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2016年2月19日，上海律協能源資源與環境業務研究委員會組織“《上海市環境保護條例》修訂研討會”。本次研討會邀請上海市環境保護局政策法規處處長余飛麟對《上海市環境保護條例》（下稱“《條例》”）的全面修改進行解析和說明，并由到場的律師和專業人員對《條例》提出修改意見。上海律協能源資源與環境業務研究委員會主任吳榮良律師主持，本市律師以及來自BP、Honeywell、PPG、AkzoNobel、Huntsman、Corning等知名公司的環境管理方面專業人員共計30多人到會參加。
一、修改背景
隨著國家和民眾對環境保護的日益重視，環境保護相關法律法規展開修訂工作。新《環境保護法》、《大氣污染防治法》已經分別于2015年1月1日和2016 年1月1日施行。與此同時，《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》及相關配套方案相繼出臺，大氣、水污染防治行動計劃已開始實施。土壤污染行動計劃也即將出臺。與此同時，黨的十八屆三中、四中、五中全會對生態文明建設都提出要求。其中，十八屆五中全會提出要綠色發展，推動低碳循環發展，全面節約和高效利用資源。以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。在環境執法方面，要求實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。一系列法律法規和方針政策的制定和頒布，意味著加快生態文明建設，提高生態環境質量已成為當今社會關注的焦點。
上海作為沿海一線城市，面臨嚴峻的國家環境考核壓力。其中一項剛性指標為PM2.5要求下降20%。同時，環境問題作為綜合性的社會現象，更多表現為產業問題、社會問題。配套出臺完整的環境保護法律，使之與時俱進，對政府機關、社會各行業提出框架性的要求，已迫在眉睫。
二、修改總體思路
《條例》修訂的思路主要包含以下四個方面：
1、推進社會共治，發揮社會各方力量參與環境保護；
2、源頭防治，要從改變生產和生活方式推進環境保護；
3、優化體制，省以下環保監測監察執法實行垂直管理；
4、實行最嚴格環境保護制度，如約談、生態紅線、按日計罰等。
《條例》的修訂，是為了本市生態文明制度建設搭建制度框架，有效實施本市大氣、水、土壤的行動計劃提供法制保障，并全面對接新《環境保護法》、《大氣污染防治法》。《條例》定位于本市環境保護的綜合性法規，著力于制度的細化和構建，因此，制度層面的規定力爭全面系統，同時兼顧當前急需法規保障的污染防治問題。
三、主要內容
1、框架
增加兩章：綠色發展（第三章）和信息公開和公眾參與（第六章）。
2、社會共治
社會共治的本意是要求社會各界齊心協力，共同致力于提升環境質量的建設中?！稐l例》要求政府對環境質量負責，制定實施計劃，加大投入，推進環境基礎設施建設，完善督察、考核制度。企業需要遵守現行法律法規，通過清潔生產、綠色供應、資源循環利用等措施源頭減排。企業必須依法主動公開環境信息，履行污染監測、報告等義務, 造成損害的依法承擔環境侵權責任。
除了政府和企業，《條例》倡導公眾增強環境保護意識，踐行綠色生活方式，主動保護環境。在享有獲取環境信息、參與環境決策、違法監督的權利的同時，通過環境侵權訴訟等方式維護自身環境權益。鼓勵社會組織關注環境公益訴訟活動，支持符合法律規定的機構或者組織依法提起環境公益訴訟。鼓勵環保志愿者積極開展環境保護宣傳，推動綠色生活方式，監督環境違法行為。
3、管理體制
《條例》要求環保部門與其他部門合作，共同管理環保建設的各個方面。環保工作的工作重心將放在工業污染源，從源頭上減少工業活動中產生的污染。與社區有關的社會面源將交由鄉鎮、街道來處理。
環保部門正在制定研究垂直管理體制方案。垂直管理體制即環保系統內上下級的直接管理，重點處理兩個關系：一是環保垂直管理和落實屬地政府責任的關系；二是監測執法垂直后區縣環保管理如何推進。
4、綠色發展
落實十八屆五中全會關于綠色發展的要求，規定五方面舉措：
（1）政府部門制定綠色生活行動指南；
（2）推行生態紅線、生態補償制度；
（3）調整產業結構、調整產業布局；
（4）推行綠色供應鏈；
（5）推廣綠色建設，發展綠色交通，推行綠色辦公，控制一次性用品的使用，鼓勵廢舊物資回收利用。
5、信息公開和公眾參與
對接新《環保法》，《條例》提出更加明確和細化政府與企業的信息公開責任。政府將搭建兩個信息平臺，即全市環境信息平臺和全市統一的污染源信息發布平臺。同時政府還需推動建設環保產業信息交互平臺，及時準確公布環境信息，包括環境質量、環境監管、重點排污單位名單等信息，優化建設項目環評公示環節。企業必須在全市統一平臺上發布污染排放信息，化工、涉重金屬排放等環境敏感企業將設立公眾開放日，為民眾提供現場參觀此類企業的機會。
6、優化傳統的環境管理制度
優化、整合現行的環境管理制度，重點是簡化監管環節?！稐l例》將取消試生產審批，強化規劃環評，強化排污許可制度。目前我國現行的排污許可制度沒有發揮其應有的效力。本次《條例》修訂的意圖將排污許可證制度作為環境管理的核心制度進行改進和提高。排污許可證將作為環境管理的綜合平臺，成為排污收費、執法和其他管理的重要依據。同時，排污許可證制度還將成為明確企業主體責任的重要載體，加強對企業指導的重要手段，為將來全面推行排污權交易制度奠定基礎。
7、創新治理機制
《條例》著力于建設環境糾紛多元解決機制，發揮鄉規民約在解決社區環境糾紛方面的作用。同時引導環境訴訟，鼓勵公益訴訟?！稐l例》中提出創設污染防治協議制度，通過協議讓企業承擔高于國家和本市要求的環保任務或者完成新的污染治理任務等更高的環境責任。如果企業違反約定，應當承擔違約責任，甚至停產停業等。
8、填補制度空白
目前，我國立法在土壤污染防治方面是個空白?！稐l例》規定本市土壤污染防治的基本管理要求，明確政府在土地污染防治過程中的監管職責，制定土壤質量標準并對污染源展開盡職調查。同時，《條例》明確污染治理責任分配的基本原則和分類監管制度。對于工業場地，《條例》要求企業強化主體責任，加強源頭控制，開展定期監測，建立風險評估機制。對于農用地，實行優先保護區制度，控制農藥化肥的使用。
9、規定最嚴格的法律責任
《條例》規定嚴格的責任追溯制度，充分吸收新《環境保護法》、《大氣污染防治法》和《上海市大氣污染防治條例》中按日計罰、停產整治、查封扣押、停電措施、雙罰制、房東責任等有效的硬措施。
四、《條例》的修改意見
研討會中，與會者普遍對《條例》修訂持肯定態度。同時也對《條例》提出了一些意見建議，例如：關于環境信息公開的范圍；環保行政管理部門與鄉鎮街道的職責劃分；產業園區管委會的環保管理職責；環境訴訟案件的立案、審判和執行的完善；環境公益訴訟機制；危險廢物的處理資質和能力建設；法律則與上位法的銜接；溫室氣體排放及碳交易等。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協能源資源與環境業務研究委員會
執筆：吳榮良 上海市金茂律師事務所
杜 夢 上海市金茂律師事務所
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