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案情簡介
成貴鐵路樂山至貴陽段于2009年經(jīng)國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)同意建設(shè)。2013年，成都至貴陽鐵路樂山至貴州段項目已依法完成各項審批程序并開工建設(shè)。2014年7月2日，貴州省鐵路建設(shè)辦公室印發(fā)了經(jīng)貴州省人民政府批準的《成都至貴陽鐵路貴州段房屋征收及附著物補償安置方案》；2014年8月5日，畢節(jié)市高速公路鐵路建設(shè)征地拆遷協(xié)調(diào)指揮部印發(fā)了經(jīng)畢節(jié)市人民政府批準的《成都至貴陽鐵路畢節(jié)段房屋征收及地上附著物補償安置實施方案》；2015年1月27日，某縣政府批準同意《成都至貴陽鐵路黔西段城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋征收補償安置實施方案》。前述補償安置實施方案均規(guī)定對各類企事業(yè)單位的生產(chǎn)性質(zhì)房屋征收作了規(guī)定，原則上以評估為基礎(chǔ)。
某養(yǎng)殖場在成貴鐵路黔西段的征收范圍內(nèi)。2015年9月15日，某縣政府下轄的某鄉(xiāng)政府與某養(yǎng)殖場經(jīng)營者劉某簽訂了《拆遷協(xié)議書》，該協(xié)議約定某養(yǎng)殖場的房屋、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施、裝飾裝修實行貨幣補償，總金額為1894215.01元。協(xié)議簽訂后，某縣政府認為某養(yǎng)殖場屬個人獨資企業(yè)，某養(yǎng)殖場的房屋未進行評估，不認可某養(yǎng)殖場與某鄉(xiāng)政府簽訂的《拆遷協(xié)議書》。后經(jīng)評估，某養(yǎng)殖場的資產(chǎn)（土地租賃剩余價值、房屋、設(shè)備及地面附著物等）市場價值為人民幣142.1萬元。
《拆遷協(xié)議書》簽訂后，某縣政府已向某養(yǎng)殖場預(yù)支了補償費100萬元、涉案土地上的林木款3554元。
雙方觀點
某養(yǎng)殖場起訴稱，結(jié)合省、市、縣專門針對此次成貴鐵路用地的征收補償計算方案，某縣政府已將征收其名下養(yǎng)殖場房屋、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施及其他實物等按照征收補償文件計算后多次張榜公示，合計補償總金額為1894215.01元，2015年9月15日與某鄉(xiāng)政府簽訂了拆遷協(xié)議，協(xié)議約定金額與公示金額相同。協(xié)議有效，某縣政府應(yīng)履行協(xié)議，支付協(xié)議約定的補償款。
某縣政府認為，《拆遷協(xié)議書》簽訂主體不適格，且未經(jīng)評估程序，協(xié)議未生效，應(yīng)按其后評估的金額支付補償款，故不同意支付該協(xié)議約定的補償金額。
裁判觀點
本案終審判決認為，本案中的征收主體系某縣政府。按照該征收補償安置實施方案的規(guī)定，對各類企事業(yè)單位生產(chǎn)性用房征收，原則上以評估為基礎(chǔ)。某鄉(xiāng)政府與某養(yǎng)殖場負責(zé)人劉某簽訂涉案征收補償協(xié)議，但該協(xié)議違反了上述規(guī)定，某縣政府對該協(xié)議未予追認，故協(xié)議未生效且未履行。某縣政府應(yīng)按《拆遷協(xié)議書》簽訂后的評估金額向某養(yǎng)殖場支付補償。
最高人民法院再審裁定認為，涉案協(xié)議第七條約定“本協(xié)議自簽訂之日起生效，乙方拆遷完畢交地給施工單位之日即自行失效，甲、乙雙方應(yīng)共同遵守”，涉案協(xié)議系某鄉(xiāng)政府就搬遷補償與被征收人某養(yǎng)殖場達成的補償協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容并不違反行政強制性規(guī)定及民事效力性強制規(guī)定，且根據(jù)原審法院查明，某縣政府已預(yù)支了部分補償費和林木款，故在雙方簽訂涉案協(xié)議之日起，協(xié)議即已生效，并且部分履行，協(xié)議履行過程中如無變更、撤銷等其他情形，雙方均應(yīng)按照協(xié)議約定全面履行義務(wù)。某縣政府應(yīng)按《拆遷協(xié)議書》向某養(yǎng)殖場支付補償。
案例評析
本案爭議的焦點之一便是：未經(jīng)對被征收房屋進行評估，涉案雙方簽訂的補償協(xié)議是否有效。
行政協(xié)議案件具有“行政性”和“協(xié)議性”，在行政協(xié)議的成立和生效等問題上，行政法沒有規(guī)定，可參照適用合同法的規(guī)范。因本案事實發(fā)生在《中華人民共和國民法典》實施前，故行政協(xié)議的成立和生效具體可參照《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）的相關(guān)規(guī)定。
《合同法》第四十四條規(guī)定“依法成立的合同，自成立時生效”。根據(jù)前述規(guī)定，涉案協(xié)議系某鄉(xiāng)政府就搬遷補償與被征收人某養(yǎng)殖場達成的補償協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容并不違反行政強制性規(guī)定及民事效力性強制規(guī)定，且已部分履行，協(xié)議應(yīng)為有效，雙方應(yīng)遵守履行。
本案中，按照上述有關(guān)補償實施方案，評估程序應(yīng)發(fā)生于協(xié)議簽訂之前的協(xié)商過程中，但是，在協(xié)議已訂立生效且部分履行的前提下，以協(xié)議訂立過程中征收未經(jīng)評估為由認定已經(jīng)簽訂的涉案協(xié)議尚未生效，損害了被征收人的合法權(quán)益，并不利于維護政府的公信力，亦有悖于行政協(xié)議制度設(shè)立的初衷和合同法規(guī)定。
從尊重意思自治、維護被征收人的合法權(quán)益及行政機關(guān)的公信力等視角來看，本案中最高人民法院的再審裁定對于行政協(xié)議效力的裁判規(guī)則值得肯定。