眾合理訴求，而且會引發行政機關“不作為”的行政訴訟。這一系列的問題需要各個行政機關引起足夠重視，各部門必須積極配合，正確處理信訪分類處理與行政程序之間的關系。
三、信訪分類處理的具體要求
為了更好地指導和推動各地各部門做好分類處理這項工作，國家信訪局出臺了《依法分類處理信訪訴求工作規則》（國信發〔2017〕19號）（以下簡稱《規則》）。《規則》進一步明確分類處理的工作機制，規范工作程序，增加了可操作性，對于各行政機關在信訪工作當中厘清信訪與其它法定途徑的分類有了更好的指引。
（一）分類處理的程序
根據《規則》第六條的規定，對屬于職責范圍內的訴求，有權處理機關應當根據訴求的具體情況，按照三類程序處理：第一類為依法履職程序。對屬于申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產權等合法權益的法定職責，應當依法履行或者答復。第二類為其他法定程序。對屬于《信訪條例》以外的其他法律、法規或者規章的調整范圍，能夠適用其他法律、法規、規章或者合法有效的規范性文件設定程序處理的，應當適用相應規定和程序處理。第三類為信訪程序。對不屬于以上情形的，適用《信訪條例》規定的程序處理。
《規則》特別指出，屬于申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產權等合法權益法定職責的，行政機關應當依法履行或者答復。在目前實踐當中，存在一些負有法定職責的行政機關對信訪人舉報違法行為要求查處的訴求，往往以沒有具體履職程序為由，用信訪程序代替做出信訪答復。但根據《行政訴訟法》第十二條的規定，人民法院可以受理“申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”訴訟，因此為避免出現應當通過行政程序處理而未處理因而被法院判決未履行職責而敗訴的現象，故在《規則》中強調了這2種情況。
（二）分類處理的工作流程
依法分類處理工作流程具體有6個環節：
一是專門信訪工作機構甄別處理、二是確定有權處理機關。根據《規則》第三條、第四條的相關規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對收到的信訪訴求應當甄別處理，對屬于《規則》第二條分類處理范圍的信訪訴求，直接或通過下級信訪工作機構轉送、交辦至有權處理機關，并告知信訪人轉送、交辦去向，屬于已經、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的訴求，不予受理并告知向有關機關提出?？h級以上人民政府信訪工作機構以外的行政機關應當對信訪人直接提出的信訪訴求是否屬于職責范圍進行甄別，并按如下處理：屬于本機關職責范圍的，應予受理；屬于下級職責范圍的，轉送、交辦至有權處理機關并告知信訪人；不屬于本機關及所屬下級職責范圍的，不予受理并告知信訪人向有權處理機關提出。在轉送、交辦時，信訪工作機構可以一并提出分類處理的建議，若分類處理建議需要調整的，有權處理機關可以變更分類處理建議，選擇信訪或其他法定途徑處理。而對于上級機關或信訪工作機構轉送交辦的訴求，若不屬于本機關和所屬下級機關職責范圍的，收到的行政機關可以提出異議，在說明理由并經轉送、交辦機關轉送核實同意后，交還相關材料。
因此，在初步環節中要做好甄別工作，對于縣級以上人民政府信訪工作機構來說，其可以根據信訪事項及訴求判斷該事項是否為已經、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的事項，并判斷處理該事項的職責部門，之后即可通過直接或下級信訪工作機構轉送、交辦至有權處理機關。對于縣級以上人民政府信訪工作機構以外的行政機關，其只能處理屬于本機關職責范圍內的事項，對屬于其他行政機關職責的，其無權處理也無權轉送、交辦至其他有權機關，因此對于這些行政機關可分類處理的事項，要既排除已經、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的事項，也要排除不屬于本機關職權處理的事項。而初步甄別過程中，也應當考慮信訪工作機構因材料的不齊全而無法完全正確判斷有權處理機關及分類處理的方式，因此《規則》規定了相關改正機制，即收到轉送、交辦的機關可變更分類處理建議或者提出相關異議并在規定時間內退還信訪件。
三是有權處理機關適用不同程序受理。經過內部會商、爭議協調等，確定適用其他法定途徑受理或者適用信訪程序受理，并告知信訪人。
四是有權處理機關適用不同程序辦理，做出行政處理或信訪處理意見。其中，行政處理意見文書要注意印章應使用機關印章或業務章，內容應包括法定途徑及依據、查詢或聯系方式及其他需告知的內容。
五是通過信訪復查復核糾正分類錯誤。復查（復核）機關發現應當適用信訪程序以外其他法定途徑而未適用，以信訪處理代替行政處理，以信訪處理意見代替行政處理決定或者行政履職行為的，應當區分情況，撤銷或者變更原信訪處理（復查）意見。
六是甄別再次提出的信訪訴求。以同一事實和理由提出同一訴求的不再重復處理，提出新的事實和理由的再次分類處理。
（三）分類處理的判斷標準
明確依法分類處理的標準，實際上也是要明確信訪受理、分類處理、不予受理三者之間的界限。
市律協社會矛盾化解業務研究委員會主任、上海市新閔律師事務所主任江凈律師組織新閔所十幾名律師通過三個月不斷學習與研究后，對于信訪受理事項、分類處理事項與不予受理的事項識別標志和依據提出了三個判斷標準，即職權依據、法律依據和作為依據。
1、行政機關是否有職權依據是區分信訪受理事項、分類處理事項和不予受理事項的標志和依據之一
職權依據是指行政機關依據法律規定，對于信訪人反映的事項具有廣泛的管理、監督、指導的職權。如信訪人反映的事項不屬于行政機關處理的職權范圍內，則應當不予受理。如該事項屬于行政機關的職權范圍內，即行政機關具有職權依據的，行政機關可進一步判斷應信訪受理或分類處理。
2、行政機關是否有法律依據是區分信訪受理事項與分類處理事項的標志和依據之二
法律依據是指行政機關能夠依據具體法律規定作出某一行政行為（通?？尚姓妥h或行政訴訟）的依據。如對于信訪人反映的事項，行政機關既有職權依據，又有作出行政行為的法律依據，如作出行政處罰、行政給付、行政確認、行政調解、行政裁決、國家賠償、社會救助、技術鑒定、勞動監察、信息公開等等，則應當分類處理。如行政機關僅有職權依據，但無作出行政行為的法律依據，只能廣義地進行監督、管理、指導等，則應當信訪受理。
3、行政機關是否已經作為是識別分類處理事項和不予受理事項的標志和依據之三
如信訪人反映的事項屬于行政機關處理的職權范圍內，其要求行政機關作出行政行為而行政機關尚未作為的，則應當分類處理。如對于該事項行政機關已經作出行政行為，信訪人對此不服，則應當以該事項應通過行政訴訟、行政復議解決為由不予受理。
具體見如下導圖：
四、信訪事項與行政行為區分
通過如下呂某信訪事項（村民待遇）的真實案例，簡析信訪分類處理與行政程序之間的關系和銜接。
1、案例基本情況
信訪人呂某于1990年與 xxx 村民結婚，同年將戶口遷入 xx 鎮 xx 村xxx11號，1992年離婚。1995 年呂某與外村人誕下一子徐某，呂某于1997 年8月將戶口遷至 xx 村 xxx73 號，徐某于 1997 年9月入農業戶籍于xx 村 xxx73號。呂某與徐某于 2007 年經批準在 xx 鎮 xx 村用地建房。2015 年，xx 鎮 xx 村 xxx 村民小組經討論決定制定了 xx 村 xxx 村民小組集體土地收益分配方案，取消了徐某的農民集體分配權待遇。
2016 年 2 月，呂某走訪 xx 鎮政府，要求其子徐某享受農民集體分配權待遇。
2、案例分析
本案當中，信訪人向鎮政府反映村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權益，要求鎮政府予以處理。那么，鎮政府是應當以信訪程序進行處理，出具《信訪事項答復意見書》，還是向信訪人出具《分類處理告知書》，按照行政程序予以處理呢？
《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”
根據上述規定，由于徐某為 xx 鎮 xx 村農業戶籍人口，且經審批在該村用地建房，應屬于該村集體經濟組織成員，享有農民集體分配權利。信訪人和徐某認為村民小組制定的分配方案侵害了徐某的合法權益，有權申請鎮政府依法處理，該事項屬于鎮政府職權范圍，且應當通過法定的行政程序解決，因此，鎮政府應當分類處理，向信訪人出具《分類處理告知書》，告知信訪人該事項將按照法定途徑處理，不按信訪程序處理?！斗诸愄幚砀嬷獣烦鼍吆?，鎮政府應當依照《村民委員會組織法》第二十七條的規定，依法作出具體行政行為，責令村委會和村民小組改正上述違法行為。
否則，根據《行政訴訟法》第四十七條“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”的規定，鎮政府可能面臨信訪人以鎮政府不作為為由，向法院提起行政訴訟，要求鎮政府作出具體行政行為。
而且，根據類似的判例，某鎮政府在接到村民類似的信訪投訴請求后，以信訪事項答復意見書的形式作出答復。后該村民向法院提起訴訟，要求某鎮政府作出具體行政行為。最終法院認定某鎮政府具有作出包括責令改正等方式在內的具體行政行為的職權，其沒有正確地履行法定職責，并判決某鎮政府對原告要求享受村民待遇的申請作出具體行政行為。
3、律師建議
在上述案例中，信訪人提出的信訪事項，屬于行政機關法定職權范圍，但應當通過法定的行政程序處理，因此應當分類處理，按照行政程序進行處理，而不能按照信訪程序處理，以信訪處理意見代替行政處理決定。
國家信訪局《依法分類處理信訪訴求工作規則》當中也有明確規定，行政機關應當適用信訪程序以外其他法定途徑而未適用，以信訪處理代替行政處理，以信訪處理意見代替行政處理決定或者行政履職行為的，信訪復查（復核）機關應撤銷信訪處理（復查）意見，要求原辦理機關適用其他法定途徑重新處理，或者變更原處理（復查）意見。
由此可見，信訪分類處理能夠進一步明確行政機關的工作職責，理順信訪途徑和行政程序的關系，既能促使行政機關依法履職，又實現了信訪與《行政訴訟法》的有效銜接，減少行政機關被訴、敗訴的法律風險。而分類處理的重點，除了信訪部門對于信訪訴求的甄別、分流和導入，向信訪人出具正確的《分類處理告知書》以外，關鍵還在于行政機關后續的解決和處理。分類處理不是一分了之，行政機關各部門需要針對具體訴求，明確責任分工，提出解決方案，依法履行職責，這樣，才能真正的做好信訪與行政程序銜接，確保群眾訴求不落入“真空”地帶，及時、就地解決群眾的合理合法訴求，同時，也能減少行政機關被訴、敗訴的法律風險。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿： 上海市律師協會社會矛盾化解業務研究委員會
執筆： 張王艷 上海市新閔律師事務所
滬公網安備 31010402007129號
